黨政干部關(guān)注的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題·2021（六）構(gòu)建新發(fā)展格局要抓住關(guān)鍵問題不斷深化改革

張軍擴(kuò) 國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任

中央提出加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局之后，有人從研究的角度提出了一些問題。比如，有人認(rèn)為，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)從來都不僅是國際國內(nèi)雙循環(huán)的，而且從來也都是以國內(nèi)大循環(huán)為主體的。因?yàn)槿绻粗С龇℅DP核算衡量，我國每年總需求構(gòu)成當(dāng)中，國內(nèi)投資和國內(nèi)消費(fèi)所占的比重，加起來都超過90%，而凈出口所占的比重，在最高的年份，也達(dá)不到10%。也有人認(rèn)為，新發(fā)展格局強(qiáng)調(diào)要抓住擴(kuò)大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點(diǎn)，可是自從20世紀(jì)末亞洲金融危機(jī)以來，中央對擴(kuò)內(nèi)需的強(qiáng)調(diào)和努力，從來就沒有停止過。這種說法也是實(shí)情。改革開放40多年，基本上前20年是控制需求膨脹，后20年是克服市場疲軟和擴(kuò)大需求。那么，現(xiàn)在中央提出構(gòu)建新發(fā)展格局，究竟新意何在？意義何在？本質(zhì)要求與核心任務(wù)何在？的確很值得我們深思。

習(xí)近平總書記在論及構(gòu)建新發(fā)展格局時多次強(qiáng)調(diào)指出，這是根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化作出的戰(zhàn)略決策，是事關(guān)現(xiàn)代化全局的系統(tǒng)性深層次變革，也是“十四五”規(guī)劃綱要提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，需要從全局高度準(zhǔn)確把握和積極推進(jìn)。這段話是關(guān)于新發(fā)展格局最全面、系統(tǒng)和深刻的論述，而理解習(xí)近平總書記重要講話精神的關(guān)鍵，是深刻認(rèn)識發(fā)展階段變化對我國傳統(tǒng)的參與國際大循環(huán)的模式提出的挑戰(zhàn)，以及應(yīng)對挑戰(zhàn)、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展需要解決的關(guān)鍵問題和需要著力推進(jìn)的重大改革舉措。

一、從發(fā)展階段變化的角度深刻認(rèn)識新形勢下我國傳統(tǒng)的參與國際大循環(huán)模式所面臨的挑戰(zhàn)

20世紀(jì)80年代以來，伴隨我國改革開放進(jìn)程，同時也是基于我國的發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件和當(dāng)時的國際大環(huán)境，我們逐步形成了參與國際大循環(huán)的基本模式。這個模式有兩個基本特點(diǎn)：一是從供給側(cè)來看，不斷通過對國外先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)消化吸收提升自己的技術(shù)水平，并基于國外的技術(shù)、設(shè)備及產(chǎn)品的可獲得性建立自己的產(chǎn)業(yè)體系。經(jīng)過長期發(fā)展和積累形成了現(xiàn)在的發(fā)展格局，產(chǎn)業(yè)規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，技術(shù)水平也有不小進(jìn)步，但總體來看，關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)備、關(guān)鍵零部件和一些重要原材料，還是高度依賴外部。這種情況在部分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和部分企業(yè)當(dāng)中表現(xiàn)尤為突出。二是從需求側(cè)來看，我國企業(yè)憑借優(yōu)越的要素組合優(yōu)勢和獨(dú)特的制度環(huán)境優(yōu)勢，在不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量檔次的同時，不斷降低產(chǎn)品成本，物美價廉成為中國產(chǎn)品的代名詞，中國產(chǎn)品的出口競爭力不斷提高，在世界市場上的份額不斷擴(kuò)大。雖然經(jīng)濟(jì)總體上是以內(nèi)需為主體，但一些出口導(dǎo)向型的企業(yè)和地區(qū)對國外市場的依賴程度比較高，也容易受到貿(mào)易保護(hù)主義政策的沖擊。

歷史地看，這一參與國際大循環(huán)的模式，適應(yīng)了當(dāng)時國內(nèi)國際的條件和環(huán)境，符合后發(fā)追趕型經(jīng)濟(jì)體參與國際循環(huán)一般規(guī)律，是行之有效的，對于我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和進(jìn)步發(fā)揮了巨大的推動作用，可以說居功至偉，功不可沒。但是隨著我國發(fā)展水平的提升和發(fā)展階段的變化，其面臨的挑戰(zhàn)越來越大。

