關于進一步完善財政零基預算改革的建議

申現杰　肖瀟

財政零基預算是指政府在編制預算時，不考慮之前年度所發(fā)生支出費用的項目及其數額基數，以零為出發(fā)點，根據政府年度支出需要對項目進行重新審核排序與綜合平衡，進而形成年度預算的一種方法。其目的在于取代傳統預算模式下的“基數+增長”模式，精打細算各項支出，使預算決策與資金使用更有效果。在當前財政收支矛盾突出，可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)的形勢下，實施并完善零基預算已經成為落實中央過緊日子要求、深化預算管理制度改革的重要手段與途徑。

一、實施零基預算正成為當前中央和地方深化預算管理制度改革的重點

受經濟下行、減稅降費等多重因素影響，近年來財政收入增長將逐步放緩，尤其是新冠肺炎疫情以來，財政收入增速進一步遭到沖擊。與此同時，財政在鞏固脫貧攻堅成果、保障社會民生、支持實體經濟發(fā)展、防范化解重大風險等方面承擔支出壓力不斷加大。新的發(fā)展經濟社會形勢要求財政預算管理模式必須主動應變、科學應變，落實政府過緊日子的要求，實施零基預算改革，改變“基數加增長”的傳統預算編制模式，調整優(yōu)化支出結構，提高預算執(zhí)行質量和效率。

實施零基預算將成為中央和地方財政改革的重要方向。從中央來看，與2020年中央部門預算編制方式不同的是，《財政部關于編制中央部門2021—2023年支出規(guī)劃和2021年部門預算的通知》（財預﹝2020﹞89號文）明確強調，中央部門要強化運用零基預算理念，預算安排堅持量入為出，打破基數概念和支出固化格局等，建立完善能增能減、有保有壓的預算分配機制。從哪個地方上來看，近年來一些省份，如廣東、陜西、浙江、天津、貴州等省市均開啟了財政零基預算改革的相關探索，甘肅、山東、安徽等省份也即將開展零基預算改革。零基預算已經成為中央和地方深化預算管理制度改革的熱點問題?？傮w來看，實施零基預算很有必要，應當堅定推廣，但也要正視其實施中顯現出的各類問題，進一步調整優(yōu)化，以符合成本效益的原則加以推進。

二、需要關注零基預算實施中一系列問題

文獻資料研究顯示，零基預算從理念上非常吸引人，但由于財政零基預算在實施過程中的工作量巨大，受財力有限、政治決策、人為干預較多，項目排序技術等因素的制約，財政零基預算在實施過程中往往困難較多，很難達到如其概念定義上的預期效果。從實施零基預算省份的調研情況來看，零基預算在實施中往往存在以下問題。

（一）零基預算編制對抑制部門支出沖動作用不明顯

開展零基預算的一個重要初衷是建立機制抑制部門追求擴大支出的沖動。但從實踐看，受多種因素影響這一作用并不明顯，支出控制仍然主要依靠原有辦法。例如，2019年某省發(fā)改委在預算“一上”中按程序標準上報了160億元項目，而省本級可用于零基預算分配的總額才200億元左右。某市轄區(qū)一般公共預算支出在25億元左右，扣除“三?！敝С鲋髢H有2億—3億元資金可以用于項目安排，而各預算部門“一上”的預算資金需求高達390億元。出現這種情況主要是由于零基預算解除了過去的基數限制，但于此同時支出優(yōu)先度的評判標準不甚明確，導致部門傾向于多報預算。為控制預算支出增長，財政部門不得不給各個支出部門下達一個預算控制數（“一下”），要求預算支出部門必須在這個預算控制數內重新編制預算，這與零基預算以支出項目為預算管理單元的原則并不完全符合。另一方面，財政部門由于工作量巨大的問題對于沒有納入或削減的項目缺乏清晰合理的解釋說明，有些部門實施零基預算的積極性因此受到影響，干脆采取參考上年度執(zhí)行情況并適當調整的方式編制預算，導致零基預算有事實回歸傳統的風險。

