鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農村留守老人關愛服務的困境與出路

李國和 曹宗平

一、問題提出與文獻綜述

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，增加農村公共服務供給，提升農村養(yǎng)老服務能力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進中，必須深刻把握農村人口老齡化的基本國情。根據2020年民政部統(tǒng)計數據顯示，截至2019年底，我國60歲及以上老年人口達2.54億，占總人口的18.1%，其中農村留守老年人口規(guī)模達1.4億。在我國傳統(tǒng)的農業(yè)社會向現代化的工業(yè)社會轉型進程中，區(qū)域間、行業(yè)間要素自由有序流動的壁壘逐漸打破，吸引大量農村青壯年向城市遷移，原有依靠土地維持生計的方式日益固化為以代際分工為基礎“半工半農”型的家計模式，致使農村家庭結構出現破損，(1)李鋼:《鄉(xiāng)村社會轉型期老年人的社會保障問題—以貴州省W村為案例研究》,《蘭州學刊》2010年第4期。鄉(xiāng)村逐漸形成了一個以留守老人為主體穩(wěn)態(tài)的留守社會。

農業(yè)農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，中央一直重視農村留守老人關愛服務工作。2015年黨的十八屆五中全會提出“建立健全農村留守老人關愛服務體系”。2016年政府工作報告提出“加強農村留守老人關愛服務”。2018年9月印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》都明確提出建立健全農村留守老人關愛服務體系。2021年3月發(fā)布的“十四五”規(guī)劃綱要明確提出，堅持農業(yè)農村全面發(fā)展，全面推進鄉(xiāng)村振興；在社會保障方面，進一步健全多層次社會保障體系、完善居家養(yǎng)老服務網絡、提升養(yǎng)老服務能力和水平等舉措。

近年來，伴隨著人口老齡化程度加深、農村留守老人規(guī)模不斷擴大的嚴峻現實，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時代機遇下，剖析當前農村留守老人關愛服務的問題與挑戰(zhàn)，探討關愛服務體系建設發(fā)展路徑，具有重要的理論意義和現實價值。

目前，以農村留守老人關愛服務為研究對象的文獻可以概括為三種視角。一是積極老齡化的視角。王瑋珣研究發(fā)現農村留守老人受精神狀態(tài)欠佳、身體健康不良、養(yǎng)老保險參保率低等因素影響，致使留守老人關愛服務體系建設緩慢。作者提出需要優(yōu)化配置資源，如發(fā)展互助式養(yǎng)老、共享式養(yǎng)老、田園式養(yǎng)老等，打造農村養(yǎng)老新模式(2)王瑋珣:《淺談人口老齡化背景下農村留守老人關愛服務》,《中國社會工作》2019年第23期。?？伦育埖韧ㄟ^對農村留守老人的心理健康水平、社會支持水平、主觀幸福感、婚姻狀況等因素進行實證分析后，提出從關愛服務的意識、內容與保障三個層面構建關愛服務體系(3)柯子龍、劉愛樓：《基于積極老齡化視角的農村留守老人精神關愛服務模式構建的實證研究》,《決策探索(下)》2019年第6期。。二是新時代的視角。高占等分析了構建農村養(yǎng)老關愛服務體系的必要性、現狀、存在問題、困境原因等因素。研究提出大力推動農村經濟發(fā)展、加大社會保障體系建設、探索醫(yī)養(yǎng)結合模式、完善養(yǎng)老服務機制等措施(4)高占、李義良:《新時代農村養(yǎng)老關愛服務體系構建》,《淮海工學院學報(人文社會科學版)》2019第9期。。王武林等基于農村留守老人關愛服務體系存在的服務供需超時、人才隊伍不穩(wěn)定、缺乏專項資金支持等問題，提出構建以服務需求為導向，以提供健康、生活、精神關愛、權益維護等內容的關愛服務體系(5)王武林、杜志婕:《新時代鄉(xiāng)村振興視角下農村留守老人關愛服務體系構建》，《中共福建省委黨校學報》2019年第5期。。三是從社會工作介入的視角。李陽基于社會工作服務的目標性、同質性、互動性、平等參與等優(yōu)勢，提出了構建農村留守老人關系服務的類型、技巧等內容體系(6)李陽：《小組社會工作服務農村留守老人精神關愛研究》，《井岡山大學學報(社會科學版)》2017年第4期。。李茂松基于城鄉(xiāng)二元化背景，探討了農村留守老人的養(yǎng)老生活困境，提出建立農村留守老人關愛服務體系需要政府支持、社會工作介入、增強權利意識、樹立生活信心等舉措(7)李茂松:《鄉(xiāng)村振興視角下農村留守老人生活現狀及社會工作介入研究》,《產業(yè)與科技論壇》2019第23期。。綜上所述，當前農村留守老人關愛服務研究存在以下不足：一是政府和社會關注度高，學術研究回應聲微。專門研究該主題的學術文獻數量少，對相關學術期刊檢索，得到的學術文獻不足40篇。二是靜態(tài)研究較多，動態(tài)研究不足。本文將在鄉(xiāng)村振興的背景下，以福利多元主體為分析框架，從宏觀上透視農村留守老人關愛服務的多元福利圖景，探究關愛服務面臨挑戰(zhàn)的原因；從微觀上剖析關愛服務多元供給系統(tǒng)的運作邏輯，探尋不同供給主體的權責結構和執(zhí)行經驗，為農村留守老人關愛服務體系的發(fā)展提供對策參考。

