靶向優(yōu)化還是自主進化：中國國家治理體系現(xiàn)代化路徑的甄別與方向

蔡之兵

〔中圖分類號〕D630;F208 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447—662X（2021）05—0022—11

一、問題的出現(xiàn)：新冠疫情引發(fā)的對我國國家治理體系和治理結(jié)構(gòu)的批評

2020年初，我國遭遇了新冠肺炎疫情的沖擊，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，全黨和全國人民團結(jié)一心，在較短時期內(nèi)就控制了疫情并在全球范圍內(nèi)率先實現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。隨著疫情在全球的傳播、擴散和失控，我國控制疫情的能力和效果在全世界顯得尤為稀缺和卓越，也被越來越多的國家所關(guān)注和贊賞。然而，我們也注意到在疫情爆發(fā)初期，社會各界對我國國家治理體系也從不同角度提出了批評，雖然這些批評不一定正確，但是考慮到這些批評集中反映了對我國國家治理體系的“典型偏見”和“常見誤解”，本文認(rèn)為有必要深入梳理、剖析并反思這些問題和批評，從根本上厘清這些批評內(nèi)部隱藏的核心問題并予以回應(yīng)，為國家治理體系現(xiàn)代化之路提供參考。

針對國家治理體系的批評可以根據(jù)視角差異而分為兩類。第一類批評從不同細分領(lǐng)域?qū)ν晟茋抑卫眢w系提出建議，而第二類批評則試圖否定整個中國國家治理體系。前一研究視角包括對官僚主義和形式主義的批評、“報喜不報憂”現(xiàn)象的避免、疾控中心的位置和權(quán)力配置、專業(yè)官員的任用和選拔、不同部門在應(yīng)急狀態(tài)下的配合、國家物資儲備體系的完善、面對突發(fā)性事件政府應(yīng)該如何快速且準(zhǔn)確決策、如何合理引導(dǎo)科學(xué)研究方向、如何吸引社會力量參與國家治理等。從學(xué)術(shù)探討和實踐提高的角度分析，這一類批評雖然不一定都正確，但是對此類問題進行討論是有助于提升我國治理能力的。

第二類批評則認(rèn)為應(yīng)對疫情所暴露的問題標(biāo)志著中國國家治理體系的失敗，如一位以研究中國國家治理制度而知名的斯坦福大學(xué)學(xué)者在接受采訪時明確表示“這不僅是一種新型病毒的爆發(fā)，也是中國治理結(jié)構(gòu)失?。╞reakdown of Chinas governance structures）的表現(xiàn)”。這一觀點在疫情爆發(fā)初期得到了國內(nèi)外各界的廣泛關(guān)注甚至是認(rèn)同，雖然后來疫情在西方國家的擴散證明了這一看法的荒謬。由于部分學(xué)者對我國國家治理體系的偏見是如此根深蒂固，針對這一類觀點，我們?nèi)匀槐仨殢谋举|(zhì)和理論上有所回應(yīng)。

從兩類批評都關(guān)注國家治理這一相同點看，無論是為了更好地解決這些問題，還是為了更有力地回應(yīng)這些批評，構(gòu)建統(tǒng)一的國家治理體系研究框架都是必要的。而由于如下原因，這一目標(biāo)可進一步解構(gòu)為三個問題：什么是國家治理體系？是否存在最優(yōu)國家治理體系？中國國家治理體系的本質(zhì)與演進方向是什么？

