完善草原治理體系 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

文_唐芳林

草原是人類(lèi)早期文明的發(fā)源地，從智人時(shí)期開(kāi)始人類(lèi)就馴化利用草原動(dòng)植物，萌發(fā)了放牧業(yè)和早期農(nóng)業(yè)，孕育了“五谷豐登、六畜興旺”的農(nóng)耕文明。中國(guó)是草原大國(guó)，千百年來(lái)，草原主要作為生產(chǎn)資料來(lái)利用，在草地農(nóng)業(yè)與耕地農(nóng)業(yè)的演替中，在游牧民族與中原民族交流遷徙與融合發(fā)展中，積淀了源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的中華文明。隨著時(shí)代嬗變，草地農(nóng)業(yè)逐步讓位于耕地農(nóng)業(yè)而處于輔助地位。近代以來(lái)，由于索取多、投入少，草原出現(xiàn)了面積減少、生態(tài)退化的嚴(yán)峻局面。到了新時(shí)代大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，草原的生態(tài)服務(wù)功能需求逐漸超過(guò)了其生產(chǎn)功能，保護(hù)修復(fù)草原生態(tài)、重現(xiàn)綠水青山成為草原工作的首要任務(wù)。近年來(lái)，國(guó)家加大對(duì)草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投入，草原總體退化的趨勢(shì)得到初步遏制，但草原生態(tài)脆弱的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，在氣候變化的形勢(shì)下面臨著巨大挑戰(zhàn)。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視草原生態(tài)保護(hù)工作，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中組建了國(guó)家林業(yè)和草原局，強(qiáng)化了草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)，充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的戰(zhàn)略意圖。2021年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確以完善草原保護(hù)修復(fù)制度、推進(jìn)草原治理體系和治理能力現(xiàn)代化為主線，加強(qiáng)草原保護(hù)管理，推進(jìn)草原生態(tài)修復(fù)，促進(jìn)草原合理利用，改善草原生態(tài)狀況，推動(dòng)草原地區(qū)綠色發(fā)展，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和建設(shè)美麗中國(guó)奠定重要基礎(chǔ)。

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明發(fā)展正處于重要的歷史階段，草原建設(shè)面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。要按照習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，在生態(tài)文明建設(shè)的歷史方位中明確草原方向，在山水林田湖草沙一體化系統(tǒng)治理中找準(zhǔn)草原定位，在林草深度融合中謀劃草原保護(hù)新思路，在構(gòu)建草原治理體系中提高草原質(zhì)量和穩(wěn)定性，在新征程中推動(dòng)草原新發(fā)展，構(gòu)建草原發(fā)展新格局。

一、深刻認(rèn)識(shí)草原的突出地位和作用

草原是復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)，是面積最大的綠色生態(tài)屏障，是農(nóng)牧民賴(lài)以生存的家園，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、鞏固邊疆穩(wěn)定、傳承草原生態(tài)文化等方面具有不可替代的重要作用。

一是草原分布廣，生態(tài)區(qū)位重要。草原是分布最廣的植被類(lèi)型，是面積最大的自然生態(tài)系統(tǒng)，因其巨大的面積和特殊的地理分布，在全國(guó)生態(tài)主體功能區(qū)中占據(jù)著重要的生態(tài)區(qū)位。如果說(shuō)森林是“肺”，濕地是“腎”，那么草原就是“皮膚”，是陸地生態(tài)之基。

二是草原具有強(qiáng)大的生態(tài)功能。一是水土保持。草原能夠適應(yīng)嚴(yán)酷的自然環(huán)境，是阻止土地荒漠化的前沿陣地。二是涵養(yǎng)水源。草地因其根系細(xì)密且主要分布于土壤表層，比裸露地和森林具有更高的滲透率，其涵養(yǎng)土壤水分、防止水土流失的能力明顯高于灌叢和森林，是農(nóng)田的40～100倍，我國(guó)主要大江大河的源頭都在草原，黃河水量的80%、長(zhǎng)江水量的30%來(lái)源于草原。三是固碳釋氧。草原是碳儲(chǔ)存的重要地區(qū)，草原在應(yīng)對(duì)氣候變化、減少碳排放方面具有極其重要的作用。平均25平方米的草地可對(duì)一個(gè)人呼出的二氧化碳進(jìn)行碳中和。綜合各方面研究成果，我國(guó)草原總碳儲(chǔ)量大約300億～400億噸，是僅次于森林的第二大陸地生態(tài)系統(tǒng)碳匯，在碳達(dá)峰、碳中和中發(fā)揮重要的作用。四是維持生物多樣性。草原是野生食草動(dòng)物的繁殖地、遷徙地和越冬地，草原生態(tài)系統(tǒng)具有豐富的生物多樣性。我國(guó)天然草原有野生植物約1.5萬(wàn)種，冬蟲(chóng)夏草、雪蓮等珍稀瀕危植物數(shù)百種。五是凈化空氣。草原被譽(yù)為“大氣過(guò)濾器”，發(fā)揮著改善大氣質(zhì)量的顯著作用。