二、老有何依：當前農村留守老人關愛服務面臨的困境

農村留守老人是社會轉型時期經濟社會發(fā)展的產物，是一種特殊的社會現象。在國家現代化進程中，大量農村青壯年外流城市，迫于現實經濟壓力與傳統(tǒng)生活觀念差異，父母卻被迫留守農村。農村青壯年勞動力外遷，是在現代化發(fā)展主義的價值取向與生活商品化的經濟力量無聲強制之下，家庭做出的一種理性選擇的市場行為。這給家庭結構、親緣關系帶來強烈震蕩，使得親子間居住分離，導致家庭支持網絡的萎縮與弱化，使得子女關愛照顧老人變得越來越困難。

(一)農村留守老人經濟供養(yǎng)水平低，盼望老有所養(yǎng)

傳統(tǒng)家庭模式的解體。以子女與土地為贍養(yǎng)載體的傳統(tǒng)家庭結構的解體是農村留守老人經濟困境的直接原因。傳統(tǒng)農村家庭是父輩與子代共同的生產生活模式，家庭成員之間相互照顧。但是現代社會獲取財產形式的多樣化，以及工業(yè)化引起人口更加自由流動，給農村社會結構與家庭結構帶來了深度的沖擊。子輩青壯年大規(guī)模外遷城市，父輩的家庭權威和地位逐漸喪失。地域距離對家庭的分解使得子代贍養(yǎng)意愿降低，前期缺少養(yǎng)老資源積累的父輩面臨著現實的經濟供養(yǎng)壓力，部分留守老人或許無奈地選擇繼續(xù)耕種土地實現自我養(yǎng)老。

老人養(yǎng)老收入的減少。注重生產經驗的傳統(tǒng)農業(yè)文明的衰落意味著老人原有的家庭地位和權威下降，而農村青壯年大規(guī)模外遷進一步強化了留守老人的弱勢(8)賀聰志、葉敬忠:《農村留守老人研究綜述》,《中國農業(yè)大學學報(社會科學版)》2009年第2期。。農村留守老人經濟收入主要包括：勞動所得、子女援助、基礎養(yǎng)老金。在農村主要依靠農業(yè)收益，隨著年齡增長，勞動力逐漸衰退，勞動收入將會越來越少。子女在外工作收入并不高，需要承擔高額的生活成本及養(yǎng)育孫輩的費用，難以為父輩提供穩(wěn)定的經濟支持。新型農村養(yǎng)老保險保障水平低，基礎養(yǎng)老金月均100元，實際購買力有限。因此，三項有限的收入所聯合構成的兜底網絡，僅能維持老人最基本的生活，難以應對家庭人情來往、生病住院等意外開支。

