最后防線

在2007-2008年那場金融危機(jī)之后，如果說有一件事是肯定的，那就是政府再也不會救助無力自救的金融機(jī)構(gòu)了。美國前總統(tǒng)奧巴馬曾如此表態(tài)。美國國會則把這一原則寫進(jìn)了后紓困時代最重要的聯(lián)邦法規(guī)——《多德-弗蘭克法》的序言之中。而且，所有高級別政府官員都對此表示認(rèn)同。

這背后不無道理。政府的緊急救市激怒了普羅大眾。于是他們發(fā)起了“茶黨”和“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動。官員們承認(rèn)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府救市有違常理，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)必須允許甘冒風(fēng)險的人承受損失。不負(fù)責(zé)任的富人們做出了愚蠢的投資，傷害了無辜的百姓，政府的救市行動反而會“犒賞”這些富人。政府救市的必要性，僅僅在于因?yàn)橐坏┤蚪?jīng)濟(jì)崩潰，很可能會有更多人受到傷害。然而，也許政府的救市根本就是多余的。在這場凈化性的“諸神的黃昏”里，金融機(jī)構(gòu)本應(yīng)被允許作為“獻(xiàn)祭的犧牲”。如果人們從一開始就能保持理性，那么緊急救市也就不會有其必要了。

救助金融機(jī)構(gòu)是錯誤的，至少看起來是錯誤的。然而，“救助”（bailout）這個詞有很多種用法，問題也正由此而來。

救助

自1913年創(chuàng)建之日起，美國聯(lián)邦儲備委員會——相當(dāng)于其他國家的中央銀行——具有一項(xiàng)被稱為“最終貸款人”（LLR）的職能。最終貸款人的作用是在出現(xiàn)金融危機(jī)、系統(tǒng)性的抽貸斷貸、整個經(jīng)濟(jì)體共同囤積現(xiàn)金等情況時，向無處籌措資金的金融機(jī)構(gòu)提供貸款。最終貸款人會向銀行以及其他的金融機(jī)構(gòu)放貸，直到市場恢復(fù)信心，然后再連本帶利收回貸款。

在肇始于2007年的那場金融危機(jī)中，美聯(lián)儲正如人們所預(yù)期的那樣行使了它的最終貸款人職能。盡管這場危機(jī)在表現(xiàn)形式上和傳統(tǒng)的、發(fā)生在普通商業(yè)銀行的擠兌有所不同，但是它的確符合金融危機(jī)的經(jīng)典定義。人們首先從商業(yè)銀行或投資銀行控制的部分金融實(shí)體中撤回資金，隨后又從投資銀行、貨幣市場共同基金以及其他的金融機(jī)構(gòu)中撤回資金。然而，這些“影子銀行”對整個經(jīng)濟(jì)體系而言太過重要，它們的倒閉會導(dǎo)致整體經(jīng)濟(jì)的崩潰（連帶導(dǎo)致傳統(tǒng)銀行體系一并崩潰）。正是因?yàn)檫@場金融危機(jī)的特殊性質(zhì)，美聯(lián)儲在應(yīng)對危機(jī)時不僅要向銀行提供貸款，還要向非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款。后來，為了重振金融系統(tǒng)，美國國會還專門給財政部提供了撥款。

美聯(lián)儲真的“救助”過金融系統(tǒng)嗎？答案取決于我們?nèi)绾蝸矶x“救助”。根據(jù)字典上的定義，救助指的是向某個無力償還債務(wù)的人或者企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)幫助。然而，這個定義相當(dāng)寬泛。假設(shè)我有一筆1000美元的信用卡賬單無法還上，我去找本地銀行申請“房抵貸”，借此還清了賬單。在接下來的幾年里，我再把房抵貸還清。按照字典上的定義，這筆銀行貸款可以算作“救助”。正因?yàn)橛辛怂?，我的信用卡債?wù)才不會出現(xiàn)逾期違約。但是，這樣的貸款并沒有什么不同尋常之處。銀行收我利息，借此營利，所以算不上是在幫我。

