中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年來(lái)“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的發(fā)展邏輯和啟示

樊奇

[摘 要]中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的生態(tài)建設(shè)一貫強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理，“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想是其重要理論形態(tài)之一。自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理的思想和實(shí)踐經(jīng)歷了四個(gè)主要發(fā)展階段：建黨后的局部探索時(shí)期、中華人民共和國(guó)成立后的全面探索時(shí)期、改革開(kāi)放后的制度實(shí)踐時(shí)期和新時(shí)代以來(lái)的全面提升時(shí)期。厘清“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的發(fā)展模式，總結(jié)其演進(jìn)邏輯和現(xiàn)實(shí)啟示，有利于廓清中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年來(lái)生態(tài)系統(tǒng)治理思想的發(fā)展脈絡(luò)和規(guī)律，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)往更加系統(tǒng)性、整體性、綜合性和科學(xué)性的方向發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)共產(chǎn)黨;建黨100周年;系統(tǒng)治理;生命共同體;生態(tài)文明

2018年5月，習(xí)近平總書(shū)記首次將“山水林田湖草是生命共同體”思想作為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的原則進(jìn)行論述。①隨后，財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部組織的“山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)”等項(xiàng)目逐步上馬，《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》等制度相繼頒布。2021年3月7日，習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)見(jiàn)青海代表團(tuán)時(shí)提出，“統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，這里要加一個(gè)‘沙字”，②再次豐富了習(xí)近平新時(shí)代生態(tài)文明思想的理論內(nèi)涵，體現(xiàn)了“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想在當(dāng)前社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)中的重要地位。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想已有一定研究成果。一些學(xué)者認(rèn)為，“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的本質(zhì)，是對(duì)生態(tài)治理?xiàng)l塊分割、九龍治水、權(quán)責(zé)不明的管理現(xiàn)狀的突破。③在之前很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中國(guó)的生態(tài)建設(shè)實(shí)踐往往依靠中央精神指導(dǎo)下的多部門(mén)合作機(jī)制，因此容易造成部門(mén)或地區(qū)之間的“公地悲劇”;“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的誕生，是為了解決“生態(tài)系統(tǒng)整體性”和“行政區(qū)劃獨(dú)立性”之間的矛盾，引導(dǎo)生態(tài)治理格局從“職能導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)向“問(wèn)題導(dǎo)向型”、以“生態(tài)區(qū)劃”結(jié)合“行政區(qū)劃”。還有一些學(xué)者認(rèn)為，整體性、系統(tǒng)性、綜合性是“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的主要內(nèi)涵。①生態(tài)系統(tǒng)不可分割的自然屬性與管理部門(mén)的行政職能邊界存在固有矛盾，強(qiáng)調(diào)整體性是對(duì)條塊分割的突破;系統(tǒng)性是指將生態(tài)共同體作為整體進(jìn)行保護(hù)和修復(fù)，注重生態(tài)環(huán)境治理的科學(xué)性;綜合性看重人與自然和諧相處，強(qiáng)調(diào)將山水林田湖草沙的客觀狀況作為某地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合指標(biāo)之一進(jìn)行評(píng)估。然而，當(dāng)前學(xué)界對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的發(fā)端、發(fā)展和完善的全過(guò)程還有待深入研究。“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想是基于整體治理和系統(tǒng)治理基礎(chǔ)上的理論，其核心是對(duì)共同體理論的吸納和發(fā)展，目標(biāo)是處理人與自然之間的矛盾。據(jù)此，在建黨百年的歷史節(jié)點(diǎn)總結(jié)“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的發(fā)展歷程、演進(jìn)邏輯及其對(duì)當(dāng)前環(huán)境治理的啟示，具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)共產(chǎn)黨“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的發(fā)展歷程

中國(guó)共產(chǎn)黨的“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想始終與中國(guó)社會(huì)發(fā)展的歷史邏輯相符合。中華人民共和國(guó)成立前，中國(guó)共產(chǎn)黨主要在根據(jù)地進(jìn)行局部探索，沒(méi)有面對(duì)更多復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)問(wèn)題的客觀條件，因此毛澤東的相關(guān)論述主要圍繞“山水林田”展開(kāi);中華人民共和國(guó)成立之初，面對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)留下的滿目瘡痍，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行全面的社會(huì)主義建設(shè)，調(diào)整了“山水林田”系統(tǒng)治理思想的適用范圍，將系統(tǒng)治理理念推廣到全國(guó);到改革開(kāi)放時(shí)期，“山水林田”仍是這一思想的主要形態(tài)，以鄧小平為核心的共產(chǎn)黨人開(kāi)始加速推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)治理的制度建設(shè)，《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》等重要法律相繼出臺(tái)，各種制度框架逐漸成型;黨的十八大以來(lái)，“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，保障生態(tài)安全，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展”的生態(tài)修復(fù)核心理念得到確立，②“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想得到了科學(xué)總結(jié)，中國(guó)共產(chǎn)黨生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)治理思想得到了全面提升。

（一）“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的局部探索時(shí)期（1921—1949年）

中國(guó)共產(chǎn)黨成立于民族危亡之秋，肩負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民爭(zhēng)取民族獨(dú)立的歷史任務(wù)。這一時(shí)期“山水林田”系統(tǒng)治理思想形態(tài)與新民主主義革命的時(shí)代背景緊密相關(guān)，展現(xiàn)了支撐戰(zhàn)爭(zhēng)需要和紅色政權(quán)的時(shí)代特點(diǎn)。在唯物辯證法的指導(dǎo)下，毛澤東對(duì)山脈、水域、森林、耕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境治理的關(guān)鍵要素作了很多深刻思考。毛澤東既強(qiáng)調(diào)“山水林田”生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的系統(tǒng)治理觀念，也強(qiáng)調(diào)“山水林田”與其他產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，為“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想奠定了良好基礎(chǔ)。