首先，從第一類批評的內(nèi)容分析，構(gòu)建統(tǒng)一的研究框架需要整合多種不同類型的研究視角，實現(xiàn)這一目標(biāo)需要發(fā)現(xiàn)這些不同視角的關(guān)聯(lián)點。由于這些研究都關(guān)注國家治理體系，這些研究的關(guān)聯(lián)點也會落腳于國家治理體系。因此，回答什么是國家治理體系是本文研究需要解決的首要問題。其次，針對第二類批評，能夠判斷一個國家治理體系是否失敗的前提是這個世界或者理論上存在一套最優(yōu)的國家治理體系。在最優(yōu)國家治理體系存在的情況下，現(xiàn)實世界的某個正在正常運行的國家治理體系被判定失敗的原因就是這一國家的治理體系背離了最優(yōu)國家治理體系。倘若不存在這種最優(yōu)國家治理體系，那么如果一個國家的國家治理體系能夠正常運行且能夠滿足大部分人的需要，認(rèn)為這種國家治理體系失敗的觀點就難以成立。從目前關(guān)于我國國家治理體系的“典型偏見”和“常見誤解”而言，很多持有這些看法的學(xué)者的腦海里往往存在一套“虛擬”的最優(yōu)國家治理體系，無論我國發(fā)展過程出現(xiàn)什么問題，他們都會將問題的根源歸結(jié)于我國國家治理體系與他們腦海里所謂的“最優(yōu)國家治理體系”的不一致。最后，作為一個具有悠久歷史的大國，中國國家治理體系是否具有自身的獨特性且這種獨特性能否與國家治理體系的本質(zhì)相契合也是完善國家治理體系從而實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)的前提之一。

因此，本文第二部分將討論國家治理體系的本質(zhì)并構(gòu)建研究國家治理體系的分析框架，進而在第三部分運用該框架來討論最優(yōu)國家治理體系是否存在。在此基礎(chǔ)上，第四部分將提出我國國家治理體系的本質(zhì)及其自身問題的形成機理。最后，結(jié)合國家治理體系的本質(zhì)和面臨的具體問題，提出未來中國國家治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

二、問題的起點：國家治理體系的本質(zhì)

任何一個重要尤其是對現(xiàn)實世界具有指導(dǎo)作用的概念，其內(nèi)涵應(yīng)該盡可能明確。國家治理體系的現(xiàn)代化不僅是中國未來制度建設(shè)的根本方向，也是百年未有之變局背景下不同國家制度競爭的著力點。因此，明確國家治理體系的概念是有關(guān)國家治理任何主題研究的前提和基礎(chǔ)。

1.國家治理體系概念的相關(guān)研究

“治理”是國家治理體系概念的核心之一，該詞源于希臘語中的動詞“kubernan”，其本意是指“駕馭一條船”（steer a ship），英語單詞“government”和“governance”都由該詞派生。絕大部分時間內(nèi)，“治理”一詞都是用于商業(yè)和法律尤其是公司治理領(lǐng)域，直到20世紀(jì)90年代才引入公共管理、行政管理和國家治理領(lǐng)域。從西方治理理論形成的初始語境分析，強調(diào)“國家的回退（rolling back）”就始終是“治理”概念的基本遵循并以此區(qū)別于“統(tǒng)治”（government）。正如法國學(xué)者讓-彼埃爾·戈丹所言：“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。這也就意味著立足于“治理”的“國家治理”概念與中國共產(chǎn)黨提出的“國家治理體系”概念并不一致，前者強調(diào)國家的回退和政府的放權(quán)，而后者則要求在中國共產(chǎn)黨為治國理政核心的前提下，通過整合其他不同力量來實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展。換言之，國家治理體系是內(nèi)生于中國國家自身發(fā)展路徑的概念，其內(nèi)涵的明確是必要工作。

然而，目前對這一概念內(nèi)涵的討論并不多，根據(jù)CNKI數(shù)據(jù)庫，國家治理體系一詞于2006年才首次出現(xiàn)于學(xué)術(shù)論文，黨的十八大以后逐漸成為研究熱點問題。代表性文獻的觀點如表1所示。

表1 國家治理體系的有關(guān)定義

注：根據(jù)相關(guān)文獻整理而得。

表1表明大部分學(xué)者都是將國家治理體系直接解構(gòu)為如政治、經(jīng)濟、社會、黨的領(lǐng)導(dǎo)等多個次級體系。從國家治理的現(xiàn)實屬性分析，這種思路并無不妥。然而，從學(xué)術(shù)研究的角度出發(fā)，倘若所有關(guān)于國家治理體系的研究起點都是內(nèi)容解構(gòu)型的國家治理體系概念，那么關(guān)于國家治理體系的研究恐怕會長期陷入“自說白話”的境地，這無疑會大大削弱我們回應(yīng)批評我國國家治理體系觀點的力度。因此，挖掘國家治理體系這一概念更為底層的內(nèi)涵將是完善我國國家治理體系的前提之一。