再假設(shè)，我轉(zhuǎn)而去找我那有錢的叔叔，跟他說我還不起債了。于是叔叔給了我1000美元現(xiàn)金，讓我去還給信用卡公司?；蛘?，由于叔叔知道我游手好閑，不大可能再有錢還他，就干脆直接給了我這筆錢，而且不收利息。這時候，我叔叔對我的“救助”就超出了字典上的定義。有些人可能會說，這種救助方式在道德上是存在爭議的：他在幫我清償債務(wù)的同時，也在教我不必為自己的行為負(fù)責(zé)。他承受了損失，卻不期望得到回報。至于我，因?yàn)橹朗迨鍟韼臀?，在金錢方面則會繼續(xù)不負(fù)責(zé)任地大手大腳。

現(xiàn)在，我們再來探討典型的金融危機(jī)期間的最終貸款人貸款。那時候，銀行和其他金融機(jī)構(gòu)都無法籌措到資金，因?yàn)闆]人愿意借給它們。一旦其債務(wù)到期，它們就會面臨破產(chǎn)。其實(shí)銀行有很多資產(chǎn)可以變賣抵債，但是因?yàn)檫@時候所有人都在囤積現(xiàn)金，所以沒人愿意買。即使有少數(shù)膽子比較大的有錢人認(rèn)為金融危機(jī)已經(jīng)觸底，銀行把資產(chǎn)賤賣給他們之后還是會陷入資不抵債的境地，因?yàn)檫@樣的賤賣無法籌措到足夠的資金。此時，銀行也可以用它的資產(chǎn)作擔(dān)保，向最終貸款人申請貸款。而最終貸款人只需滿足一些宏觀經(jīng)濟(jì)上和政治上的寬泛條件，便可以通過發(fā)行貨幣的方式繼續(xù)經(jīng)營。正因?yàn)槿绱?，最終貸款人才會借錢給銀行。它不關(guān)心銀行要多久才能還清貸款，因?yàn)樗耐顿Y是無限期的。

如果一切順利，銀行將連本帶息還清最終貸款人的貸款，或者把擔(dān)保物賠給最終貸款人。等到危機(jī)結(jié)束，最終貸款人可以在市場上出售這些擔(dān)保物。這種情況更接近于我在前面舉的“房抵貸”的例子，而不是“富叔叔”的例子。唯一的區(qū)別在于，在第一個例子里我找的是私營銀行，而在金融危機(jī)期間，那些金融機(jī)構(gòu)找的是政府。金融機(jī)構(gòu)這樣做是可以理解的。金融危機(jī)期間，政府在某種意義上相當(dāng)于信貸的壟斷者。如果最終貸款人操作得當(dāng)，政府應(yīng)該能夠賺錢，而不是虧錢。事實(shí)上，在2007-2008年危機(jī)期間，政府確實(shí)賺到了錢。

當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)也可能未必如此。如果最終貸款人向資不抵債的機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款，卻沒有取得足夠的擔(dān)保物，它就會虧錢，甚至可能會虧一大筆錢。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們把事情分得很清楚：一種是給具有償債能力的銀行提供的，純粹的流動性支持;另一種是給因?yàn)榻?jīng)營不善而導(dǎo)致資不抵債的銀行的救助。后者放出去的是再也收不回來的不良貸款。在20世紀(jì)80年代的美國儲貸危機(jī)中，很多儲蓄貸款協(xié)會放出去的商業(yè)貸款都成了不良貸款，協(xié)會最終以倒閉收場。政府向這些機(jī)構(gòu)的儲戶進(jìn)行償付，卻因?yàn)閮π钯J款協(xié)會對儲戶的負(fù)債遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了貸款本身的價值而損失了數(shù)十億美元。

爭議

在儲貸危機(jī)中，儲蓄貸款協(xié)會沒有被“救活”，政府也虧掉了數(shù)十億美元。在2007-2008年的次貸危機(jī)中，政府卻“救活”了陷入困境的銀行，并賺到了數(shù)十億美元。盡管人們對儲貸危機(jī)也感到憤怒，然而，無論是在猛烈程度上還是在政治影響上，這種憤怒都不能和人們對2007-2008年間政府救助行為的憤怒相提并論。那么，大家到底是在憤怒什么呢？