一方面，“山水林田”的生態(tài)系統(tǒng)治理思想源自毛澤東對(duì)各自然要素的科學(xué)把握和對(duì)馬克思主義普遍聯(lián)系觀點(diǎn)的科學(xué)運(yùn)用。毛澤東認(rèn)為，“和形而上學(xué)的宇宙觀相反，唯物辯證法的宇宙觀主張從事物的內(nèi)部、從一事物對(duì)他事物的關(guān)系去研究事物的發(fā)展”。③這就是說(shuō)，毛澤東堅(jiān)持事物內(nèi)部因素和關(guān)系因素的重要性，強(qiáng)調(diào)“山水林田”各要素內(nèi)部情況對(duì)整體生態(tài)系統(tǒng)的重大影響，以及生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素關(guān)系對(duì)外部環(huán)境的重大影響。1930年10月，毛澤東進(jìn)行實(shí)地考察后指出，一些地區(qū)長(zhǎng)年遭遇水旱災(zāi)害，而一些鄰近的地區(qū)卻鮮發(fā)旱澇。植被的差異是形成這種狀況的主因。①毛澤東在調(diào)查中展現(xiàn)了他對(duì)于水土和林田之間關(guān)系的科學(xué)認(rèn)識(shí)。這一階段已經(jīng)初步形成了自然環(huán)境整體管理的思想雛形，探索了“山水林田湖草沙”的系統(tǒng)管理模式。此外，他還敏銳地察覺(jué)到自然開(kāi)發(fā)管理中存在的“公地悲劇”現(xiàn)象，因此提出對(duì)江河、湖溪、森林、牧場(chǎng)和大山林等天然具有公共屬性的自然資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，將統(tǒng)一管理與個(gè)人使用結(jié)合起來(lái)，避免各行為主體在相互牽制、推諉中破壞環(huán)境。1932年，毛澤東在《紅旗周報(bào)》上寫(xiě)道：“一切水利、江河、湖溪、森林、牧場(chǎng)、大山林由蘇維埃管理建設(shè)，便利于貧農(nóng)、中農(nóng)的公共使用。桑田、竹木、茶山、魚(yú)塘等，得如稻田、麥田一樣，依照當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的資源，分配給他們使用。”②毛澤東的這一創(chuàng)新性思路，對(duì)此后系統(tǒng)治理的實(shí)踐探索有重要的啟發(fā)意義。

另一方面，在新民主主義革命的艱苦背景下，毛澤東始終將“山水林田”治理作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生活的重要條件，使其有利于供給戰(zhàn)爭(zhēng)、鞏固工農(nóng)聯(lián)合、保證無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、保證國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)等，因此他相當(dāng)重視“山水林田”的系統(tǒng)治理。從一定程度上說(shuō)，“山水林田”治理思想誕生之初就有紅色的“底色”。1934年，毛澤東在《我們的經(jīng)濟(jì)政策》中指出：“森林的培養(yǎng)，畜產(chǎn)的增殖，也是農(nóng)業(yè)的重要部分……關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要條件方面的困難問(wèn)題，……水利問(wèn)題等，我們必須用力領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民求得解決?！寝r(nóng)業(yè)的命脈，我們也應(yīng)予以極大的注意?！雹圻@就是說(shuō)，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人將培植森林、興修水利等方面都視作“一切可能的和必須的經(jīng)濟(jì)方面的建設(shè)”。到延安時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨人在艱苦卓絕的條件下依然領(lǐng)導(dǎo)群眾進(jìn)行了有益的探索。歷史上的環(huán)境破壞給邊區(qū)生產(chǎn)累積了許多負(fù)資產(chǎn)。相關(guān)資料顯示，“在這七年（1928—1934年）中，人民繼續(xù)逃亡，減少人口卅余萬(wàn)（單就陜北言）”，④“西部尚留下了前幾期的森林，并形成了差強(qiáng)人意的近幾年的環(huán)境”。⑤面對(duì)這樣的環(huán)境狀況，中國(guó)共產(chǎn)黨依然在生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理上進(jìn)行了有益的探索?！盀榘l(fā)展造林，調(diào)節(jié)氣候，保持水土，并改善各項(xiàng)生產(chǎn)因素”，1941年邊區(qū)頒布了《陜甘寧邊區(qū)植樹(shù)造林條例》，規(guī)定在每年春秋兩季實(shí)施造林計(jì)劃。同年，陜甘寧邊區(qū)政府建設(shè)廳頒布《關(guān)于林務(wù)工作的通令》，提出邊區(qū)森林面積雖然不小，但分布狀況不甚科學(xué)，無(wú)法滿足改善農(nóng)業(yè)氣候和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。因此，邊區(qū)需要“在沒(méi)森林的地方，建造防風(fēng)林……在有森林的地方，執(zhí)行嚴(yán)密的森林保護(hù)，以期養(yǎng)殖工作、建筑、日常生活等原料，增加直接和間接的收入”。⑥

（二）“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的全面探索時(shí)期（1949—1978年）

中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨開(kāi)始面對(duì)各種全局性、全國(guó)性的問(wèn)題，“山水林田”系統(tǒng)治理思想的探索也在這一時(shí)期穩(wěn)步推進(jìn)。戰(zhàn)爭(zhēng)陰霾的消散使“山水林田”治理思想逐漸褪去了“戰(zhàn)爭(zhēng)紅”，不再局限于社會(huì)主義農(nóng)業(yè)建設(shè)，逐漸向支撐社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和整體建設(shè)的方向發(fā)展。

在認(rèn)識(shí)上，一方面，“山水林田”治理問(wèn)題仍主要討論山、水、林之間的不平衡關(guān)系可能對(duì)“田”帶來(lái)水土流失的問(wèn)題。1955年，毛澤東在《中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)主義高潮》的按語(yǔ)中提到：“有了這樣一個(gè)典型例子，整個(gè)華北、西北以及一切有水土流失問(wèn)題的地方，都可以照樣去解決自己的問(wèn)題了?！雹龠@個(gè)典型例子是山西省陽(yáng)高縣境內(nèi)永定河上游的大泉山。大泉山是一個(gè)荒山禿嶺，水土狀況惡劣，農(nóng)民張風(fēng)林和高進(jìn)才先后到大泉山修筑水渠、興建蓄水、開(kāi)墾梯田、治理荒坡、改善植被，有效控制了大泉山的水土流失，極大改善了大泉山的自然面貌。此外，他還在《應(yīng)當(dāng)使每人有一畝水地》一文的按語(yǔ)中表?yè)P(yáng)了科學(xué)處理水利工程和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的先進(jìn)縣，希望能將其經(jīng)驗(yàn)推而廣之。②另一方面，中華人民共和國(guó)的成立使“山水林田”治理思想逐漸成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念的重要環(huán)節(jié)，開(kāi)始在農(nóng)業(yè)以外的各建設(shè)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。1956年，毛澤東在《論十大關(guān)系》中提到：“天上的空氣，地上的森林，地下的寶藏，都是建設(shè)社會(huì)主義所需要的重要因素，而一切物質(zhì)因素只有通過(guò)人的因素，才能加以開(kāi)發(fā)利用。”③這是他首次將山林、礦藏等因素歸為“社會(huì)主義建設(shè)所需要的重要因素”。1958年，毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上指出，要大量種植樹(shù)木，認(rèn)為“騰出三分之一的土地，有規(guī)劃地大種其樹(shù)。大種其樹(shù)，就可以大養(yǎng)牲口。農(nóng)林牧是相互關(guān)系、互相影響的。農(nóng)林牧，一個(gè)動(dòng)物，一個(gè)植物，是人類(lèi)少不了的”。④這就是說(shuō)，他充分認(rèn)識(shí)到了山水林等自然因素對(duì)農(nóng)牧副業(yè)等產(chǎn)業(yè)的直接影響，也將這些因素作為發(fā)展農(nóng)牧副業(yè)的必要先行條件。在1959年10月31日《關(guān)于發(fā)展畜牧業(yè)問(wèn)題》的書(shū)信中，毛澤東援引蘇聯(lián)土壤學(xué)家和農(nóng)學(xué)家的話，強(qiáng)調(diào)“農(nóng)、林、牧三者相互依賴(lài)，缺一不可”。⑤上述論述闡明了山、水、林、田、湖、草等自然要素對(duì)于中國(guó)民族、社會(huì)建設(shè)、歷史發(fā)展的重要意義，體現(xiàn)了毛澤東在中華人民共和國(guó)建設(shè)初期對(duì)環(huán)境系統(tǒng)性的科學(xué)認(rèn)識(shí)。