(二)農村留守老人生活照料缺乏人力支持，祈盼老有所依

生活照料人力支持的缺失。當前農村空心化、家庭小型化、城鄉(xiāng)人口加速流動、代際之間出現空間分離，導致留守老人生活照料的主體缺失。一方面“子女有家，回不了。”對于子女來說，倘若回家照顧老人意味著家庭收入減少甚至丟失工作；對于留守老人來說，子女是家庭的希望和未來，犧牲自我來支持子女發(fā)展是家庭的義務。另一方面“父輩有家，去不了?！庇捎诔鞘猩顗毫Α⒊青l(xiāng)間生活習慣差異、鄉(xiāng)愁與地方依戀情緒、安土重遷思想等原因導致老人在城市生活不適應、無歸屬感，也使得老人不情愿到城市與子女共同生活。目前在農村喪偶、高齡、失能老人存在嚴重的生活照料危機。

社會力量介入照料面臨阻礙。一是農村老人“養(yǎng)兒防老”的思想根深蒂固，認為家庭照顧是最好的方式，自己的晚年生活應由子女負擔，這種傳統(tǒng)觀念極大影響了個人行為選擇。看似個人的理性行為變成了集體的非理性，使其對家庭之外的照料方式產生強烈的抗拒情緒。對留守老人來說，有著嚴重信任危機的老年服務機構，很難成為考慮對象。(9)李云新、劉然:《農村留守老人關愛服務體系建設研究》,《安徽行政學院學報》2017年第5期。二是在農村相對封閉的熟人社會，傳統(tǒng)孝道倫理觀念的氛圍，使得子女將老人送到老年服務機構面臨沉重的鄉(xiāng)村輿論壓力，以致影響到家庭和睦。三是農村經濟發(fā)展相對落后，老人較低的經濟支持能力，抑制了社會養(yǎng)老服務的有效需求。因此，守舊的觀念、孝道的使然與現實的經濟，使得社會力量參與留守老人照料面臨阻礙。

(三)農村留守老人精神關愛匱乏，希望老有所樂

老人角色轉變產生的心理落差。情感關愛與精神撫慰是留守老人最強烈最重要的心理需求。老人在晚年希望得到社會的尊重和家庭的情感回饋。然而，隨著經濟的開放與社會的包容，城市的現代文化對傳統(tǒng)孝道文化產生強烈的沖擊，造成子代贍養(yǎng)父輩的傳統(tǒng)責任意識淡化。傳統(tǒng)的“哺育—反饋”代際之間雙向循環(huán)養(yǎng)老模式逐漸發(fā)生偏轉，呈現出一定程度的代際剝削。經濟方面的代際差異使得留守老人的家庭地位逐步從“尊崇的長輩”淪落為“家庭的負擔”。隨著生產與生活方式的改變，原有家庭結構解體，代際關系發(fā)生變化，留守老人無法通過傳統(tǒng)的孝道文化保障子代反哺，也無法通過勞動力在市場上獲取生活資料。(10)馬云超:《社區(qū)智能養(yǎng)老服務系統(tǒng)的構建》,《西安財經學院學報》2017年第1期。在老人由社會生產領域回歸到家庭領域歷程中，原有的家庭優(yōu)勢地位逐漸喪失，個人社會聲望降低、自我認同弱化、社會角色邊緣化、心態(tài)變得脆弱。(11)王雪嬌:《農村留守老人情感與精神需求困境破解》,《人民論壇》2015年第20期。