至少在公眾層面，很少有人知道政府不僅沒有虧錢，反而賺到了錢。有一種誤解很可能阻礙了更為理性的分析，那就是政府在某種程度上對金融危機(jī)以及由此而來的經(jīng)濟(jì)衰退負(fù)有責(zé)任。有種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府建立的金融系統(tǒng)在景氣時給銀行家利益，在不景氣時又以犧牲納稅人的利益為代價來保護(hù)銀行家，使他們免于承擔(dān)損失。這種觀點(diǎn)盡管部分正確，卻算不上是對金融危機(jī)成因的很好的分析。

在對政府救助行為持批評態(tài)度的專家眼中，美聯(lián)儲在金融危機(jī)期間的行為之所以過當(dāng)或者不當(dāng)，源于它在危機(jī)應(yīng)對中的以下表現(xiàn)：第一，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為最終貸款人應(yīng)該把錢借給銀行，而不是其他金融機(jī)構(gòu)。然而，美聯(lián)儲卻向非銀行金融機(jī)構(gòu)提供了大量貸款。第二，很多人認(rèn)為美聯(lián)儲應(yīng)該對金融系統(tǒng)提供整體支持，而不是只幫助個別企業(yè)，美聯(lián)儲同樣違背了這一原則。大量針對特定企業(yè)的貸款被美聯(lián)儲發(fā)放給了諸如投資銀行貝爾斯登、保險公司美國國際集團(tuán)等對象。第三，在次貸危機(jī)期間，很多評論家指出，美聯(lián)儲把錢借給了資不抵債的企業(yè)，而非缺乏流動性但具有償債能力的企業(yè)。這幾乎就是儲貸危機(jī)的重演。只不過儲貸危機(jī)中，美聯(lián)儲在提供流動性支持方面保持了適當(dāng)克制，盡管有些借款人可能真的既缺乏流動性又資不抵債，但這一觀點(diǎn)在總體上是錯誤的。第四，美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險公司和獲得了國會授權(quán)的財政部的救助規(guī)模太過龐大，以致政府的應(yīng)對措施超過了以往的限度。

作者：[ 美] 埃里克· 波斯納出版：格致出版社 上海人民出版社

最后，很多評論家認(rèn)為政府救助那些行事草率、不計后果的企業(yè)是有欠公平的;而且由于救助行為向市場傳遞了投資者不必為其錯誤決策承擔(dān)責(zé)任的信號，這也為日后再次發(fā)生危機(jī)埋下了伏筆。若投資者知道將來一定會或者可能會被救助的話，他們就有了充分的投機(jī)沖動，希望在市場向好的時候獲利，在市場崩潰的時候免于承擔(dān)損失。這種不良動機(jī)，就是所謂的道德風(fēng)險。

對道德風(fēng)險的批評，比表面看起來要更加復(fù)雜。企業(yè)行事草率、不計后果可以有多種表現(xiàn)形式。一種表現(xiàn)是其投資項(xiàng)目的凈現(xiàn)值為負(fù)。這可能是因?yàn)槠髽I(yè)不夠謹(jǐn)慎，或者認(rèn)為政府會來救它。另一種表現(xiàn)是投資項(xiàng)目的凈現(xiàn)值雖然為正，但是成功的概率非常低。盡管很多企業(yè)的草率經(jīng)營行為屬于上述第一種形式（有些企業(yè)還存在非法行為），然而這些草率（或者非法）的經(jīng)營行為卻不太可能引發(fā)金融危機(jī)。