2.國家治理體系的直接含義

國家治理的目標(biāo)是希望國家可持續(xù)發(fā)展。從這一點分析，國家治理體系可以直接界定為執(zhí)政組織為了處理影響國家狀態(tài)的諸多因素而形成的部門和制度的集合。為了更好地理解該內(nèi)涵的內(nèi)容，我們需要解釋國家狀態(tài)、因素和“影響”三個概念。

首先，國家狀態(tài)指的是國家所處的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，根據(jù)實現(xiàn)目標(biāo)難度的高低，國家狀態(tài)這一連續(xù)變量可以包括如國家不能維持、國家勉強維持、國家基本維持、國家正常維持、國家緩慢發(fā)展、國家中速發(fā)展、國家高速發(fā)展、國家高質(zhì)量發(fā)展、國家可持續(xù)發(fā)展、國家高度發(fā)展等一系列狀態(tài)，見圖1。

圖1 國家目標(biāo)狀態(tài)演變示意圖

其次，因素指的是能夠?qū)覡顟B(tài)產(chǎn)生影響的力量。對任何一個意圖長期執(zhí)政的組織，實現(xiàn)國家狀態(tài)從橫軸左側(cè)向右側(cè)的逐步轉(zhuǎn)變都是理所當(dāng)然的。在這一過程中，執(zhí)政組織就必須針對影響國家狀態(tài)及變遷的因素進行治理。因此，能夠?qū)覡顟B(tài)產(chǎn)生影響的因素就是國家治理體系的作用對象，這種因素既包括能帶來積極影響的因素，比如技術(shù)進步、人口質(zhì)量、耕地面積等，也包括對國家目標(biāo)具有負面沖擊的因素，如自然災(zāi)害、居民貧困、收入差距、官員腐敗等，還包括部分中性因素，如宗教信仰、人口規(guī)模等。同時，在不同國家發(fā)展階段，能夠發(fā)揮作用的因素也不相同，甚至同一種因素在不同國家發(fā)展階段的作用程度也不相同。

最后，雖然因素會對國家狀態(tài)產(chǎn)生影響，但是這種“影響”并不完全取決于因素本身，執(zhí)政組織的執(zhí)政理念會對這種“影響”產(chǎn)生較大的二次影響。這也就意味著即使是針對相同的如毒品管制、收入差距、貧困群體等因素所產(chǎn)生的客觀影響，不同執(zhí)政組織據(jù)此做出的反應(yīng)卻會大不相同。這一點在中國與西方國家問表現(xiàn)得尤其明顯。

基于上述三個概念，可以很容易發(fā)現(xiàn)，由于每個國家執(zhí)政組織與自身歷史淵源、文化內(nèi)涵、民族結(jié)構(gòu)等因素都具有密切聯(lián)系，國家治理體系的內(nèi)生性顯然強于外生性，驗證了彭瑩瑩等人關(guān)于國家治理體系更多的是內(nèi)生和不斷演進的觀點。王浦劬也明確指出中國的國家治理在本質(zhì)上既不同于中國傳統(tǒng)的皇權(quán)統(tǒng)治者的“治國理政”，又不同于西方政治和管理理論中傾向于政府分權(quán)、實現(xiàn)社會多中心治理和社會自治的“治理”概念，而是在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境中，在中國特色社會主義制度的堅持和完善的改革意義上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政。有學(xué)者更進一步指出中國國家治理體系的特殊性不僅僅體現(xiàn)于黨的治理和國家治理，其社會治理對象也是十分典型的中國意義下的人民社會，超越了西方一般意義上的現(xiàn)代公民社會。

3.國家治理體系的系統(tǒng)解構(gòu)

一方面，由于國家治理體系的作用對象是大量內(nèi)外部因素產(chǎn)生的“影響”信息，目前已有從信息流角度分析國家治理的文獻;另一方面，表1中關(guān)于國家治理體系概念內(nèi)涵界定的絕大部分觀點都認(rèn)為國家治理體系本質(zhì)上是一種內(nèi)部要素高度關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)。因此，本文將國家治理體系解構(gòu)為處理相關(guān)因素所產(chǎn)生“影響”的信息系統(tǒng)。根據(jù)國家治理的一般邏輯，這一系統(tǒng)包括信息產(chǎn)生、信息接受、信息傳遞、信息決策、信息處理、信息消化等六個環(huán)節(jié)，見表2。