在實(shí)踐探索上，毛澤東提出了“三三制”，表明他已經(jīng)開(kāi)始在實(shí)踐上探索自然生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體性的哲學(xué)關(guān)系，也反映了“山水林田”和“農(nóng)林牧漁”的內(nèi)在關(guān)系在這一時(shí)期已經(jīng)得到確認(rèn)。從本質(zhì)上說(shuō)，以毛澤東為核心的黨中央對(duì)這一時(shí)期生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理“三三制”提出了一個(gè)在更大范圍內(nèi)系統(tǒng)治理的設(shè)想，即統(tǒng)籌地區(qū)耕地、森林和水域的關(guān)系，保持三者的和諧平衡，最終促進(jìn)生產(chǎn)增長(zhǎng)、自然風(fēng)光存續(xù)，以及生態(tài)系統(tǒng)和諧可持續(xù)。1958年11月24日，毛澤東在審閱《中共中央關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的指示（第一次草稿）》時(shí)建議：“在五年內(nèi)實(shí)行耕作三三制，即是三分之一的耕地種作物;三分之一的耕地休閑，種牧草、肥田草和供人觀賞的各種美麗的千差萬(wàn)別的花和草;三分之一耕地種森林。每處要有大小水塘或水庫(kù)，其中有魚(yú)類(lèi)、蝦蟹、水生植物之類(lèi)?！雹蕻?dāng)月底，毛澤東在武昌召開(kāi)的會(huì)議上提出：“‘三三制這個(gè)提法，我舍不得丟掉。這一條還是寫(xiě)進(jìn)去好，實(shí)踐上寫(xiě)得再靈活一些?！雹?/p>

（三）“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的制度實(shí)踐時(shí)期（1978—2012年）

改革開(kāi)放以后，隨著《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》等法律的頒布，“山水林田湖草沙”生態(tài)系統(tǒng)治理思想在制度建設(shè)上得到了重大發(fā)展。這一時(shí)期的“山水林田”治理思想沒(méi)有外延上的拓展，但在制度上進(jìn)行了大量探索，為中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在認(rèn)識(shí)方面，鄧小平等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人繼續(xù)強(qiáng)調(diào)以系統(tǒng)理念推進(jìn)自然條件惡劣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理。1981年夏，四川發(fā)生了嚴(yán)重的洪災(zāi)，波及135個(gè)縣、市，1180多萬(wàn)人口的廣大地區(qū)，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)20多億元。造成這次嚴(yán)重洪災(zāi)的主因是上游林區(qū)在生產(chǎn)過(guò)程中的過(guò)量砍伐。鄧小平在一次談話時(shí)指出，洪災(zāi)與當(dāng)時(shí)的大面積皆伐有密切關(guān)系，必須轉(zhuǎn)換采伐方式，轉(zhuǎn)皆伐為間伐，并希望在全國(guó)推行鼓勵(lì)人民群眾進(jìn)行植樹(shù)活動(dòng)的政策和法律。①顯然，他認(rèn)識(shí)到洪災(zāi)不僅關(guān)乎“水”的泛濫，還關(guān)乎生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性失衡。此外，他還認(rèn)識(shí)到正確處理“山水林田”生態(tài)系統(tǒng)各要素的關(guān)系，對(duì)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、筑牢生態(tài)安全屏障、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全有至關(guān)重要的作用。1982年，鄧小平在會(huì)見(jiàn)美國(guó)前駐華大使伍德科克（Leonard F. Woodcock）時(shí)又指出，黃土高原地區(qū)的貧困狀態(tài)是水土流失造成的，該地缺“林”少“草”，水土流失情況非常嚴(yán)重，因此“我們計(jì)劃在那個(gè)地方先種草后種樹(shù)，把黃土高原變成草原和牧區(qū)，就會(huì)給人們帶來(lái)好處，人們就會(huì)富裕起來(lái)，生態(tài)環(huán)境也會(huì)發(fā)生很好的變化”。②2002年3月10日，江澤民在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)了濕地在涵養(yǎng)水源、調(diào)蓄洪峰、凈化水體、保護(hù)生物多樣性等方面的關(guān)鍵作用，認(rèn)為一些領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有充分重視濕地的生態(tài)作用，使工業(yè)的發(fā)展破壞了濕地，因此需要轉(zhuǎn)變觀念，以“濕地保護(hù)區(qū)”等搶救性的制度措施改善濕地狀況。

在實(shí)踐方面，“山水林田”治理思想的制度化趨勢(shì)明顯，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人希望在制度層面推進(jìn)自然生態(tài)環(huán)境的整體化、系統(tǒng)化治理，調(diào)和政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)之間的矛盾。全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)是生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域重要的制度性設(shè)計(jì)，對(duì)“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的制度探索有著重要積極的意義。