然而，我的關(guān)注重點(diǎn)并不在于如何制定政策，而是一個被大多數(shù)人忽略但又同樣重要的問題：政府的行動真的合法嗎？

金融危機(jī)發(fā)生后，美國國會質(zhì)詢了很多參與危機(jī)應(yīng)對的最高級別官員，包括美聯(lián)儲主席本？伯南克，紐約聯(lián)邦儲備銀行主席、奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政時期的財政部部長蒂莫西？蓋特納，小布什總統(tǒng)執(zhí)政時期的財政部部長保爾森以及聯(lián)邦存款保險公司主席希拉？拜耳。國會還成立了專門委員會，和其他的政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)一起來評估他們的行動。在質(zhì)詢中被反復(fù)問到的一個問題就是這些官員在危機(jī)應(yīng)對中是否違反了法律的規(guī)定。他們的行動是否超越了國會給他們的授權(quán)？

答案是肯定的——違法。美國政府經(jīng)常違反法律。有時候，這種違法行為比較明顯;更多的時候，是政府對法律的解釋出了問題。美聯(lián)儲的行動之所以違法，是因?yàn)樗魇樟嗣绹鴩H集團(tuán)將近80%的股份。財政部之所以違法，是因?yàn)樗魇樟朔坷篮头康孛缼缀跛械墓煞荨Ｔ趯νㄓ闷嚭涂巳R斯勒的大批債權(quán)人提供救助的過程中，美國政府不僅違背了破產(chǎn)法的精神，很可能還違反了法律的明文規(guī)定。美聯(lián)儲選擇購買各種“有毒資產(chǎn)”，而不是以這些資產(chǎn)為擔(dān)保來發(fā)放貸款，財政部則用國會的撥款救助購房者，兩者很可能都已經(jīng)違反了法律。至于聯(lián)邦存款保險公司，在很多重大事項(xiàng)上也違反了法律的規(guī)定。

反思

在政府行為合法與否的問題背后，是這場危機(jī)原本應(yīng)當(dāng)如何救助以及今后的危機(jī)又當(dāng)如何救助的問題。這兩個問題之間有著非常密切的關(guān)系。如果我們認(rèn)為政府的行為不合法，卻促進(jìn)了公共利益，那么我們就應(yīng)該修改法律，這樣監(jiān)管者們下次就會知道大家到底期望它們做些什么。事實(shí)上，不管原告最終能否勝訴，相關(guān)訴訟都在很大程度上揭示了救助行動本身存在的問題，并對究竟應(yīng)當(dāng)如何制定救助政策提出了很多思考。

這些訴訟主要圍繞兩個密切相關(guān)的主張展開：一個是政府利用緊急狀態(tài)征收了原告的財產(chǎn);另一個是政府對待原告不夠公平，因?yàn)橛行┣闆r和它們相似的企業(yè)（或者其他利益相關(guān)方）卻以更加優(yōu)惠的條件得到了救助。這兩個主張之間的密切聯(lián)系在于，所謂的“更加優(yōu)惠的條件”，其實(shí)就是政府不實(shí)施征收。在金融危機(jī)期間，有無數(shù)的金融機(jī)構(gòu)無法借到資金，很多機(jī)構(gòu)只能宣告破產(chǎn)。但是，也有很多機(jī)構(gòu)從政府那里借到了錢，卻不需要向政府交出股份，甚至不需要支付實(shí)質(zhì)性的利息。

這里有許多的復(fù)雜問題需要澄清。第一，很多企業(yè)雖然沒有從政府借到錢，卻因?yàn)檎木o急救助而獲益。假如政府救助了X，也就相當(dāng)于救助了X的債權(quán)人。有了政府的貸款，X才能夠向它的債權(quán)人付款。當(dāng)然，正如房利美和房地美所經(jīng)歷的那樣，X的股東可能會被掃地出門。另外，還有很多企業(yè)從政府的貸款中直接獲益。這些企業(yè)既沒有交出股份，支付的利息也很低。在這兩種情況下，股東們都能保住自己的股份權(quán)益，因?yàn)檎蛘咦屗麄兊钠髽I(yè)有錢還債，或者讓其他企業(yè)有錢向他們的企業(yè)還債。那些原告?zhèn)冋J(rèn)為，相比于以上情況，政府對他們實(shí)在太不夠意思了。