（二）支出項目優(yōu)先度排序的技術難度較大透明度低

支出項目按優(yōu)先度排序是零基預算能夠順利實施的關鍵。但在具體實施中，由于涉及部門眾多，且各部門均有較強專業(yè)性，財政部門準確確定各種性質不同的支出項目排序難度很大。盡管原則上是以黨中央、國務院、省委省政府重大決策為排序依據，但由于缺乏操作性的規(guī)則或明確的政治決策程序，一定程度上排序仍是由部門和財政討價還價決定的。如某省發(fā)展改革部門每年都召集各個處室去財政廳進行談判來確定哪些項目納入當年預算。此外，理論上任何預算單位工作項目的“輕重緩急”都是相對的，過分強調項目的年度急需性，可能會導致預算單位更注重短期效益，而忽視長遠效益。同時，優(yōu)先度排序標準不明確還產生了規(guī)則透明度不夠的問題，有部門表示并不清楚財政部門究竟是根據什么標準或方法來確定把一定數額的財政資金分配給A部門而不是B部門，導致部門和財政之間不得不進行不必要的博弈，并增大彼此工作量。

（三）零基預算編報實施致工作量和行政成本大增

零基預算編制程序和系統設計相對傳統預算模式較為復雜，由于預算編制一切工作從“零”開始確定財政資金使用額度，要求預算項目必須提供充分立項依據，資金測算準確和項目細化到位等，對編報人員技能要求更高，一旦個別部門思路、理念和技能沒有跟上零基預算步伐，循環(huán)反復則會帶來較大工作量。預算支出主管審核部門在編報預算過程中又不能隨意砍掉業(yè)務處室依據零基預算原則編制預算項目，需要對每一個項目的所需資金預算和所得效益進行比較分析、權衡輕重、區(qū)分層次等，導致省市區(qū)（縣）財政部門與預算支出部門編制年度預算的工作量相對較大，甚至大大超出現有行政資源的承受能力。赴某省調研中發(fā)現：眾多20萬—30萬的小項目在零基預算編制申報過程中也均需要各種配套要求，導致有限的預算支出部門財務人員難以應付。預算編制部門更是超負荷運行，某廳預算編制處共有9人，零基預算實施以來的每年9月底至第二年省人代會召開的幾個月里，幾乎都是每天都要加班。從某市轄區(qū)來看，由于基層部門缺乏專職財務人員，財政預算部門在審核部門預算時還要了解各個項目的具體情況并指導部門編制零基預算，工作量巨大。

三、對進一步完善財政零基預算的建議

按照十九屆五中全會“增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障，強化預算編制宏觀指導”的預算改革要求，結合零基預算實施過程中的固有問題與實踐問題，建議放棄完整實施零基預算的方式，借助零基預算的理念，融合五年發(fā)展規(guī)劃、預算績效管理等工具，進一步細化完善財政零基預算制度體系，切實發(fā)揮預算在保障重點支出，壓減一般性支出，打破基數概念和支出固化格局上的作用。

（一）與五年規(guī)劃、中期財政規(guī)劃相銜接，建設具有周期屬性的零基預算模式

黨的十九屆五中全會通過的《關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障“強化對預算編制的宏觀指導“等重大目標和任務。不同層級的五年發(fā)展規(guī)劃是闡明相應層級政府戰(zhàn)略意圖、明確政府工作重點、引導規(guī)范市場主體行為的重要依據。以發(fā)展規(guī)劃為基礎實施零基預算能夠在一定程度上避免現有零基預算的弊端，為新的五年周期零基預算編制提供宏觀指導，更容易促使零基預算的理念為各層級部門所接受。結合中期財政規(guī)劃可用財力，實施以五年為周期的零基預算模式，每五年結合發(fā)展規(guī)劃實施一次完整零基預算，一是有助于打破上一個五年周期所形成的基數概念和支出固化格局。對符合新的五年規(guī)劃的且五年內穩(wěn)定的資金項目不進行零基預算，對年度新增項目嚴格實施零基預算管理，增強對未來五年重點領域與重大戰(zhàn)略任務支出的保障能力，避免因過分強調短期項目而可能忽視的長遠效益。二是有助于降低支出項目優(yōu)先度排序的技術難度且提高透明度。五年發(fā)展規(guī)劃綱要面向全社會進行公布，將列入發(fā)展規(guī)劃中的重點項目與任務作為優(yōu)先級進行排列，有助于為排序進行指引并提高透明度。三是有助于大幅度降低預算支出部門與預算編制部門工作量。實施以五年發(fā)展規(guī)劃相匹配的周期性零基預算模式，既不至于像年度性零基預算那樣產生大量信息負擔和工作量，又更易為財政部門預算支出部門所接受，起到兼收零基預算零起點整合與壓縮部門工作量的雙重效果。