三是草原具有重要的生產(chǎn)、社會(huì)功能。草原是重要的畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，我國(guó)70%的少數(shù)民族人口生活在草原地區(qū)，草原邊境線占全國(guó)陸地邊境線的60%，268個(gè)牧區(qū)和半牧區(qū)縣牧民90%的收入來(lái)自草原。草原也是寶貴的資源庫(kù)，當(dāng)前我國(guó)天然草原上已知的飼用植物6352種、藥用植物達(dá)6000多種，其中200余種飼用植物是我國(guó)特有。依托草原資源產(chǎn)生的草業(yè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，其內(nèi)涵廣泛，包括草原畜牧業(yè)、飼草業(yè)、草種業(yè)、草原旅游業(yè)等，在廣大的草原牧區(qū)、傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)、城市與郊區(qū)等各種空間以多種形式存在。以草原為基本生產(chǎn)資料的牧業(yè)，可為人類(lèi)提供大量的肉、皮、乳、毛、絨，改善人類(lèi)生活條件，全國(guó)天然草原載畜能力達(dá)2.58億羊單位。此外，草原還因其自然景觀壯美，人文景觀富有地域特色，承載著健康休閑、旅游和文化功能，成為富有特色的旅游資源和草原文化的載體，為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造收入。而草坪則為美好城鄉(xiāng)環(huán)境、提升精神享受提供了綠色基底。

二、清醒認(rèn)識(shí)草原工作存在的問(wèn)題，準(zhǔn)確把握草原發(fā)展重大機(jī)遇

我國(guó)是一個(gè)草原大國(guó)，但還不是草原強(qiáng)國(guó)，草原工作還存在許多短板。一是草原生態(tài)極其脆弱。大部分草原處于嚴(yán)酷的自然環(huán)境中，自身生態(tài)環(huán)境脆弱。草原處在森林與沙漠的中間地帶，是最易發(fā)生荒漠化的生態(tài)系統(tǒng)。二是草原生態(tài)退化形勢(shì)嚴(yán)峻。長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)草原的索取遠(yuǎn)大于回饋，草原得不到足夠的休養(yǎng)生息。大量?jī)?yōu)質(zhì)草原被開(kāi)墾為耕地，剩下的草原也面臨超載過(guò)牧的威脅，不合理的利用和干擾以及氣候變暖、水平衡紊亂等因素，導(dǎo)致草原生態(tài)嚴(yán)重退化。與20世紀(jì)50年代相比，我國(guó)90%左右的天然草原出現(xiàn)不同程度的退化，中度和重度退化約占30%。草原生態(tài)環(huán)境惡化，不僅制約著草原畜牧業(yè)發(fā)展，影響農(nóng)牧民收入增加，而且直接威脅國(guó)家生態(tài)安全，草原生態(tài)環(huán)境已成為國(guó)家生態(tài)安全的薄弱環(huán)節(jié)。三是草原工作基礎(chǔ)薄弱。由于草原工作長(zhǎng)期處于從屬地位，存在草原底數(shù)不清，調(diào)查監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系不夠完善，基層機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍薄弱，科技體系不健全，草原保護(hù)修復(fù)投入不夠等問(wèn)題，使得草原生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量不高、草業(yè)不發(fā)達(dá)、草種業(yè)發(fā)展滯后，與美麗中國(guó)建設(shè)的要求不相適應(yīng)。