第二，為什么政府對有些企業(yè)很好，對有些企業(yè)卻沒那么好，這也是個問題。對此有很多種解釋。其中一種解釋是，某些企業(yè)由于其高管比較精明或者和政府官員關(guān)系密切，所以在政治上具有非常大的影響力。與之相關(guān)的一個說法就是“華爾街”獲得了比其他地方和其他行業(yè)的企業(yè)更好的待遇。美國國際集團(tuán)的股東們紛紛叫屈，認(rèn)為政府在公眾和國會尋找替罪羊的時候，把它當(dāng)成了目標(biāo)，并征收了該集團(tuán)的股份。其他人則指出，“大而不能倒”的企業(yè)因?yàn)檎目犊佡浂@益，但“小到不必救”的企業(yè)卻沒那么幸運(yùn)。

盡管上述觀點(diǎn)揭示了部分真相，然而還有一種解釋沒有得到應(yīng)有的重視。就政府救助而言，一個很重要但是經(jīng)常被忽視的問題是，企業(yè)并不想接受這些緊急貸款;即使接受了緊急貸款，它們也會把錢存起來，而不是借出去。只要還有辦法避免，企業(yè)并不愿意接受緊急貸款，因?yàn)槠髽I(yè)害怕市場給它們貼上弱者的標(biāo)簽，從此不再借錢給它們，進(jìn)而加速它們的死亡。如此一來，緊急貸款就變成了“死刑立即執(zhí)行”，而不是“死緩”。企業(yè)也不愿意把借到的錢再借出去，這是為了保留足夠的現(xiàn)金，防備債權(quán)人以后不再借錢給它們。這就是“推繩子”難題：政府無法強(qiáng)迫借款方把它們收到的政府專項(xiàng)資金再轉(zhuǎn)借出去。對政府而言，這兩個問題都非常重要，因?yàn)槿绻y行這樣的傳統(tǒng)意義上的貸款方不重新開始放貸，那么政府就無法重樹信貸市場的信心。

我認(rèn)為，政府之所以能在2008年9月15日雷曼兄弟申請破產(chǎn)后的危機(jī)關(guān)鍵時期，及時控制住美國國際集團(tuán)以及房利美和房地美，主要是出于如下幾個偶然因素：房利美和房地美具有作為公私混合型實(shí)體的特殊性質(zhì);而對于美國國際集團(tuán)而言，是因?yàn)樵趯茁值艿木戎『?，政府可以信誓旦旦地威脅美國國際集團(tuán)的董事會把控制權(quán)交給政府，否則政府將任其倒閉。政府一旦控制了這些企業(yè)，就可以直接控制或者至少是間接影響它們的活動。如此一來，也就不需要再去“推繩子”了。政府不僅動員房利美和房地美救助了住房抵押貸款市場，還強(qiáng)迫美國國際集團(tuán)幫助其他企業(yè)把有毒資產(chǎn)從它們的資產(chǎn)負(fù)債表中清理了出去。

我的基本觀點(diǎn)如下：

第一，在危機(jī)爆發(fā)之初，法律并沒有授予最終貸款人（美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險公司）足夠的權(quán)力來救助金融系統(tǒng)。即使是在國會為財政部劃撥了救助資金并授權(quán)其隨意支配之后，最終貸款人（現(xiàn)在還包括財政部）的權(quán)力依然不足以應(yīng)對危機(jī)。

第二，法律對這些機(jī)構(gòu)的約束還不夠充分，僅在個別比較重要的方面有一些規(guī)定。有時候，這些機(jī)構(gòu)無視法律;有時候，它們千方百計規(guī)避法律。到最后，在法律和政治的雙重約束之下，它們不得不向國會尋求更多授權(quán)。即便如此，授權(quán)仍顯不足。