缺少子女關心導致精神上寂寞。一方面，農村文化設施與娛樂活動匱乏，精神文化生活單一，主要依靠地緣關系和親屬關系建立的鄰里交往與親屬交往，平時主要通過看電視、串門聊天、下棋打牌、趕集走親戚等方式打發(fā)閑暇時間。另一方面，空間區(qū)隔使得代際間交流方式及頻率減少，只能依賴于日常電話問候與逢年過節(jié)回家探望，從而使留守老人精神關愛的滿足度急劇下降。(12)李云新、劉然:《農村留守老人關愛服務體系建設研究》,《安徽行政學院學報》2017年第5期。“遠方電話、節(jié)日禮品”成為子女的情感慰藉。這種方式對子女也許是最合適最經濟的選擇，但是對父輩來說，這種精神關愛是短暫和有限的。

(四)農村留守老人身心健康狀況差，渴望老有所醫(yī)

身體衰退引起的疾病困擾。農民依附土地生活，長期辛勤勞作，身體機能降低，慢性疾病高發(fā)，影響老人身體健康。新遷移經濟學理論認為：子女外出務工是一種可以分散家庭經濟風險，提高留守老人經濟供養(yǎng)能力的理性行為，但是這也使得父輩與子代之間聯系溝通減少，孤獨感等心理負面情緒的增強，導致留守老人患病概率增大，健康狀況下降。另加，子女外出使得家庭角色和家庭分工重新調整，簡單的家庭生產和撫育孫輩等責任開始向父輩轉移，加重了留守老人經濟、身體、心理負擔。因此，一定意義上說，子女外出務工給家庭帶來的好處可能是以犧牲父輩的健康為代價。(13)舒玢玢、同鈺瑩:《成年子女外出務工對農村老人健康的影響》,《人口研究》2017年第2期。

醫(yī)療保障水平有限。新型農村合作醫(yī)療作為農民醫(yī)療互助共濟制度，在解決農村居民看病貴、看病難方面發(fā)揮著醫(yī)療救助作用。盡管在省級層面已經實現了全覆蓋，但是補貼報銷標準偏低。農村留守老人日常所患疾病多為慢性病，多系門診花費的看病吃藥之類，門診可報銷的病種目錄少。受制于不同醫(yī)院報銷比例不同的條件限制，使得經濟困難的老人仍存在支付不起醫(yī)療費用的窘境。農村醫(yī)療保健條件落后，醫(yī)療保險風險分擔能力弱，造成部分農村留守老人不敢看病，看不起病，甚至因病致殘。(14)楊素雯:《農村留守老人健康評價及影響因素的結構分析》,《河北大學學報(哲學社會科學版)》2017年第6期。

總之，由于社會轉型進程造成的結構性斷裂使得農村留守老人變得更加弱勢。農村青壯年鄉(xiāng)城遷移作為家庭的一種市場活動，導致家庭支持資源缺失，留守老人關愛服務出現物質供養(yǎng)與精神撫慰的失衡，代內多子女關愛照顧責任分擔的失衡，代際交換的失衡。從表面來看，是在生存理性驅使下，農村青壯年外流把父母留在鄉(xiāng)村，造成留守老人的產生。但是，其本質是以國家現代化為導向發(fā)展方略的驅動或者說是對現代化范式的國家制度的追求。(15)賀聰志、安苗:《發(fā)展話語下我國農村留守老人的福利之“痛”》,《中國農業(yè)大學學報(社會科學版)》2011年第3期。

三、老有所依：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下農村留守老人關愛服務體系的發(fā)展路徑

農村留守老人問題是城市對農村人口選擇性吸收及農村家庭部分性遷移的結果。農村青壯年外流給農村社會帶來了活力的同時，也解構了原有家庭穩(wěn)固的結構。家庭成員兩地分離產生的空間距離弱化了子女對老人關愛服務的行為。構建農村留守老人關愛服務體系，是積極應對農村人口老齡化與農村空心化，提高留守老人生活質量，保障其老年權益的重要舉措。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，關愛服務體系建設需要協(xié)調不同資源主體參與和配合以形成合力，來提升關愛服務的供給能力，以期建立家庭盡責、政府保障、基層主導、社會參與的“四位一體”關愛服務社會支持體系。