1983年，第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議將環(huán)境保護(hù)確立為基本國(guó)策，推出了以合理開(kāi)發(fā)利用自然資源為核心的生態(tài)保護(hù)策略，防止對(duì)土地、森林、草原、水等自然資源的破壞，保護(hù)生態(tài)平衡。③1989年，第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議明確提出要加強(qiáng)制度建設(shè)，并形成了“三大環(huán)境政策”，即“預(yù)防為主”、“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”和“強(qiáng)化環(huán)境法規(guī)”，為生態(tài)文明系統(tǒng)治理理念的防范性措施設(shè)置、權(quán)責(zé)體系和法制建設(shè)打下了良好的基礎(chǔ)。④1996年，江澤民在第四次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上提出要“控制人口增長(zhǎng)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是全黨全國(guó)人民必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本國(guó)策”，提出依法保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)土地、淡水、森林、草原、廣場(chǎng)等資源，加強(qiáng)水土保持、防風(fēng)治沙、“三化”草地、農(nóng)藥治理和濕地保護(hù)等重點(diǎn)環(huán)境工程，理順了保護(hù)與發(fā)展之間的辯證關(guān)系。⑤2002年，第五次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作是政府的重要工作職能，加強(qiáng)風(fēng)沙及水源治理，擴(kuò)大退耕還林還草，加快荒山荒地治理進(jìn)程，推進(jìn)了生態(tài)系統(tǒng)治理目標(biāo)責(zé)任制的建設(shè)。⑥2006年，第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制、環(huán)境監(jiān)管體系、區(qū)域開(kāi)發(fā)和保護(hù)政策等制度的落實(shí)和發(fā)展。⑦這六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)為生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)策略、權(quán)責(zé)體系、區(qū)域開(kāi)發(fā)政策等系統(tǒng)治理的必要制度構(gòu)建打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

隨著制度性探索的推進(jìn)，“山水林田湖草”治理開(kāi)始向綜合治理的方向發(fā)展。1978年10月，《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》指出：“大中城市要有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行綜合治理……污水處理，植樹(shù)綠化，逐步解決大氣和水源的污染”;“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)設(shè)立全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站，并加強(qiáng)同衛(wèi)生、水利、農(nóng)林、水產(chǎn)、氣象、地質(zhì)、海洋、交通、商業(yè)、工業(yè)等部門(mén)的協(xié)作，合理分工，密切配合，組成全國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”;“這項(xiàng)工作（‘三廢綜合利用技術(shù)的研究和環(huán)境科學(xué)基礎(chǔ)理論的研究）主要依靠各地區(qū)、各部門(mén)、中國(guó)科學(xué)院和有關(guān)大專(zhuān)院校去做”。①與此同時(shí)，這一時(shí)期的綜合化治理還存在明顯缺陷。1981年2月24日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》指出：“各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)要會(huì)同農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、水產(chǎn)、交通、海洋、地質(zhì)、城市園林等部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)自然環(huán)境的規(guī)劃和管理?！雹诰C合治理的主體依賴(lài)于不同部門(mén)和地區(qū)之間的協(xié)同與合作，形成了“九龍治水”的局面。如果沒(méi)有凝聚足夠的治理合力，就無(wú)法對(duì)綜合性、系統(tǒng)性的生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行有效治理。

（四）“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的全面提升時(shí)期（2012年至今）

新時(shí)代以來(lái)，以習(xí)近平為核心的中國(guó)共產(chǎn)黨繼續(xù)全面探索“山水林田湖草沙”在生態(tài)、區(qū)域和國(guó)家治理中的重要作用，在思想上貫徹系統(tǒng)思維，在實(shí)踐中構(gòu)建了“山水林田湖草沙”的制度體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置，全面提升了“山水林田湖草沙”治理的系統(tǒng)性、執(zhí)行力和完成度。

在認(rèn)識(shí)上，“山水林田湖草沙”治理思想得到了系統(tǒng)性的總結(jié)。2013年《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》指出：“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)。”③2017年9月，《建立國(guó)家公園體制總體方案》將“草”納入了生態(tài)共同體，指出要“堅(jiān)持將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體……，按照自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律……實(shí)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”。④隨后，黨的十九大進(jìn)一步提出“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，⑤將“山水林田湖草”的系統(tǒng)治理思想推進(jìn)到了新高度。2018年5月18—19日，習(xí)近平在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上總結(jié)了新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的六個(gè)原則，指出“山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉”，在理論上將“山水林田湖草是生命共同體”上升到了生態(tài)文明建設(shè)全局的高度。⑥2019年3月5日，習(xí)近平又指出，“要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。內(nèi)蒙古有森林、草原、濕地、河流、湖泊、沙漠等多種自然形態(tài)，是一個(gè)長(zhǎng)期形成的綜合性生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)保護(hù)和修復(fù)必須進(jìn)行綜合治理”，①首次將沙漠也納入到了這一系統(tǒng)中，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在統(tǒng)籌地區(qū)與全國(guó)生態(tài)狀況、局部與整體生態(tài)需求上的持續(xù)思考。

在實(shí)踐上，一方面，“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理的相關(guān)制度日漸豐富，制度框架逐步完善。2019年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆四中全會(huì)正式將“山水林田湖草”作為我國(guó)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度的主要思路?！吧剿痔锖萆场钡纳鷳B(tài)系統(tǒng)治理思想從此與生態(tài)保護(hù)和修復(fù)產(chǎn)生了更加緊密的聯(lián)系。在此基礎(chǔ)上，建立健全國(guó)家公園保護(hù)制度，開(kāi)展重點(diǎn)河流湖泊的生態(tài)保護(hù)和系統(tǒng)治理，開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)以及治理水土流失、荒漠化、石漠化等綜合治理。2020年8月，根據(jù)十九屆四中全會(huì)精神，為保護(hù)和修復(fù)山水林田湖草等自然生態(tài)要素，優(yōu)化國(guó)土空間格局，全面提升國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，自然資源部、財(cái)政部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)布《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》（簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》），全面總結(jié)了2016—2018年三批25個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題，正式提出在全國(guó)開(kāi)展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程（簡(jiǎn)稱(chēng)“山水工程”）。《指南》指出，當(dāng)前生態(tài)修復(fù)的實(shí)踐仍落后于理念發(fā)展，存在修復(fù)目標(biāo)單一、系統(tǒng)性不夠、子項(xiàng)目關(guān)聯(lián)性不足等缺陷。對(duì)此，《指南》明確提出：“綜合考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性、完整性，以江河湖流域、山體山脈等相對(duì)完整的自然地理單元為基礎(chǔ)，結(jié)合行政區(qū)域劃分，科學(xué)合理確定工程實(shí)施范圍和規(guī)模?！雹谶@就是說(shuō)，“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理理念明確強(qiáng)調(diào)生態(tài)治理實(shí)踐中的系統(tǒng)性、完整性、綜合性，強(qiáng)調(diào)以水體、山體等自然地理單元為基礎(chǔ)，超越簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃，從而更加科學(xué)合理地確定生態(tài)治理的范圍?！吨改稀访鞔_提出“山水林田湖草沙”生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的原則，即“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展;自然恢復(fù)為主，人工修復(fù)為輔;統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合治理;問(wèn)題導(dǎo)向，科學(xué)修復(fù);經(jīng)濟(jì)合理，效益綜合”，從各個(gè)方面完善了生態(tài)系統(tǒng)治理的政策和措施短板，為區(qū)域生態(tài)治理提供了實(shí)施樣板和操作指南。③2020年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆五中全會(huì)在北京召開(kāi)，提出“堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理”，構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系和保護(hù)生物多樣性的重大工程，推行河湖長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制，健全休耕輪作制度，全面總結(jié)了針對(duì)“山水林田湖草沙”各項(xiàng)要素的各項(xiàng)制度，④使我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)治理的制度化又上了一個(gè)臺(tái)階。