第三，法律的約束是有副作用的。在危機(jī)期間，由于這些機(jī)構(gòu)普遍（除了少數(shù)明顯的例外情況）違反或者規(guī)避了法律，這種副作用還相當(dāng)有限。然而，在危機(jī)過后，這些違法行為造成了政治上的不良影響，可能會妨礙政府應(yīng)對下次金融危機(jī)。此外，這些違法行為還可能會導(dǎo)致政府在訴訟中被判承擔(dān)賠償責(zé)任。

第四，這些承擔(dān)最終貸款人職能的機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力時有所偏私，并通過操縱民意來壓制反對救助的不同政見。

第五，盡管《多德-弗蘭克法》所反映出來的主流意見是限制最終貸款人的權(quán)力，但正確的做法其實(shí)應(yīng)當(dāng)是增加最終貸款人的權(quán)力，同時用平等待遇原則對最終貸款人加以限制，避免出現(xiàn)偏私。

改革

最終貸款人原有的權(quán)力不僅應(yīng)當(dāng)被保留，還應(yīng)當(dāng)加以強(qiáng)化。以銀行為中心的世界觀已經(jīng)被金融危機(jī)所摧毀，這本是傳統(tǒng)意義上的最終貸款人存在的基礎(chǔ)。新型的最終貸款人必須同時是“終極做市商”或者“終極交易商”。因?yàn)橛刑嗟钠谙揶D(zhuǎn)換需要通過非銀行金融機(jī)構(gòu)（經(jīng)紀(jì)自營商、對沖基金、貨幣市場共同基金，旗下?lián)碛秀y行的金融控股公司所掌握的特殊目的載體）實(shí)現(xiàn)，它們可以把短期的借貸轉(zhuǎn)化為可交易的證券，所以最終貸款人必須獲得授權(quán)，以便向這些機(jī)構(gòu)提供流動性支持。

這種新型的最終貸款人到底需要什么樣的權(quán)力，才能履行如此寬泛的職能呢？就最低限度而言，美聯(lián)儲、財政部和聯(lián)邦存款保險公司在2007-2008年金融危機(jī)期間所行使的權(quán)力（其中大部分是非法的），新型的最終貸款人都需要。這些權(quán)力包括：

1.購買金融資產(chǎn)，包括本票、貸款、債券和股票等;

2.向金融機(jī)構(gòu)發(fā)放無擔(dān)保貸款、未足額擔(dān)保貸款以及擔(dān)保貸款（并且接受低質(zhì)量的擔(dān)保物）;

3.與包括銀行在內(nèi)的所有金融機(jī)構(gòu)按照公平條件進(jìn)行交易;

4.在國家征收權(quán)的權(quán)限范圍內(nèi)征收金融機(jī)構(gòu)，并控制其行動，事后再根據(jù)司法評估意見對征收行為做出公平的補(bǔ)償;

5.為金融機(jī)構(gòu)的待償債務(wù)和新生債務(wù)提供擔(dān)保;

6.命令貨幣監(jiān)理署、證券交易委員會等監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取必要的危機(jī)應(yīng)對措施（比如，對賣空交易發(fā)布禁令）。

為什么上述所有這些權(quán)力都是必要的，而傳統(tǒng)的白芝浩的方法存在不足（白芝浩將貸款的對象限定為具有償債能力的企業(yè)）？2007-2008年的那場金融危機(jī)向我們展示了原因。由于害怕被釘在經(jīng)營不善的恥辱柱上，即使是流動性困難的金融機(jī)構(gòu)，也傾向于推遲從緊急信貸工具中借錢。所以，最終貸款人不僅要有強(qiáng)迫企業(yè)舉債的權(quán)力，還要有強(qiáng)迫經(jīng)營狀況良好的企業(yè)一同舉債的權(quán)力，以避免市場逐個鎖死那些情況較差的企業(yè)。此外，危機(jī)也表明，金融機(jī)構(gòu)在收到緊急貸款以后，有很強(qiáng)的動機(jī)囤積資金，然而，只有當(dāng)它們從借到的錢中再拿一部分貸出去的時候，這個體系才能在整體上獲益。所以，最終貸款人要有命令企業(yè)開展金融交易的權(quán)力。最后，危機(jī)還告訴我們，那些應(yīng)當(dāng)被給予緊急貸款的金融機(jī)構(gòu)很可能沒有能力提供擔(dān)保物，而且在任何情況下想要評估擔(dān)保物的價值可能都是非常困難的。所以，最終貸款人要有進(jìn)行資本注入、提供無擔(dān)保貸款或者部分擔(dān)保貸款以及購買資產(chǎn)的權(quán)力。