(一)家庭層面：提高認識，鞏固家庭關愛照顧的支柱作用

1.關愛照顧老人是子女法定義務，也是傳統(tǒng)家庭美德

加大法律法規(guī)宣傳，強化法制保障。家庭成員關愛服務老人在我國有明確的法律規(guī)定。國家憲法規(guī)定“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務”。國家婚姻法亦有規(guī)定“子女有照料老人的義務”。2013年修訂的《老人權益保障法》第14條規(guī)定：經濟供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉是贍養(yǎng)人對老人履行的基本義務和應盡責任。第18條規(guī)定：家庭成員不得忽視、冷落老人，應當關心老人的精神需求。加強老人關愛服務立法，健全老人權益保障法規(guī)體系，是保障家庭履行關愛照顧老人責任和義務最有效舉措。(16)宋月萍:《精神贍養(yǎng)還是經濟支持：外出務工子女養(yǎng)老行為對農村留守老人健康影響探析》,《人口與發(fā)展》2014年第4期。同時，需要通過獎勵孝行，懲治劣行，來提高家庭贍養(yǎng)人的守法意識。在此，可以借鑒1995年正式施行的新加坡《贍養(yǎng)父母法》的成功經驗。

弘揚孝道文化，加強道德約束。“鄉(xiāng)風文明”是農村精神文明建設的重要內容，是鄉(xiāng)村振興的文化保障，傳統(tǒng)的孝道文化正是鄉(xiāng)風文明的精髓所在。在城市化進程中，外出務工子女實現經濟上獨立，導致其對父母依賴性減弱，進而削弱了父母在原有家庭結構中的地位和權威。城市化沖擊了傳統(tǒng)的孝道文化，使家庭支持失去了堅實的文化依托，削弱了家庭對留守老人的支持保障功能，(17)賀聰志、葉敬忠:《農村留守老人研究綜述》,《中國農業(yè)大學學報(社會科學版)》2009年第2期。造成老人晚年生活很大程度上取決于子女的責任心和孝敬心。然而傳統(tǒng)儒家孝文化的道德控制機制對子女孝敬意愿和行為的形成有著直接影響。(18)因此，大力弘揚孝親敬老的家風文明教育，增強村規(guī)民約對子女的道德約束尤為重要。鼓勵外出子女與父母多聯系，?；丶铱纯?；開展“孝子孝媳”評選活動，營造養(yǎng)老孝老的鄉(xiāng)風文明氛圍。

2.強化家庭主體責任，注重精神贍養(yǎng)

振興鄉(xiāng)村經濟，引導外流人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。城鄉(xiāng)之間巨大的就業(yè)機會和經濟收入差距，導致農村青壯年大規(guī)模進入城市工作。然而，鄉(xiāng)村振興的主體是農民，主業(yè)是農業(yè)，“產業(yè)興旺”、發(fā)展經濟是首要任務。鄉(xiāng)村振興的本質是引導更多的人才、技術、資本等生產要素向廣大農村聚集，最終發(fā)展農村經濟，提高農民生活質量。一方面，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展，拓寬農業(yè)轉移人口就業(yè)空間，引導外流人員返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，開展職業(yè)技能培訓，為其提供經濟和政策支持服務。另一方面，發(fā)展鄉(xiāng)村經濟，根據區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦調整農村產業(yè)結構，發(fā)展比較收益較高的特色種植業(yè)、現代農業(yè)等形成多業(yè)態(tài)融合的鄉(xiāng)村經濟體系。通過實現農民收入增長，引導外流人員就近就地就業(yè)—“離土不離鄉(xiāng)”，返鄉(xiāng)人員在有經濟保障的同時，也能夠照顧家庭中的老人。