一方面，從供給側(cè)來看，傳統(tǒng)的技術(shù)進(jìn)步和對外合作方式面臨調(diào)整壓力。過去，我國技術(shù)水平比較低，與先進(jìn)技術(shù)差距比較大，這時對國外技術(shù)的引進(jìn)消化和吸收，不會與發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)品形成競爭關(guān)系，而是會形成上下游的利益共同體關(guān)系。我們雖然憑借低廉的成本優(yōu)勢賺了一些辛苦錢，但發(fā)達(dá)國家憑借技術(shù)優(yōu)勢賺得更多。這時不僅不會有矛盾，甚至?xí)苁軞g迎。但當(dāng)我國的技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量檔次顯著提升，尤其是有些方面還處在比較領(lǐng)先位置，不少產(chǎn)品與發(fā)達(dá)國家產(chǎn)品開始形成競爭關(guān)系的時候，矛盾和摩擦就會隨之而來。另一方面，從需求側(cè)來看，擴(kuò)大出口的努力也會面臨越來越大的壓力。我國出口份額的增加必然伴隨國際競爭格局的調(diào)整和變化，伴隨國家間一些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)競爭力的此消彼長，甚至一些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)會在競爭中萎縮甚或被市場淘汰。這種情況在我國發(fā)展的早期階段影響不明顯，因?yàn)槟菚r我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、經(jīng)濟(jì)體量較小，但當(dāng)我國達(dá)到第二大經(jīng)濟(jì)體體量并仍然以相對較快的速度持續(xù)增長的時候，壓力就會越來越大，矛盾和沖突也會越來越多。

從以上可見，雖然從我國經(jīng)濟(jì)整體來看，是雙循環(huán)的，是以國內(nèi)為主的，但從參與國際循環(huán)的角度看，存在兩個突出問題：一是從供給側(cè)來看，從技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級的角度看，一些重要產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)受制于人，存在“卡脖子”問題；二是從需求側(cè)看，雖然從總體來看是以內(nèi)需為主的，但部分企業(yè)、部分地區(qū)對外需依賴度比較高，容易受到外部環(huán)境變化的沖擊。

如果這種摩擦和沖擊僅限于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，其影響和損害相對可控。問題的嚴(yán)重性在于，由于國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系夾雜了復(fù)雜的意識形態(tài)和地緣政治的影響，加上我國大國崛起特性，這種貿(mào)易摩擦就會不斷演化和升級，不僅會在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域升級，而且會不斷向其他領(lǐng)域擴(kuò)展，從而嚴(yán)重影響我國發(fā)展的外部環(huán)境。也就是說，隨著我國發(fā)展水平的提升和經(jīng)濟(jì)總量的增大，我國傳統(tǒng)的曾經(jīng)十分有效且作出過巨大貢獻(xiàn)的參與國際大循環(huán)的模式將會面臨越來越多的挑戰(zhàn)和越來越大的調(diào)整壓力。不論外部環(huán)境如何變化，這種挑戰(zhàn)和壓力或遲或早都會必然出現(xiàn)。所以，必須通過發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，構(gòu)建新發(fā)展格局，夯實(shí)進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。

二、構(gòu)建新發(fā)展格局要著力解決兩個關(guān)鍵問題：科技自立自強(qiáng)和充分釋放內(nèi)需

基于對我國傳統(tǒng)的參與國際大循環(huán)模式基本特點(diǎn)及由此形成的現(xiàn)行發(fā)展格局的短板隱憂的分析，現(xiàn)階段提出構(gòu)建新發(fā)展格局，最關(guān)鍵和最根本的任務(wù)可以歸納為兩個方面。一是從供給側(cè)來看，必須著力解決我國的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)安全問題，這既包括重要產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)備、關(guān)鍵零部件等受制于人和被“卡脖子”問題，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全水平，也包括金融、能源以及國際運(yùn)輸通道等廣義的安全問題。過去我們參與國際大循環(huán)，參與全球化，從經(jīng)濟(jì)效率的角度考慮得較多，但隨著發(fā)展階段和國際環(huán)境變化，必須把安全問題提到應(yīng)有的高度。二是從需求側(cè)來看，必須更加有效地釋放內(nèi)需潛力，發(fā)揮內(nèi)需優(yōu)勢，使內(nèi)需在支撐今后的發(fā)展中發(fā)揮更大作用，使我國企業(yè)在參與國際循環(huán)中回旋余地更大。只有這兩個方面任務(wù)完成好了，下一步的發(fā)展才能基礎(chǔ)更加牢固，韌性更加堅(jiān)強(qiáng)。