上述六個環(huán)節(jié)與我國國家治理體系在此次疫情應(yīng)對過程中所暴露的諸多問題都有對應(yīng)。如體現(xiàn)于信息接受與傳遞環(huán)節(jié)的疫情反應(yīng)滯后問題、體現(xiàn)于信息決策環(huán)節(jié)的治理體系結(jié)構(gòu)失衡問題、體現(xiàn)于信息處理環(huán)節(jié)的官僚主義問題、體現(xiàn)于信息消化環(huán)節(jié)的對“非典”危機經(jīng)驗吸取不足問題等。因此，可以認(rèn)為國家治理體系實際上就是各國執(zhí)政組織基于自身執(zhí)政方針，在不斷提升國家狀態(tài)的過程中，根據(jù)不斷涌現(xiàn)的影響因素而進行針對性處理的信息系統(tǒng)。

表2 國家治理體系的信息系統(tǒng)解構(gòu)

三、問題的核心：是否存在最優(yōu)國家治理體系

對中國國家治理體系的批評甚至是否定性批評屢見不鮮，此次疫情引發(fā)的否定性批判僅是其中之一。然而，此類觀點的立場、視角、理論是如此之多，逐一反駁既無必要，也無意義。從簡單邏輯推理分析，想要否定中國國家治理體系或者判斷中國國家治理體系失敗，首先需要回答這樣一個問題，即：世界上是否存在一套最優(yōu)國家治理體系？倘若存在，此類批評尚有討論價值;倘若沒有，否定中國國家治理體系的觀點就不能成立。

1.討論最優(yōu)國家治理體系存在與否的重要性

“最優(yōu)”問題是不同學(xué)科關(guān)注的共同問題類型，如城市經(jīng)濟學(xué)的最優(yōu)城市規(guī)模、政治學(xué)領(lǐng)域的最優(yōu)政體、財政學(xué)領(lǐng)域的最優(yōu)稅率、系統(tǒng)學(xué)領(lǐng)域的最優(yōu)控制、對外貿(mào)易領(lǐng)域的最優(yōu)關(guān)稅、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的最優(yōu)經(jīng)營規(guī)模等都是各自領(lǐng)域的重要問題。在國家治理領(lǐng)域，國家治理體系的最優(yōu)問題同樣重要，其重要性主要體現(xiàn)于如下兩方面：

一方面，討論最優(yōu)國家治理體系存在與否有助于化解虛無批評。無論是縱向比較，還是橫向比較，中國治理制度的獨特性顯而易見。而也正是因為這種獨特性，大量遵循傳統(tǒng)制度分析框架的研究對中國治理制度多有批評甚至是全盤否定性的批判，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的關(guān)鍵原因是西方治理制度被賦予了虛無的“最優(yōu)”屬性。兩者比對之下，中國自身的治理制度就暴露了大量所謂的“問題”。然而，問題的關(guān)鍵在于西方的發(fā)展制度是否真的具備這種“最優(yōu)”屬性。自20世紀(jì)50年代以來的西方持續(xù)向外輸出自身發(fā)展制度的失敗實踐并不支撐對這一問題的肯定結(jié)論。從這個角度分析，討論是否存在最優(yōu)國家治理體系對破除西方治理制度虛無的“最優(yōu)”屬性從而順利提升我國發(fā)展自信具有重要意義。

另一方面，討論最優(yōu)國家治理體系存在與否有助于優(yōu)解中國體制。提升國家治理能力是任何國家治理體系類型的根本目標(biāo)，中國亦不例外。然而，究竟如何提升國家治理能力則是所有國家都關(guān)注的難點問題。這一難點與最優(yōu)國家治理體系存在與否具有密切聯(lián)系：如果存在最優(yōu)國家治理體系，未來中國國家治理體系的現(xiàn)代化之路就是對標(biāo)最優(yōu)國家治理體系并根據(jù)存在的問題，在各個方面進行定向優(yōu)化;如果不存在最優(yōu)國家治理體系，中國國家治理體系的現(xiàn)代化之路就只能通過堅持自我創(chuàng)新并選擇自主進化的發(fā)展道路。