建立家庭照顧者激勵機制。對于身處傳統(tǒng)向現代轉型時期的農村留守老人而言，家庭照顧有強大的形塑力，(19)劉一偉:《互補還是替代：“社會養(yǎng)老”與“家庭養(yǎng)老”》,《公共管理學報》2016年第4期。對家庭照顧者的支持激勵尤為重要，這樣既可以減輕照顧者身體和精神的壓力，又有利于老人獲得更高質量的服務。在積極為農業(yè)轉移人口創(chuàng)造就業(yè)空間的同時，還需要建立調動家庭照顧者(家庭成員、鄰里鄉(xiāng)親等)積極性的配套措施。人口老齡化最大難題是對老人的生活照料，可以嘗試讓農村留守婦女或低齡健康老人照顧高齡老人，政府給予適當經濟補貼或配套優(yōu)惠政策。例如，在職業(yè)技能培訓、就業(yè)安排、子女在城鎮(zhèn)就學等方面給予政策照顧。對政府而言，這種非正式長期照護,可能是最合理最經濟的服務方案。(20)唐鈞:《關愛農村留守老人 重點關注失能老人》,《中國人力資源社會保障》2018年第7期,第55頁。

(二)政府層面：兜住底線，落實關愛服務的基本責任

1.加強組織協(xié)調，加大財政投入

加強組織協(xié)調，形成保障合力。構建完善的留守老人關愛服務體系，政府需要將體系納入養(yǎng)老保障制度、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等規(guī)劃中，作為服務業(yè)發(fā)展的重點內容。在體系建設中，政府需要承擔兜底保障職責，發(fā)揮組織協(xié)調的主導性角色，通過組織制度設計、財政稅費政策、監(jiān)督評估機制等手段引導多元主體參與體系構建，以形成支持保障合力，提高關愛服務的供給能力。(21)向運華、姚虹:《養(yǎng)老服務體系創(chuàng)新：智慧養(yǎng)老的地方實踐與對策》,《西安財經學院學報》2016年第6期。

加大財政投入，提升保障水平。目前政府財政收入穩(wěn)步提升，各級政府需要建立長效制穩(wěn)定的公共財政投入機制，加大政府購買老年服務力度。一是增加對各類老年服務基礎設施建設的財政投入；發(fā)揮農村敬老院、養(yǎng)老院空置床位的作用，向滿足條件有需求的留守老人開放。二是對于經濟發(fā)達的農村，政府可以通過購買專業(yè)服務的方式為留守老人提供關愛服務。三是引導專業(yè)類老年服務機構向農村延伸，向家庭成員傳授老年服務的知識和技能，政府給予財政補貼。(22)唐鈞:《關愛農村留守老人 重點關注失能老人》,《中國人力資源社會保障》2018年第7期。

2.政府主導，完善農村養(yǎng)老、醫(yī)療保障體系

老有所養(yǎng)：提升農村養(yǎng)老保障水平。人口老齡化問題不僅僅是年齡問題，更是福利保障制度問題。與“救助性”的農村社會救助制度不同，“保護性”的新型農村社會養(yǎng)老保險制度應該給全體農村老人提供一個穩(wěn)定、公平的基本養(yǎng)老生活保障，并與社會消費水平相適配。(23)目前新農保制度的保障水平偏低，月均100元左右。政府應增加財政投入，參照農民收入水平、物價水平、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老金水平，建立基礎養(yǎng)老金動態(tài)調整機制，以增強社會養(yǎng)老制度的經濟支持能力；落實農村最低生活保障制度，保障留守老人基本生活，避免“老無可依”。