不難看出，這兩個問題和任務(wù)過去一直存在，我們也一直在努力緩解，只不過在新的形勢下問題變得更加尖銳，任務(wù)變得更加緊迫。

經(jīng)濟(jì)安全問題的核心，是技術(shù)“卡脖子”和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全問題，是科技的自立自強(qiáng)問題。這也是為什么要把創(chuàng)新問題放在第一位的原因。

如何才能真正有效地促進(jìn)科技自立自強(qiáng)？關(guān)鍵在于做好“新型舉國體制”這篇文章，重點(diǎn)在于如何真正用好我國在創(chuàng)新方面所具有的各方面優(yōu)勢。與過去的舉國體制相比，新型舉國體制所需要解決的問題和我國所具有的優(yōu)勢條件都已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。從所要解決的問題來看，過去只要搞出來就行，不計(jì)成本，甚至質(zhì)量差一點(diǎn)都沒有關(guān)系?，F(xiàn)在不僅要搞出來，而且要有市場競爭力。從優(yōu)勢條件來看，過去主要靠集中力量辦大事的體制優(yōu)勢和廣大科技工作者的犧牲和奉獻(xiàn)精神，現(xiàn)在除了這些因素之外，我們還有很多新的優(yōu)勢。比如，除了國家創(chuàng)新主體和創(chuàng)新力量外，我國已經(jīng)涌現(xiàn)出不少具有較強(qiáng)創(chuàng)新能力的民間創(chuàng)新力量，包括企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)。我國大規(guī)模市場從需求側(cè)對創(chuàng)新具有強(qiáng)大而獨(dú)特的牽引作用，高鐵及電子商務(wù)的發(fā)展歷程就是很好的例子。我國數(shù)量龐大而成本相對較低的高素質(zhì)勞動力群體，對于動輒需要成千上萬工程師的集成創(chuàng)新來講，也是一個獨(dú)特優(yōu)勢，等等。這些與過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期是完全不同的。因此，新型舉國體制首先必須處理好政府力量與市場力量、國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，必須充分發(fā)揮社會力量、市場力量、民間力量，把各種積極因素充分調(diào)動起來，發(fā)揮起來，形成合力。其次，必須處理好自主創(chuàng)新與開放創(chuàng)新的關(guān)系。新型舉國體制決不等于關(guān)起門來搞創(chuàng)新，而是以我為主的充分吸收和利用國際資源的開放創(chuàng)新。另外，新時代發(fā)揮新型舉國體制進(jìn)行科技攻關(guān)，也絕不意味著我們要在每個領(lǐng)域或環(huán)節(jié)上都掌握關(guān)鍵核心技術(shù)，那樣既無可能也無必要，而是在充分發(fā)揮和利用我國基礎(chǔ)和優(yōu)勢的前提下，在若干關(guān)鍵和核心技術(shù)方面取得優(yōu)勢，以形成相互制衡相互利用的關(guān)系。

經(jīng)濟(jì)安全問題，科技是核心，但絕不限于科技。金融安全、能源安全、糧食安全等都十分重要，必須做到未雨綢繆，有備無患。

加大擴(kuò)內(nèi)需力度，充分釋放內(nèi)需潛力，是構(gòu)建新發(fā)展格局的另一個要義。2020年12月召開的經(jīng)濟(jì)工作會議指出，構(gòu)建新發(fā)展格局，要牢牢抓住擴(kuò)大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點(diǎn)。擴(kuò)大內(nèi)需，我們已經(jīng)提了20多年，過去擴(kuò)大內(nèi)需，要么從宏觀需求管理的角度，通過財(cái)政和貨幣政策刺激總需求，包括增加貨幣供給和增加政府債務(wù)投資等，要么想方設(shè)法鼓勵老百姓消費(fèi)。在新階段擴(kuò)大內(nèi)需，這些辦法還可以繼續(xù)用，但關(guān)鍵還是要通過改革開放創(chuàng)新來推動，因?yàn)檫@方面制約最大，潛力最大。