黨的十九屆五中全會(huì)提出“推行草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息”，草原被置于突出地位。2021年3月15日習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要把碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)。這必將為草原保護(hù)修復(fù)提供重大機(jī)遇。新組建的國(guó)家林業(yè)和草原局把草原工作作為核心職能來(lái)抓，提出了統(tǒng)籌推進(jìn)林業(yè)草原國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展的方針。中央出臺(tái)《意見(jiàn)》，推動(dòng)《草原法》修改，草原頂層設(shè)計(jì)不斷完善。“十四五”規(guī)劃為草原高質(zhì)量發(fā)展提供了新動(dòng)能。國(guó)家印發(fā)的《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021——2035年）》，草原保護(hù)修復(fù)工程成為重點(diǎn)領(lǐng)域?！耙粠б宦贰卑l(fā)展為草原生態(tài)保護(hù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)新機(jī)遇。新技術(shù)為草原保護(hù)、監(jiān)測(cè)提供有力支撐，在草原生態(tài)環(huán)境、火災(zāi)及生物災(zāi)害等監(jiān)測(cè)方面得到廣泛應(yīng)用。當(dāng)前，草原發(fā)展面臨難得歷史機(jī)遇，加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)正當(dāng)其時(shí)。

三、在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中構(gòu)建草原治理體系

加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)，推行草原休養(yǎng)生息，維持草畜平衡，促進(jìn)草原生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提升草原在保持水土、涵養(yǎng)水源、防止荒漠化、應(yīng)對(duì)氣候變化、維護(hù)生物多樣性、發(fā)展草業(yè)等方面的支持服務(wù)功能，成為草原工作的重心?！兑庖?jiàn)》明確，到2025年，草原保護(hù)修復(fù)制度體系基本建立，草畜矛盾明顯緩解，草原退化趨勢(shì)得到根本遏制，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在57%左右，草原生態(tài)狀況持續(xù)改善。到2035年，草原保護(hù)修復(fù)制度體系更加完善，基本實(shí)現(xiàn)草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復(fù)，草原綜合植被蓋度穩(wěn)定在60%左右，草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能顯著提升，在美麗中國(guó)建設(shè)中的作用彰顯。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨中央關(guān)于林草工作重大決策部署，自覺(jué)運(yùn)用習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)林草事業(yè)發(fā)展，站在“五位一體”總體布局高度，找準(zhǔn)草原工作方向和定位，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃，從體制機(jī)制和政策措施上采取更加有力的措施，全方位推進(jìn)林草融合發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)林草領(lǐng)域改革，著力構(gòu)建草原監(jiān)測(cè)、保護(hù)、修復(fù)、草業(yè)發(fā)展、監(jiān)管執(zhí)法、支撐保障六大體系，加快補(bǔ)齊草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)短板，扎實(shí)推進(jìn)重點(diǎn)改革任務(wù)，持續(xù)鞏固深化機(jī)構(gòu)改革成果，不斷提升林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

四、抓住草原管理主線尋求重點(diǎn)突破

草原管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，必須樹(shù)立系統(tǒng)思維，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，精心謀劃，既要完善頂層設(shè)計(jì)，打好基礎(chǔ)，全面推進(jìn)；又要重點(diǎn)突破、快速補(bǔ)齊短板，持續(xù)發(fā)力，久久為功。

一是認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)。國(guó)家層面已經(jīng)明確了加強(qiáng)草原工作的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)，提出加大草原保護(hù)力度、建立健全草原調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系、統(tǒng)籌推進(jìn)林草生態(tài)治理、合理利用草原資源、完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度、國(guó)有草原有償使用制度、大力發(fā)展草業(yè)、推動(dòng)草原地區(qū)綠色發(fā)展等措施，完善科技、法律、管理機(jī)構(gòu)等配套保障措施，壓實(shí)地方黨委政府保護(hù)修復(fù)草原的責(zé)任。要加快政策落地，加快《草原法》修改進(jìn)程，進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)。

二是盡快摸清草原家底，制定草原保護(hù)利用規(guī)劃。要整合各方面監(jiān)測(cè)隊(duì)伍力量，構(gòu)建以國(guó)家隊(duì)伍為主導(dǎo)、地方隊(duì)伍為骨干、市場(chǎng)隊(duì)伍為補(bǔ)充、高校院所為技術(shù)支撐的全新的草原調(diào)查監(jiān)測(cè)組織體系。在國(guó)土三調(diào)成果基礎(chǔ)上，利用天空地一體化技術(shù)，開(kāi)展草原資源專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，進(jìn)行草原基況監(jiān)測(cè)、草原生態(tài)評(píng)價(jià)、年度草原動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急性監(jiān)測(cè)。點(diǎn)面結(jié)合，摸清草地分布和數(shù)量、草原類(lèi)型與生態(tài)狀況、草資源分布與利用狀況，并落實(shí)到山頭地塊，區(qū)劃草班、小班，形成全國(guó)草原“一張圖”。在此基礎(chǔ)上，編制全國(guó)草原保護(hù)修復(fù)利用規(guī)劃，指導(dǎo)各地編制以縣為單位的草原保護(hù)修復(fù)利用規(guī)劃，明確保護(hù)重點(diǎn)和保護(hù)措施。