2.最優(yōu)國家治理體系存在與否的理論分析

我們在討論最優(yōu)國家治理體系存在與否時，需要回答的不是“面臨同一個問題，是否存在一種最優(yōu)國家治理體系”，而是需要回答“面臨所有問題，是否存在一種最優(yōu)國家治理體系”這一問題。從這一點分析，討論最優(yōu)國家治理體系不應(yīng)該著眼于無窮盡的問題類型而應(yīng)該立足于國家治理體系這一系統(tǒng)本身，從系統(tǒng)本身來探討最優(yōu)國家治理體系是否存在。根據(jù)前文分析，國家治理體系是由多個相互聯(lián)系的元素構(gòu)成的有特定功能的系統(tǒng)，可以通過判斷這一模型是否具備始終保持穩(wěn)定的能力來回答是否存在最優(yōu)國家治理體系這一問題。假設(shè)國家治理體系系統(tǒng)由多個相互關(guān)聯(lián)的元素Q₁、Q₂、…、Q_n組成，那么這個系統(tǒng)可用式（1）表示：

很容易由線性代數(shù)理論發(fā)現(xiàn)，該方程并不穩(wěn)定，λ至少具有三種狀態(tài)。其中，只有當(dāng)λ為負數(shù)時，系統(tǒng)在受到外部沖擊時才能夠重新趨于穩(wěn)定;當(dāng)A為正數(shù)或0時，系統(tǒng)不穩(wěn)定;當(dāng)λ為復(fù)數(shù)時，系統(tǒng)呈現(xiàn)周期性波動。因此，從系統(tǒng)這一本質(zhì)屬性的數(shù)學(xué)模型入手，可以判斷并不存在面對任何外部沖擊都能夠保持穩(wěn)定的國家治理體系系統(tǒng)。換言之，最優(yōu)國家治理體系并不存在。

3.最優(yōu)國家治理體系存在與否的實踐分析

除了從系統(tǒng)模型穩(wěn)定性檢驗的角度發(fā)現(xiàn)最優(yōu)國家治理體系并不存在外，從國家治理體系的實踐出發(fā)，也可以確定最優(yōu)國家治理體系存在與否。這是因為最優(yōu)國家治理體系是能夠衡量的、具有客觀和絕對屬性的概念，這種客觀性和絕對性必然要求國家治理體系整個過程即信息產(chǎn)生、信息接收、信息傳遞、信息決策、信息處理、信息消化等環(huán)節(jié)都具有客觀和絕對屬性。然而，從治理實踐過程推導(dǎo)，上述環(huán)節(jié)并不都具有客觀和絕對屬性。

首先，信息產(chǎn)生環(huán)節(jié)具有相對性，這種相對性體現(xiàn)于國家治理體系治理對象的雙重結(jié)構(gòu)即國內(nèi)信息和國外信息。這就意味著國外隨機信息的沖擊會給國家治理體系產(chǎn)生不確定性影響。其次，信息決策環(huán)節(jié)具有主觀性。這種主觀性體現(xiàn)于：針對同一信息，不同執(zhí)政組織的決策偏好都是截然不同的。如針對持槍自由、毒品管制、土地私有或集體所有等同類信息，不同國家治理體系對此做出的決策與制度安排顯然不同。最后，信息反饋環(huán)節(jié)同樣具有主觀性。影響國家治理體系質(zhì)量的如官僚主義、形式主義等問題也多顯于此處。這些問題表現(xiàn)為決策目標(biāo)與實際執(zhí)行的差距，來源于人的惰性。理論上，國家治理體系可以通過精準(zhǔn)考核、細化制度、強化監(jiān)督等思路來約束人的惰性，但是無論制度設(shè)計得多么精妙，人的主觀作用無法避免。

因此，無論是基于系統(tǒng)本質(zhì)的模型推導(dǎo)還是立足實際過程的邏輯分析，最優(yōu)國家治理體系都不可能存在。這也就意味著僅僅根據(jù)國家治理體系某一環(huán)節(jié)存在的問題來否定中國國家治理體系的任何觀點和理論都是站不住腳的。