一是從供給側(cè)用力?！笆奈濉币?guī)劃提出，要優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，改善供給質(zhì)量，提升供給體系對國內(nèi)需求的適配性。雖然我國產(chǎn)品的技術(shù)和質(zhì)量水平有較大提升，但隨著我國發(fā)展水平的提升，國內(nèi)需求，不論是消費(fèi)品方面還是投資品方面，要求也在不斷提升。目前我國已成為消費(fèi)大國。根據(jù)商務(wù)部2018年的統(tǒng)計(jì)，我國居民境外年均消費(fèi)達(dá)2000億美元，從嬰幼兒奶粉到食品藥品，從日用品到奢侈品，從商品消費(fèi)到服務(wù)消費(fèi)，不一而足。我國企業(yè)對國外投資品的依賴，更是不用多言。我國產(chǎn)品服務(wù)不能很好滿足需求，既有技術(shù)水平原因，也有管理和體制原因。比如食品安全問題，近年來各級政府加大監(jiān)管執(zhí)法力度，情況就有好轉(zhuǎn)，居民對食品安全的信心顯著增強(qiáng)，但問題還沒有根本解決，隱患仍然不少。投資品領(lǐng)域的不適應(yīng)不匹配，則主要與技術(shù)水平有關(guān)。

二是通過改革用力。改革不到位對內(nèi)需的制約，既表現(xiàn)在消費(fèi)需求領(lǐng)域，也表現(xiàn)在投資需求領(lǐng)域。消費(fèi)需求方面，比如通用航空發(fā)展問題、干細(xì)胞治療問題等，如果能夠從立法的角度加以推進(jìn)，就能創(chuàng)造很大需求。再比如教育消費(fèi)、文化娛樂消費(fèi)，也由于諸多體制和政策的制約，國內(nèi)供給難以滿足需求，致使許多消費(fèi)需求流向海外。投資需求領(lǐng)域，現(xiàn)階段，不論是滿足人民物質(zhì)文化需要和改善民生，還是夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)增強(qiáng)發(fā)展后勁，不論是城市基礎(chǔ)設(shè)施和老舊小區(qū)改造，還是鄉(xiāng)村村容村貌整治和垃圾污水處理，投資需求潛力都是巨大的。關(guān)鍵要創(chuàng)新體制機(jī)制，拓寬資金渠道，促進(jìn)潛力釋放。

三是通過開放用力。特別是開放和提升服務(wù)業(yè)。不論是生產(chǎn)性還是生活性服務(wù)業(yè)，都需要進(jìn)一步開放。比如教育，長期來看，要通過努力使我國成為全世界學(xué)子向往的地方，但短期來看，要努力使需求留在國內(nèi)。同時，要進(jìn)一步擴(kuò)大外需。國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)是緊密聯(lián)系的，以國內(nèi)大循環(huán)為主體與擴(kuò)大對外開放并不是相互矛盾或相互替代的，而是相輔相成、相互促進(jìn)的。內(nèi)循環(huán)更加暢通了，內(nèi)部優(yōu)勢和潛力更加充分地發(fā)揮了，有利于形成參與國際競爭和合作新優(yōu)勢，會對更好地做好對外開放和擴(kuò)大外需工作起到強(qiáng)有力的支撐和帶動作用；而繼續(xù)堅(jiān)持?jǐn)U大開放，積極參與國際大循環(huán)，也能夠?yàn)槲覀兏酶行У貢惩▏鴥?nèi)循環(huán)和釋放內(nèi)部發(fā)展?jié)摿?chuàng)造更好的條件。

三、構(gòu)建新發(fā)展格局要繼續(xù)用足用好改革這個關(guān)鍵一招

構(gòu)建新發(fā)展格局，看似發(fā)展問題，實(shí)則改革開放問題。不論是加大關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)力度、補(bǔ)齊經(jīng)濟(jì)短板軟肋，還是充分利用我國優(yōu)勢條件、挖掘內(nèi)需潛力，最為關(guān)鍵的，都要靠深化改革和擴(kuò)大開放。正如習(xí)近平總書記所指出的，要“推動更深層次改革，實(shí)行更高水平開放，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供強(qiáng)大動力”。新時期深化改革和擴(kuò)大開放，除圍繞新型舉國體制和充分釋放投資消費(fèi)潛力這兩個關(guān)鍵問題持續(xù)推進(jìn)相關(guān)改革外，還必須圍繞有利于高質(zhì)量發(fā)展的整體體制環(huán)境，加大改革力度，推進(jìn)改革取得更多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