三是完善草原標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新草原指標(biāo)體系。對(duì)草原進(jìn)行重新分區(qū)、分類(lèi)、分級(jí)，精準(zhǔn)定義和定位草原、草地、草場(chǎng)、草業(yè)、草資源等名詞的內(nèi)涵。從草原的起源、主導(dǎo)功能、權(quán)屬、管理措施等多維度進(jìn)行分類(lèi)和分區(qū)，制定草原健康和質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，基于生態(tài)優(yōu)先兼顧合理利用，重新界定草原退化標(biāo)準(zhǔn)。要構(gòu)建草原類(lèi)型區(qū)劃體系、數(shù)據(jù)指標(biāo)體系、樣地場(chǎng)地設(shè)施體系、技術(shù)方法體系、質(zhì)量控制體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、數(shù)據(jù)軟件平臺(tái)體系以及組織管理體系等八大子體系，在此基礎(chǔ)上建立草原碳匯監(jiān)測(cè)計(jì)量體系。要?jiǎng)?chuàng)建“草原覆蓋率”指標(biāo)，與“森林覆蓋率”指標(biāo)結(jié)合，設(shè)置“林草覆蓋率”指標(biāo)，用于考核生態(tài)建設(shè)成果。

四是加強(qiáng)草原機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。草資源遍及全國(guó)，不只是13個(gè)重點(diǎn)省，而是全國(guó)31個(gè)省區(qū)市。沒(méi)有一支專(zhuān)門(mén)監(jiān)管隊(duì)伍，很難完成生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重任。應(yīng)依據(jù)草原監(jiān)管面積、管控難度、復(fù)雜情況充實(shí)草原監(jiān)管機(jī)構(gòu)，科學(xué)核定編制、配備人員。同時(shí)，加快推進(jìn)林草融合，對(duì)原有林業(yè)機(jī)構(gòu)的人員通過(guò)培訓(xùn)等方式，提升草原管理能力，快速擴(kuò)大草原管理力量。

五是實(shí)施草原保護(hù)修復(fù)重大工程。精心編制林業(yè)草原發(fā)展“十四五”規(guī)劃，結(jié)合國(guó)家生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃，嵌入和實(shí)施草原保護(hù)修復(fù)重大工程，包括嚴(yán)重退化草原生態(tài)修復(fù)工程、草原自然公園建設(shè)工程、退牧還草工程、國(guó)有草場(chǎng)建設(shè)工程、草原生態(tài)質(zhì)量精準(zhǔn)提升工程、草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)支撐工程、鄉(xiāng)村種草綠化示范工程、河湖堤岸草帶建設(shè)工程。要做好草原保護(hù)修復(fù)八項(xiàng)工程與雙重規(guī)劃九大工程的銜接，推動(dòng)落地實(shí)施。

六是大力發(fā)展現(xiàn)代草業(yè)。藏富于草，藏糧于草，大力發(fā)展草業(yè)，是夯實(shí)草原地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展根基、建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村、促進(jìn)農(nóng)牧民增收的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)的草業(yè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)邊疆穩(wěn)定的必然要求，是踐行綠水青山就是金山銀山的重要舉措。要加快建設(shè)草種業(yè)，大力發(fā)展草牧業(yè)，推進(jìn)飼草種植業(yè)，積極發(fā)展草產(chǎn)品加工業(yè)，扎實(shí)推進(jìn)草坪產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)步發(fā)展草原旅游產(chǎn)業(yè)。

生態(tài)興則文明興。要加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)，推行草原休養(yǎng)生息，維持草畜平衡，促進(jìn)草原生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提升草原在保持水土、涵養(yǎng)水源、防止荒漠化、應(yīng)對(duì)氣候變化、維護(hù)生物多樣性、發(fā)展草業(yè)等方面的支持服務(wù)功能，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和建設(shè)美麗中國(guó)奠定生態(tài)根基。到本世紀(jì)中葉，退化草原得到全面治理和修復(fù)，草原生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，形成人與自然和諧共生的新格局。