（二）推進零基預算與預算績效管理的深度融合，增強預算管理良性循環(huán)能力

提高財政資源配置效率和使用效益是政府零基預算和預算績效管理的共同目標。推進零基預算與預算績效管理的深度融合，既有利于優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務質量，又有形成兩者之間的良性循環(huán)。一是將績效管理融入零基預算管理的全過程。將績效理念和方法深度融入零基預算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督全過程，構建事前、事中、事后“三位一體”的績效管理閉環(huán)系統。二是對年度新增重大政策和一定數額之上的新增項目實施事前績效評估機制。對新增重大政策、或超過一定數額的項目及轉移支付開展事前績效評估，并重點強化對新增項目的立項必要性、投入經濟性、目標合理性、方案可行性、籌資合規(guī)性論證。三是對一定數額之上的支出項目強化績效目標管理。將一定數額之上的項目績效目標設置作為零基預算項目入庫和預算安排的前置條件，倒逼部門提高績效目標編制質量，實現績效目標與零基預算的同步化。四是做好績效運行監(jiān)控。對一定資金規(guī)模的預算項目績效目標的實現程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，發(fā)現問題及時糾正，確保資金使用效率、效益，逐步縮小納入“雙監(jiān)控”的項目資金規(guī)模。五是開展多維度績效評價工作。支持部門開展自評估與第三方績效評估工作，推動財政重點專項資金績效評價的全覆蓋，健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制度，加強績效評價結果的應用。

（三）推動項目預算標準化建設，更好發(fā)揮標準在零基預算管理中的基礎作用

項目支出標準體系是申請、審核和安排預算資金的基本依據。零基預算改革在嚴格執(zhí)行預算法“二上二下”要求的基礎上，嚴格按照統一預算安排原則、統一申報編制流程、統一集中審核評估、統一依法實行公開，構建統一的事前、事中、事后監(jiān)督管理無障礙銜接的標準化系統，使整個零基預算編制審核與績效考評鏈條更加陽光透明、規(guī)范高效，有效杜絕模糊預算。在具體實施上，一是構建兼具共性與特性、符合實際操作的項目支出標準體系。明確項目支出標準體系建設框架與總體規(guī)劃，推動編制、評審、決算、評審等多部門聯合制定標準建設計劃。二是對既有的標準進行全面梳理，形成各部門統一的目錄清單體系。三是制定預算支出與編制部門共同認可的項目評審標準。推動大型修繕等特定領域標準化建設，分門別類提出標準制定的思路與方式，推動形成預算支出部門與審核部門及績效考評部門共同認可的具體項目標準。

（四）加強大數據、人工智能等技術在預算編制實施中的應用，提升預算效能

針對零基預算工作量巨大的特點，加強大數據、人工智能在預算數據的識別收集、提取處理、輔助決策等方面的應用，打造智能化財政公共預算平臺，提升部門預算執(zhí)行與財政部門業(yè)務信息的自動化、智能化與一體化水平，大幅壓縮預算編制工作量，提高零基預算編制實施效率。以智能化預算平臺為依托，一是結合財政部門與預算支出部門雙向業(yè)務需求完善基本數據庫系統，提升財政數據庫系統對更多層級部門項目的直接管理水平，提升系統對各個部門業(yè)務的兼容能力與項目自評能力，系統減少財務人員工作量。二是實現對各部門預算資金、資源的全景化與智能化分析。建立健全大數據平臺，對各部門、單位的“三公”經費、財政撥款預決算、重點項目等支出進行專題大數據分析，全面及時掌握財政資金撥付、使用情況，及時發(fā)現冗余財政資源，為財政預決算提供數據參考，對“三公”經費支出不合理的單位作預警，實時把控重點項目執(zhí)行進度情況。三是加強各部門預算業(yè)務人員培訓，提升財務人員掌握運用財政智能預算平臺的技能。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經濟所）