另一方面，“山水林田湖草沙”治理相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置日趨完善，權(quán)責(zé)界限日趨明顯，具體措施更加科學(xué)。《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的問(wèn)題進(jìn)行了全面系統(tǒng)的反思，特別提出要健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求。也就是說(shuō)，要健全自然資源確權(quán)，建立一個(gè)統(tǒng)籌所有國(guó)土空間管制，以及一個(gè)統(tǒng)籌全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能部門(mén)。十九大報(bào)告中也繼續(xù)強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一管理、履行統(tǒng)一職責(zé)的必要性。2018年3月17日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，國(guó)務(wù)院整合國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局等8個(gè)部門(mén)的多項(xiàng)相關(guān)權(quán)責(zé)，組建了自然資源部。上述機(jī)構(gòu)改革措施解決了自然生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一管理和治理的諸多問(wèn)題，克服了“九龍治水”的制度性矛盾，提高了系統(tǒng)治理的效度、效率和力度。

總之，自黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)文明的系統(tǒng)治理取得重大成就。據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)，2015和2016年，全國(guó)通過(guò)土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施分別增加耕地面積24.23和29.3萬(wàn)公頃;全年安排海洋生態(tài)修復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金26億元，建立各級(jí)海洋自然和特別保護(hù)區(qū)（海洋公園）250余處，總面積約為12.4萬(wàn)平方千米;在烏蒙山、沂蒙山、太行山等山地缺水區(qū)實(shí)施探采結(jié)合井64眼，解決了6萬(wàn)多人的用水問(wèn)題;國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工作累計(jì)完成7500多個(gè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)建設(shè);新增國(guó)家地質(zhì)公園11個(gè)，新增面積達(dá)12.8萬(wàn)公頃，截至2016年底，全國(guó)批準(zhǔn)建立國(guó)家地質(zhì)公園199處，國(guó)家礦山公園72處。①新時(shí)代以來(lái)，“山水林田”治理思想更加豐富，體系更加完善，湖、草、沙依次被納入這一體系，逐漸演變成現(xiàn)在更加成熟的“山水林田湖草沙”理論體系，在中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明思想和實(shí)踐中開(kāi)始占據(jù)更加清晰和明確的位置。

二、中國(guó)共產(chǎn)黨“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的演進(jìn)邏輯

中國(guó)共產(chǎn)黨“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想有著清晰的發(fā)展路線。它內(nèi)含于中國(guó)生態(tài)文明思想，直接體現(xiàn)了中國(guó)生態(tài)文明思想的發(fā)展路線和邏輯理路，是研究中國(guó)生態(tài)文明思想發(fā)展道路和進(jìn)展的絕佳對(duì)象。因此，厘清“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的發(fā)展邏輯，對(duì)研究中國(guó)生態(tài)文明思想也具有重要意義。

（一）強(qiáng)調(diào)以人民為中心，逐步深入的思想內(nèi)涵

從毛澤東討論根據(jù)地水土流失問(wèn)題對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活帶來(lái)的負(fù)面影響，到習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)生態(tài)產(chǎn)品的普惠性，中國(guó)共產(chǎn)黨的系統(tǒng)治理思想始終貫徹一切為了人民、一切依靠人民的理念，這是中國(guó)共產(chǎn)黨生態(tài)系統(tǒng)治理思想的核心底色。具體來(lái)說(shuō)，“山水林田湖草沙”治理思想既強(qiáng)調(diào)充分調(diào)動(dòng)人民群眾加強(qiáng)系統(tǒng)治理，又強(qiáng)調(diào)充分考慮群眾利益，保證生態(tài)文明建設(shè)的人民性。

一方面，新時(shí)代以來(lái)的“山水林田湖草沙”治理思想更加強(qiáng)調(diào)“人”在自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的橋梁作用。從毛澤東的《論十大關(guān)系》開(kāi)始，中國(guó)共產(chǎn)黨人就十分重視人民群眾在運(yùn)用和發(fā)揮自然資源價(jià)值方面的關(guān)鍵作用。②黨的十九大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央更是多次強(qiáng)調(diào)“人”在生態(tài)共同體中的重要作用，肯定“人”在處理環(huán)境和社會(huì)之間關(guān)系的主體作用，強(qiáng)調(diào)“人”應(yīng)當(dāng)主動(dòng)做出既有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、又有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的事業(yè)?！叭祟?lèi)世”已是眾多環(huán)境學(xué)者的共識(shí)，山川、河流、森林、土地、湖泊、草地等自然環(huán)境都深受人類(lèi)活動(dòng)的影響。馬克思通過(guò)實(shí)踐將人的主觀性與自然的客觀性結(jié)合起來(lái)，他在《資本論》中指出：“勞動(dòng)首先是人和自然之間的過(guò)程，是人以自身的活動(dòng)來(lái)中介、調(diào)整和控制人和自然之間的物質(zhì)變換的過(guò)程。”人將自身頭腦和身體的運(yùn)動(dòng)作用于改變自然時(shí)，就能將其自身和自然的潛力發(fā)揮出來(lái)。③因此，在“人類(lèi)世”中掌握主動(dòng)的人類(lèi)應(yīng)當(dāng)充分尊重自然界的規(guī)律。“自然界中無(wú)生命的物體的相互作用既有和諧也有沖突;有生命的物體的相互作用則既有有意識(shí)的和無(wú)意識(shí)的合作，也有有意識(shí)的和無(wú)意識(shí)的斗爭(zhēng)。因此，在自然界中決不允許單單把片面的‘斗爭(zhēng)寫(xiě)在旗幟上?！雹?/p>