為了落實(shí)這些改革，立法上必須要有大動作。在大多數(shù)情況下，美聯(lián)儲和相關(guān)的最終貸款人機(jī)構(gòu)都缺乏開展上述活動的權(quán)力，所以需要國會以立法的形式進(jìn)行授權(quán)。在某些情況下，法律則明確禁止美聯(lián)儲采取行動，比如，除了有限的例外情況，法律不允許美聯(lián)儲向資本不足的銀行提供貸款。國會應(yīng)當(dāng)取消這些禁止性規(guī)定。

鑒于最終貸款人的權(quán)力非常巨大，它應(yīng)當(dāng)只被允許在金融危機(jī)爆發(fā)以后開展行動。和目前的規(guī)定一樣，法律必須規(guī)定，只有當(dāng)包括總統(tǒng)在內(nèi)的最高級別經(jīng)濟(jì)官員中的絕大多數(shù)人達(dá)成一致意見的時候，最終貸款人才可以行使其權(quán)力。而且，這些官員還應(yīng)當(dāng)發(fā)布公告，公示發(fā)生危機(jī)的客觀指標(biāo)，比如信貸凍結(jié)或者其他信心喪失的標(biāo)志。

巨大的權(quán)力會有被濫用的風(fēng)險，所以最終貸款人不應(yīng)該被授予無限制的權(quán)力。2007-2008年的危機(jī)表明，在危機(jī)期間實(shí)行司法審查是不現(xiàn)實(shí)的。我們要實(shí)施的是一套能在危機(jī)過后對權(quán)力濫用行為進(jìn)行糾正的健全的法律制度。國會應(yīng)當(dāng)出臺一部法律，規(guī)定在金融危機(jī)過后對政府提起訴訟的法律程序。這部法律最重要的特征，應(yīng)當(dāng)是用專門條款明確，危機(jī)之后的訴訟中以發(fā)放救助貸款時所估算的基礎(chǔ)價值或者真實(shí)價值作為計算損害賠償金額的依據(jù)。如果政府以一個不能反映基礎(chǔ)價值的價格發(fā)放貸款、購買資產(chǎn)、作出擔(dān)?；蛘咛峁┢渌鹑诜?wù)，那么它就必須向?qū)κ址窖a(bǔ)足交易價格與基礎(chǔ)價值之間的差額。法律必須防止政府利用其在流動性危機(jī)中的信貸壟斷地位從企業(yè)攫取財富。

金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間復(fù)雜的職責(zé)分工曾經(jīng)妨礙了危機(jī)應(yīng)對。那么，究竟應(yīng)該如何對最終貸款人進(jìn)行設(shè)計，才能讓它做得更好？在所有的金融行政機(jī)構(gòu)中，美聯(lián)儲具有最大的權(quán)力和最高的水平。誠然，操作層面和體制層面的限制不是光憑主觀愿望就能擺脫的，但是國會應(yīng)當(dāng)逐漸把更多的權(quán)力轉(zhuǎn)授給美聯(lián)儲，比如購買資產(chǎn)、發(fā)放無擔(dān)保貸款、收購股份的權(quán)力，同時應(yīng)當(dāng)盡量在政治可行的范圍內(nèi)把最終貸款人的權(quán)力從其他機(jī)構(gòu)中剝離出去。

無論最終貸款人的權(quán)力會有多大、獨(dú)立性會有多強(qiáng)，只要人們依然相信它會服務(wù)于公共利益，那么就應(yīng)該讓最終貸款人繼續(xù)存在下去。剝奪它所需要的權(quán)力，無助于最終貸款人完成使命。