老有所醫(yī)：完善農村醫(yī)療保障制度。人口老齡化問題不僅是年齡問題，而且是福利保障制度問題。完善農村醫(yī)療保障制度，提高留守老人健康水平。一是醫(yī)療扶助日?；?。由于存在報銷病種、報銷額度、報銷醫(yī)院范圍等方面嚴格限制，使得新型農村醫(yī)療制度的扶助保障功能大打折扣。大部分老人更需要的是日常醫(yī)院門診吃藥打針之類的醫(yī)藥補貼。政府需要優(yōu)化合作醫(yī)療的報銷手續(xù)和報銷結構，在擴大重大疾病醫(yī)療保險覆蓋面的同時，增加醫(yī)院門診看病的報銷比重，以減輕老人醫(yī)藥負擔。二是醫(yī)療資源下移。農村醫(yī)療保健條件普遍較差，政府需要加大財政投入，增加鄉(xiāng)村衛(wèi)生室，大力培養(yǎng)鄉(xiāng)村醫(yī)生，提高其工資待遇，增強對醫(yī)務人員的政策激勵，建立完整的鄉(xiāng)村醫(yī)生培養(yǎng)、晉升機制。推動醫(yī)療服務向農村、家庭延伸，從而保障農村留守老人能夠享受到安全、便捷的服務。(24)高瑞琴、葉敬忠:《生命價值視角下農村留守老人的供養(yǎng)制度》,《人口研究》2017年第2期。

(三)社區(qū)層面：主動干預，履行村兩委，為老組織的權益保障作用

履行村兩委的治理、服務職能。村兩委作為本村村民，與民眾相熟相知，在留守老人關愛服務體系中有著不可替代的作用。一方面履行村兩委治理職能，推進“自治”建設。協(xié)助基層政府建立信息臺賬制度和定期探訪制度，摸清本村留守老人家庭結構、健康狀況、經濟來源等基本情況，實行分類動態(tài)管理。組織村民小組、老年組織、鄉(xiāng)親鄰里以上門、電話等方式定期探訪，及時了解本村留守老人家庭贍養(yǎng)責任落實和生活情況，做好定期反饋。整合鄉(xiāng)村綜合服務場所、文化活動室、村衛(wèi)生室等資源，建設關愛服務活動空間，滿足留守老人多樣化服務需求。另一方面履行村兩委服務職能，推進“法治、德治”建設。開展老人權益保障與農村老齡化國情宣傳教育。將關愛服務納入村規(guī)民約，增強道德約束力。開展養(yǎng)老孝老的孝道教育，通過宣傳先進典型，弘揚孝道文化，形成鄉(xiāng)村敬老關愛老的濃厚氛圍。(25)任娜:《關愛留守老人 共建服務體系》,《社會福利》2018年第3期。

老有所樂：增強養(yǎng)老組織服務能力。政府應為農村老年協(xié)會制定工作章程和專項運營經費，以保障制度可持續(xù)性和工作便利性。充分調動留守老人的積極性，引導其為有需要的留守老人提供生活照料、互助養(yǎng)老、權益維護等關愛服務。老年協(xié)會可以利用鄉(xiāng)村文化資源，組織開展喜聞樂見的文化娛樂活動，豐富精神生活，排解情感壓力。大力宣傳“積極老齡化、健康老齡化”理念，鼓勵留守老人走出家門，積極參與老年活動，保持樂觀健康的心態(tài)。以“結對幫扶、就近組織”等形式引導低齡健康老人幫扶高齡或失能老人。

(四)社會層面：制度激勵，推動社會力量參與,構建多方共融格局

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，社會力量將被賦予越來越多的義務和權利，在提供社會服務、承接政府職能轉移方面發(fā)揮重要作用。政府應通過財政稅費政策等方式，積極推動專業(yè)社工組織、志愿者組織、慈善公益組織等社會力量參與農村留守老人關愛服務的供給網絡。