另一方面，我們黨始終將保障人民群眾的切身利益作為生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。毛澤東以實(shí)地調(diào)查為人民群眾的生產(chǎn)生活鼓與呼;改革開(kāi)放初期，鄧小平為生態(tài)破壞造成的自然災(zāi)害對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)的巨大損失感到痛心疾首;到新時(shí)代，習(xí)近平更是將良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉的基本民生觀，山水林田湖草沙是生命共同體的整體系統(tǒng)觀，以最嚴(yán)格制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)密法治觀，以及全社會(huì)共同建設(shè)美麗中國(guó)的全民行動(dòng)觀結(jié)合起來(lái)。以人民為中心的主線清晰地貫穿了中國(guó)共產(chǎn)黨生態(tài)系統(tǒng)治理思想的發(fā)展歷程，展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨深厚的哲學(xué)素養(yǎng)和強(qiáng)大的政治執(zhí)行能力。

（二）堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，穩(wěn)步擴(kuò)展的思想外延

從“山水林田”到“山水林田湖草沙”，這一思想體系始終處在不斷發(fā)展的過(guò)程中，展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)執(zhí)政過(guò)程中同一問(wèn)題不同發(fā)展階段的不同特征的深刻理解，展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓創(chuàng)新的學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)能力。①

首先，在改革開(kāi)放以前，“山水林田”的系統(tǒng)思想是對(duì)水土流失問(wèn)題的針對(duì)性理解。中華人民共和國(guó)成立以前，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)條件的諸多限制，針對(duì)區(qū)域治理中出現(xiàn)的水土流失和環(huán)境破壞問(wèn)題，毛澤東天才地總結(jié)出了“山水林田”治理思想，并得出“山水林”的狀況與一時(shí)一地的水土流失和農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的科學(xué)結(jié)論。中央蘇區(qū)生態(tài)狀況堪憂，陜甘寧邊區(qū)生態(tài)歷史遺留問(wèn)題嚴(yán)重，為支持戰(zhàn)爭(zhēng)需求、改善人民生活，必須加緊推進(jìn)水域和森林治理，使民眾免受自然災(zāi)害和惡劣環(huán)境的侵?jǐn)_。中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨人面對(duì)的是更加復(fù)雜的全局問(wèn)題，例如因輕工業(yè)和重工業(yè)快速發(fā)展而引發(fā)的各種各樣的新型環(huán)境問(wèn)題。在這樣的背景下，毛澤東審時(shí)度勢(shì)，將“山水林田”小系統(tǒng)與社會(huì)主義建設(shè)大系統(tǒng)聯(lián)系起來(lái)，站在更高的層面統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素，以及生態(tài)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的關(guān)系。

其次，改革開(kāi)放以后，中國(guó)共產(chǎn)黨主動(dòng)順應(yīng)環(huán)境保護(hù)的時(shí)代潮流，積極推進(jìn)“山水林田”系統(tǒng)治理的制度探索。改革開(kāi)放帶來(lái)的快速發(fā)展客觀上造成了一些不平衡、不科學(xué)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，生態(tài)安全等非傳統(tǒng)安全也對(duì)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理提出了更高要求。②面對(duì)這些新情況，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷推動(dòng)環(huán)境保護(hù)法律的發(fā)展和完善，各類(lèi)資源保護(hù)、污染防治、生態(tài)保護(hù)等法律法規(guī)、政策文件相繼出臺(tái)，包括對(duì)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)影響深遠(yuǎn)的《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》等法律。“山水林田”生態(tài)系統(tǒng)治理逐漸有了覆蓋較為全面、設(shè)置較為科學(xué)、體系較為完整的政策法規(guī)體系。③

最后，“山水林田湖草沙”的系統(tǒng)治理思想成型于生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期和窗口期三期疊加的重要節(jié)點(diǎn)。在這一階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的各種矛盾紛紛顯現(xiàn)，這些現(xiàn)實(shí)情況促使黨中央以更強(qiáng)力度和更現(xiàn)代的手段處理各種生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十八屆三中全會(huì)上確定了“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的系統(tǒng)思想，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)一體化保護(hù)和修復(fù);在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會(huì)議上，將“草”加入到這一體系中，使生態(tài)共同體理論體系更加完整;在十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，將“沙”加入這一體系，對(duì)占我國(guó)國(guó)土面積五分之一以上的干旱和荒漠地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)治理有重大意義。④“山水林田湖草沙”的系統(tǒng)治理思想，始終以問(wèn)題為導(dǎo)向，直面嚴(yán)峻棘手的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，是中國(guó)共產(chǎn)黨人堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析的直接體現(xiàn)。

（三）開(kāi)拓治理實(shí)踐陣地，層次延展的思想影響

“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想一直在實(shí)踐的各個(gè)層面上擴(kuò)大思想引領(lǐng)力、領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。改革開(kāi)放前，毛澤東一直大力推進(jìn)綠化祖國(guó)和治理水土流失的重大實(shí)踐;改革開(kāi)放后，鄧小平、江澤民、胡錦濤等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)治理的相關(guān)政策構(gòu)建。到了新時(shí)代，“山水林田湖草沙”治理思想第一次出現(xiàn)在黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告中，向全國(guó)各族人民昭示了這一思想在生態(tài)治理領(lǐng)域中的重要引領(lǐng)作用。隨后，國(guó)家還設(shè)立了整合多部門(mén)功能的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，推進(jìn)了生態(tài)系統(tǒng)思想支撐體系的構(gòu)建。梳理“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理的實(shí)踐歷程，可以清晰地看到制度設(shè)置從粗放到正式再到精細(xì)，政策措施從模糊到清晰再到全面的完整歷程，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨人在不斷探索國(guó)家治理和生態(tài)治理道路上的邏輯理路。中國(guó)共產(chǎn)黨不斷開(kāi)拓生態(tài)治理的實(shí)踐陣地，將黨的意志合理適時(shí)地轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律和制度，并以國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為基本抓手，不斷完善系統(tǒng)治理的體制機(jī)制，正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系、人與自然的關(guān)系。這就是說(shuō)，“山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體”的思想已經(jīng)細(xì)化到具體的實(shí)踐層面，具有充分的可操作性。

“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想是馬克思主義普遍聯(lián)系理論在中國(guó)社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)中的最佳踐行，在理論層面超越了西方二元對(duì)立的環(huán)境保護(hù)思想，在實(shí)踐層面解決了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘”的系統(tǒng)性矛盾，真正實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)籌兼顧”，是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要理論和實(shí)踐成果。這一思想在中華人民共和國(guó)成立以來(lái)不斷豐富和發(fā)展，集中展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨卓越的學(xué)習(xí)能力、自我革新能力和中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明的首創(chuàng)性和前瞻性。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的現(xiàn)實(shí)啟示