一是進(jìn)一步完善和優(yōu)化公平競爭的市場環(huán)境，充分激發(fā)各類主體和要素的活力。其中最關(guān)鍵的是，要通過進(jìn)一步深化改革，切實(shí)打破對非公有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)的各種隱形壁壘和隱形歧視，切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，進(jìn)一步穩(wěn)定民營企業(yè)家的預(yù)期和信心。從當(dāng)前我國固定資產(chǎn)投資情況看，在總體平穩(wěn)恢復(fù)的同時，民間投資和制造業(yè)投資相對緩慢是一個比較突出的問題，這既與疫情影響有關(guān)，也與企業(yè)家預(yù)期和信心不穩(wěn)有關(guān)。民營企業(yè)家信心問題，是一個帶有根本性、關(guān)鍵性的問題，民營企業(yè)家信心穩(wěn)不住，不僅會制約投資需求的充分釋放，還會損害我國基本經(jīng)濟(jì)制度，最終不利于“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中央發(fā)布的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》等重要文件，對進(jìn)一步加強(qiáng)對民營經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、進(jìn)一步打破對非公有制經(jīng)濟(jì)企業(yè)各種隱形壁壘和隱形歧視、進(jìn)一步營造公平競爭市場環(huán)境等，都提出了諸多具體的要求和舉措，關(guān)鍵是要盡快將其落到實(shí)處，見到實(shí)效。

二是進(jìn)一步完善和優(yōu)化我國科技創(chuàng)新的大環(huán)境大生態(tài)。促進(jìn)科技自立自強(qiáng)，從短中期來看，我們需要通過科技管理制度、科技成果轉(zhuǎn)化制度、人才管理制度等改革，著力促進(jìn)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，著力解決“卡脖子”問題。但從長期來看，基礎(chǔ)研究和教育問題尤為重要，而且越往后就越突出?；A(chǔ)研究不僅是科技管理體制問題，也不僅是科研管理部門的問題，而是一個包含文化、理念、制度等在內(nèi)的社會系統(tǒng)工程。中央已經(jīng)明確指出，中美的戰(zhàn)略博弈將會伴隨中華民族偉大復(fù)興的全過程，而且越到后面越激烈。在這樣的大背景下，我們?nèi)绾渭涌鞝I造良好的在全球范圍內(nèi)具有競爭力的吸引人才的社會和文化環(huán)境，顯得尤為緊迫和重要?？萍几偁幷f到底是人才競爭，只有我們的創(chuàng)新環(huán)境創(chuàng)新生態(tài)更有吸引力，我們才能最終在科技創(chuàng)新競賽中獲得競爭優(yōu)勢。

三是著力推進(jìn)各項(xiàng)改革落地見效。通過改革推動構(gòu)建發(fā)展新格局，要不斷在經(jīng)濟(jì)體制關(guān)鍵性基礎(chǔ)性重大改革上突破創(chuàng)新，關(guān)鍵是要進(jìn)一步推動各項(xiàng)改革開放舉措落地見效。當(dāng)前改革面臨的形勢是，一方面，黨中央對深化改革擴(kuò)大開放的重視程度和部署的重大改革舉措都前所未有，推進(jìn)改革的力度也前所未有，改革開放在諸多重要方面，也不斷取得積極進(jìn)展。而另一方面，從對地方、企業(yè)的調(diào)查所反映的情況來看，還是存在改革舉措真正落地不夠有力、成效不盡如人意的問題。結(jié)合我國推進(jìn)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)改革落地見效要著重從兩個方面努力。一方面，要處理好頂層設(shè)計(jì)與基層探索的關(guān)系。頂層設(shè)計(jì)要在明確改革開放方向性、原則性重大問題的同時，給基層探索留下充足的空間。我國幅員遼闊，各地差異很大，必須鼓勵各地根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行探索創(chuàng)新。另一方面，要充分調(diào)動廣大干部尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)之所以能夠取得快速發(fā)展，其中一個重要原因就是地方政府和廣大干部強(qiáng)烈的發(fā)展積極性。面對深化改革、創(chuàng)新發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的艱巨任務(wù)，要加快完善干部政績考核評價制度，強(qiáng)化對干部的正向激勵和能力建設(shè)，建立健全容錯糾錯機(jī)制，更加充分地調(diào)動廣大干部尤其是地方干部改革創(chuàng)新的積極性。