把握鄉(xiāng)村振興機遇，推動社會力量參與。政府需要完善政策體系，轉變放管服職能，營造良好的制度環(huán)境，以“需求為導向”推進老年服務業(yè)供給側改革，開放老年服務市場。通過公建民營、民辦公助、特許經營等方式引導企業(yè)、社會組織、社會力量參與留守老人關愛服務的建設、運行與管理，提高老人關愛服務質量。

統(tǒng)籌各類社會組織，發(fā)揮集體合力。社會組織“非分配約束”的特征使其具有提供公共服務的獨特優(yōu)勢，可以滿足公共需求的異質性和多樣性(26)劉 藝:《公共產品理論指引下構建農村養(yǎng)老服務供給主體支持體系研究》,《湖南社會科學》 2018年第3期。。激發(fā)社會組織的社會參與活力，是對家庭、政府等支持主體的補充和完善。專業(yè)社會組織、志愿者組織等社會資源在公共服務中扮演著重要角色，可以發(fā)揮其形式多樣、方式靈活、工作專業(yè)等優(yōu)勢來參與留守老人關愛服務體系。政府通過合同外包、購買服務等方式將部分由政府提供的關愛服務委托各類社會組織承接，為其提供資金支持、政策優(yōu)惠、保障服務，引導各類社會組織參與，以豐富關愛服務內容，擴大關愛服務供給主體。

圖1 農村留守老人關愛服務社會支持網絡構建(27)張邦輝、李為:《農村留守老人心里需求的社會支持系統(tǒng)構建》,《重慶大學學報(社會科學版)》2018年第1期。

四、結語與討論

隨著人口老齡化程度不斷加深、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進帶來農村青壯年人口繼續(xù)外遷于城市，農村留守老人關愛服務問題將會持續(xù)存在。從長遠來看，解決農村留守老人問題，需要權利平等、城鄉(xiāng)融合、和諧交融、關懷老人福祉的發(fā)展模式。留守是鄉(xiāng)村社會的調適與收縮，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中，需要尊重鄉(xiāng)村社會的主體性、尊重留守老人的文化自覺并發(fā)揮其價值，讓留守老人生活的更有保障、更有尊嚴(28)申端鋒、楊盼盼:《適度積極:鄉(xiāng)村振興的路徑優(yōu)化》，《中共天津市委黨校學報》2018年第5期。。因此，我們需要把對農村留守老人的關切引入到協(xié)調發(fā)展的主題之中，積極發(fā)揮家庭的主體地位，發(fā)揮政府主導作用，整合社區(qū)、老年協(xié)會、社會組織、慈善力量等主體共同參與，形成多種社會資源協(xié)同供給的社會支持網絡；采取經濟、情感、心理、醫(yī)療等措施，提升農村留守老人的關愛服務供給水平。這將是新時代背景下我國農村社會保障制度改革的重心，也是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的建設步伐，全面建成小康社會宏偉目標的必要之舉。

“留守”源于“流動”，而“流動”源于政府與市場對勞動力資源和資本的共同掌控。城市和市場看到農村青壯年勞動力為城市建設、產業(yè)發(fā)展等方面創(chuàng)造的財富，卻無視了隱藏在增長繁榮背后的高昂社會成本—家庭的幸福、老人的安康、人性的壓抑(29)葉敬忠:《留守人口與發(fā)展遭遇》,《中國農業(yè)大學學報(社會科學版)》2011年第1期。，造成農村家庭承擔著基礎群體殘缺性的代價。農村社會保障一直是以家庭保障為基礎，政府的社會福利供給、正式的制度性資源僅限于救助性的社會保障層次，只能覆蓋農村部分特殊弱勢群體。與城市相比，農村社會保障體系建設更顯脆弱性和緊迫性。在農村社會保障體系和國家正式福利制度不健全，農村老人主要依靠以家庭為主的非正式支持體系關愛服務的情況下，農村青壯年勞動力大量外遷，不僅加劇了農村人口老齡化，更使得農村留守老人關愛服務問題面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。