“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想，是中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明實(shí)踐的重要思想成果。而建立廣泛認(rèn)可的認(rèn)知體系、權(quán)責(zé)清晰的制度體系、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的科學(xué)體系、系統(tǒng)牢靠的安全體系，是繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明系統(tǒng)治理長(zhǎng)期健康發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

（一）要明確哲學(xué)意蘊(yùn)，建立系統(tǒng)治理的認(rèn)知體系

一方面，要明確生態(tài)文明治理的系統(tǒng)性和普遍性。森林、草原、湖泊、灘涂、荒漠等要素對(duì)一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成和穩(wěn)定都具有重要作用。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，環(huán)境治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，如果“種樹(shù)的只管種樹(shù)”就容易“顧此失彼，最終造成系統(tǒng)性破壞”。①因此，針對(duì)生態(tài)問(wèn)題，不能“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，“不能把眼睛僅盯在這方面”，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌不同時(shí)間、空間、區(qū)域、格局，統(tǒng)籌上游下游、左岸右岸、地上地下、城市鄉(xiāng)村，堅(jiān)持節(jié)約的基本方針，并將系統(tǒng)思維放在觀念、意識(shí)和措施等方面的突出位置。同時(shí)，要充分重視山地、河流、森林、農(nóng)田、湖泊、草原、荒漠在生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)中的重要價(jià)值，充分重視這些要素自身有限的承載能力、系統(tǒng)承受能力，以及經(jīng)濟(jì)、自然和生態(tài)的相關(guān)規(guī)律。②“山水林田湖草沙”和“人與自然”都是重要的生命共同體，自然是養(yǎng)育萬(wàn)物的母親，③對(duì)生態(tài)系統(tǒng)任一要素的破壞都會(huì)對(duì)“人與自然”的生命共同體造成負(fù)面效果。④這就要求對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、全面治理、不留遺漏，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性。①

另一方面，要明確生態(tài)文明建設(shè)的動(dòng)態(tài)性和特殊性。唯物辯證法主張矛盾存在于一切事物的發(fā)展過(guò)程中，每一發(fā)展過(guò)程自始至終都存在著矛盾運(yùn)動(dòng)。②一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)也時(shí)刻處在矛盾運(yùn)動(dòng)之中。中華人民共和國(guó)成立前中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)“山水林田”的思考，主要是為了解決區(qū)域水土流失問(wèn)題造成的環(huán)境破壞與根據(jù)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)以及抗戰(zhàn)之間的矛盾;中華人民共和國(guó)成立初期對(duì)“山水林田”的思考，主要是為了解決全面建設(shè)社會(huì)主義對(duì)農(nóng)、林、牧等產(chǎn)業(yè)的需要與區(qū)域水土流失等生態(tài)環(huán)境破壞之間的矛盾;改革開(kāi)放初期對(duì)“山水林田”的思考，主要是為了解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)急速發(fā)展與制度供給不足之間的矛盾;到全面提升時(shí)期，“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理理論的誕生，則主要為了系統(tǒng)解決生態(tài)欠賬，生態(tài)產(chǎn)品供給不足，以及人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要等問(wèn)題。不同時(shí)期、不同地域、不同構(gòu)成的生態(tài)環(huán)境都對(duì)其系統(tǒng)治理有不同要求，這要求堅(jiān)持整體規(guī)劃、分期部署、分段實(shí)施，有針對(duì)性地對(duì)不同生態(tài)系統(tǒng)實(shí)施最符合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)修復(fù)和保護(hù)方案。此外，還應(yīng)充分考慮生態(tài)治理的地區(qū)差異性，堅(jiān)持因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、分類(lèi)施策，針對(duì)不同生態(tài)區(qū)域的自然稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，有的放矢地實(shí)施宜封則封、宜造則造、宜保則保、宜用則用、宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草、宜田則田的針對(duì)性政策。

（二）要廓清權(quán)責(zé)目標(biāo)，建立系統(tǒng)治理的制度體系

一方面，要整合實(shí)踐方向，規(guī)范多主體合作。歷史的創(chuàng)造源自“許多單個(gè)的意志的相互沖突”，也就是說(shuō)把握歷史的發(fā)展方向，需要對(duì)不同主體的實(shí)踐方向都有所把握。③因此，需要整合不同主體的實(shí)踐方向，推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治體系，妥善處理行政區(qū)劃與自然區(qū)域之間的辯證關(guān)系，規(guī)范行政中的自由裁量空間。同時(shí)，還要恰當(dāng)安排各主體的位置和作用，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，明確政府負(fù)責(zé)的職責(zé)定位，發(fā)揮社會(huì)協(xié)同的靈活作用，調(diào)動(dòng)公眾參與的關(guān)鍵力量，筑牢法制保障的制度后盾，充分踐行和完善社會(huì)治理體制。還應(yīng)站在更高層面整體謀劃，堅(jiān)持上溯下延、系統(tǒng)治理;堅(jiān)持推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域整體治理，以生態(tài)區(qū)域劃分謀劃全局系統(tǒng)治理。應(yīng)強(qiáng)化環(huán)境系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、生態(tài)系統(tǒng)健康診斷機(jī)制、環(huán)境責(zé)任追究機(jī)制等機(jī)制，綜合運(yùn)用物種法、結(jié)構(gòu)功能指標(biāo)法、生態(tài)系統(tǒng)健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法、生態(tài)功能評(píng)價(jià)法，構(gòu)建包括組織協(xié)調(diào)能力、生態(tài)恢復(fù)能力和生態(tài)服務(wù)提供能力的多維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。④科學(xué)協(xié)調(diào)政府各部門(mén)職能，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)主體積極性，最終形成系統(tǒng)科學(xué)、立體全面、多方合力的生態(tài)文明系統(tǒng)治理體系。⑤

另一方面，要科學(xué)設(shè)置生態(tài)治理主體架構(gòu)，權(quán)責(zé)明晰，統(tǒng)一有效?！吧剿痔锖萆场鄙餐w的系統(tǒng)性、整體性和復(fù)雜性，決定了面對(duì)該系統(tǒng)中的不同主體需要采取不同的治理方式、政策工具和實(shí)施路徑。要堅(jiān)持綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、法律等治理工具對(duì)不同的主體和問(wèn)題進(jìn)行治理。要推進(jìn)落實(shí)河長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制等重要制度創(chuàng)新，綜合考量中國(guó)傳統(tǒng)政治規(guī)范的“權(quán)力”傳統(tǒng)、現(xiàn)代政治范式中的“法律”特征，以及依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合的“道德”特征。①此外，對(duì)于多頭管理問(wèn)題，時(shí)任環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢曾說(shuō)：“水里和陸地的不是一個(gè)部門(mén)管，一氧化碳和二氧化碳不是一個(gè)部門(mén)管”，“我聽(tīng)說(shuō)世界上有四大尷尬部門(mén)，中國(guó)的環(huán)保部就是其中之一”。②職能的交叉和重疊使生態(tài)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)主體力量分散，環(huán)境治理、污染防治、資源保護(hù)、綜合治理等相關(guān)職能分屬于海洋、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、發(fā)改委等多個(gè)部門(mén)。③對(duì)此，習(xí)近平提出：“由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的?！雹茈S后，國(guó)務(wù)院成立生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局，以“兩部一局”為主體的生態(tài)系統(tǒng)管理機(jī)制已然搭建起來(lái)?！皟刹恳痪帧必?fù)責(zé)“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)和所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”。

（三）要強(qiáng)化科技支撐，建立系統(tǒng)治理的科學(xué)教育研發(fā)體系

一方面，要推動(dòng)生態(tài)文明的科技創(chuàng)新體系建設(shè)。創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，生態(tài)系統(tǒng)治理要想突破發(fā)展瓶頸，解決深層次矛盾和問(wèn)題，就必須依靠科技創(chuàng)新。要加快構(gòu)建以生態(tài)文明戰(zhàn)略為指導(dǎo)的科技創(chuàng)新體制機(jī)制，激活社會(huì)各界創(chuàng)新力量，推動(dòng)市場(chǎng)主體、社會(huì)力量參與到生態(tài)系統(tǒng)治理的創(chuàng)新中來(lái)。應(yīng)全面推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度政策創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新、人才管理創(chuàng)新等各個(gè)形態(tài)的創(chuàng)新模式，以創(chuàng)新推動(dòng)生態(tài)文明的系統(tǒng)治理，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)綠色發(fā)展戰(zhàn)略。要堅(jiān)定不移走中國(guó)特色的自主創(chuàng)新路線，將自主創(chuàng)新和綠色發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把握科技進(jìn)步發(fā)展的綠色方向，為世界貢獻(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。⑤

另一方面，要推進(jìn)大、中、小學(xué)全年齡環(huán)境教育，推進(jìn)環(huán)境科學(xué)相關(guān)人才體系建設(shè)。域內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)一致表明，健康持久的生態(tài)文明建設(shè)需要長(zhǎng)期發(fā)展的環(huán)境教育。⑥這就是說(shuō)，加強(qiáng)生態(tài)文明科技人才建設(shè)，為生態(tài)文明的系統(tǒng)治理提供充足的人才供給和儲(chǔ)備，是推動(dòng)中國(guó)特色生態(tài)文明系統(tǒng)治理的關(guān)鍵舉措。為此，應(yīng)統(tǒng)籌各地方現(xiàn)實(shí)情況和現(xiàn)有資源，找準(zhǔn)主攻方向，加強(qiáng)產(chǎn)、學(xué)、研、用緊密結(jié)合，盡快突破生態(tài)文明系統(tǒng)治理的技術(shù)難題。⑦此外，盡管分別針對(duì)山水林田湖草沙等自然要素的研究成果在自然和社會(huì)科學(xué)中都相當(dāng)豐富，但從“山水林田湖草沙”等生態(tài)系統(tǒng)整體開(kāi)展的研究成果仍然相對(duì)較少。特別是社會(huì)科學(xué)方面，更應(yīng)當(dāng)加緊推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)治理研究，明晰生態(tài)文明系統(tǒng)治理的核心概念、外延內(nèi)涵和管理措施等等。要鼓勵(lì)相關(guān)科研項(xiàng)目立項(xiàng)，集中資源提出關(guān)鍵問(wèn)題、研究現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、解決核心問(wèn)題。

（四）要注重紅線思維，筑牢系統(tǒng)治理的安全體系

矛盾雙方可以在一定條件下向其反面轉(zhuǎn)化，生態(tài)系統(tǒng)平衡、生態(tài)環(huán)境良好的狀況可能在缺乏紅線思維的條件下向生態(tài)失衡、環(huán)境破壞的方向發(fā)展。增強(qiáng)憂患意識(shí)，居安思危，是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的重大原則。⑧總體國(guó)家安全觀強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下“非傳統(tǒng)安全和傳統(tǒng)安全相互交織”，尤其是在非傳統(tǒng)安全愈加重要的今天，生態(tài)安全早已成為國(guó)家安全的重要環(huán)節(jié)。生態(tài)安全不僅關(guān)乎國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化的健康發(fā)展，同時(shí)也關(guān)乎國(guó)際政治局勢(shì)。①“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思維起于對(duì)水土流失問(wèn)題的深刻思考，本身就包含明確的紅線思維。要牢固樹(shù)立生態(tài)紅線觀念，統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)各要素的多個(gè)紅線，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護(hù)紅線，確保資源消耗、環(huán)境質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的動(dòng)態(tài)平衡。要繼續(xù)加強(qiáng)水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴(yán)格落實(shí)地方各級(jí)政府的環(huán)保責(zé)任紅線，科學(xué)劃定不同區(qū)域的生態(tài)紅線，統(tǒng)籌不同層面、不同區(qū)域、不同功能的多條紅線劃定的系統(tǒng)性、科學(xué)性、可行性。②要科學(xué)劃分不同主體功能區(qū)，維護(hù)事關(guān)國(guó)家生態(tài)安全的重點(diǎn)區(qū)域、敏感區(qū)域、脆弱區(qū)域，系統(tǒng)推進(jìn)區(qū)域生產(chǎn)發(fā)展、生活幸福和生態(tài)安全。要積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線的劃分界定，統(tǒng)籌不同生態(tài)系統(tǒng)要素的健康范圍，加大力度治理區(qū)域荒漠化、石漠化、水土流失等系統(tǒng)性生態(tài)問(wèn)題，保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全系數(shù)保持在較高水準(zhǔn)，提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。③

古語(yǔ)有云：道阻且長(zhǎng)，行則將至。“山水林田湖草沙”系統(tǒng)治理思想的形成和發(fā)展體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)進(jìn)步、不斷學(xué)習(xí)、實(shí)事求是的理論品質(zhì)。在中國(guó)共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)人民以驚天動(dòng)地的氣勢(shì)和決心創(chuàng)造了一個(gè)個(gè)生態(tài)文明建設(shè)奇跡。只要不斷從中國(guó)共產(chǎn)黨的治理經(jīng)驗(yàn)和智慧中汲取更多養(yǎng)分，久久為功、持之以恒，中國(guó)人民就必將創(chuàng)造更加輝煌的綠色奇跡。

責(zé)任編輯：胡穎峰

責(zé)任校對(duì)：孫飛行