四、問題的本質(zhì)：中國國家治理體系的本質(zhì)與機理

雖然不存在絕對的最優(yōu)國家治理體系，否定中國國家治理體系的觀點也不成立，但是這并不意味著中國國家治理體系不存在問題。實際上，恰恰由于不存在最優(yōu)國家治理體系，各個國家都應(yīng)該結(jié)合自身特點，根據(jù)國家發(fā)展階段的不斷演變而逐步升級自身的國家治理體系。

1.中國國家治理體系的主體框架——以經(jīng)濟建設(shè)為中心的追趕體制

對中國國家治理體系的認(rèn)識有多種視角，有從農(nóng)業(yè)時代、工業(yè)時代以及后工業(yè)時代的角度進行解構(gòu)的觀點，也有從政體結(jié)構(gòu)角度進行比較分析的文獻，還有從執(zhí)政組織的類型和能力切人的分析視角。③本文認(rèn)為任何一個國家的治理體系都內(nèi)生于自身發(fā)展路徑和發(fā)展環(huán)境。因此，認(rèn)識中國國家治理體系應(yīng)該立足自身，從中國國家發(fā)展歷史路徑來把握國家治理體系的歷史屬性。

按照國家目標(biāo)狀態(tài)的不同，中國幾千年的歷史可以劃分為大領(lǐng)先、大分流、大落后、大追趕四個階段，而大追趕階段又可以進一步細化為大探索、大模仿、大轉(zhuǎn)型、大構(gòu)建四個小階段。其中，“大領(lǐng)先”階段指的是自公元前221年我國用中央集權(quán)的治理制度取代了分封治理制度后，我國的綜合國力就長期處于世界領(lǐng)先地位。“大分流”指的是公元16—17世紀(jì)后，西方憑借工業(yè)革命的力量一舉實現(xiàn)了對中國的國力反超并據(jù)此通過戰(zhàn)爭等手段使得中國長期陷入“大落后”階段。面臨這一落后局面，中國開始了“大追趕”階段。這一階段始于包含洋務(wù)運動、戊戌變法、辛亥革命等變革在內(nèi)的“大探索”階段，雖然長達近百年的探索階段沒有實現(xiàn)追趕目標(biāo)，但是這無疑是傳統(tǒng)中國轉(zhuǎn)向現(xiàn)代中國的重要階段。1949年后，中國進入“大模仿”和“大轉(zhuǎn)型”階段。其中，前三十年的發(fā)展思路是模仿復(fù)制蘇聯(lián)體制并基本建立了我國工業(yè)體系，為后續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。接下來的三十年逐步從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型為以市場經(jīng)濟體制為核心的中國特色社會主義體制，實現(xiàn)了舉世矚目的“大轉(zhuǎn)型”。然而，由于這一轉(zhuǎn)型也帶來了較多負面問題，黨的十八大以來則進入了試圖構(gòu)建以我為主的中國特色社會主義制度階段。

因此，目前我們所處的新時代實際上是中國試圖從“大落后”階段回歸到曾經(jīng)“大領(lǐng)先”狀態(tài)過程中的“大追趕”階段，而也正是這一階段的發(fā)展目標(biāo)將我國國家治理體系塑造成以經(jīng)濟建設(shè)為中心的追趕體制，我國實際治理過程中出現(xiàn)的一系列典型問題都與此密切相關(guān)。

2.以經(jīng)濟建設(shè)為中心的追趕體制帶來的問題

以經(jīng)濟建設(shè)為中心的追趕體制是期望在短時期內(nèi)實現(xiàn)國家發(fā)展?fàn)顟B(tài)提升而形成的治理結(jié)構(gòu)。從這一體制的內(nèi)涵以及中國實踐出發(fā)，中國追趕體制具有如下特征，見圖2。

表3 追趕體制視角下的國家治理體系模型

圖2 中國以經(jīng)濟建設(shè)為中心的追趕體制的內(nèi)涵與特征

不可否認(rèn)，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的追趕體制通過構(gòu)建以黨為核心領(lǐng)導(dǎo)、下級服從上級的集中力量體制，能夠在短期內(nèi)提升國家綜合實力，中國過去幾十年的發(fā)展軌跡與成績就證明了這一點。然而，由于追趕體制強調(diào)集中力量辦大事和綜合國力的快速提升，它對執(zhí)政組織的純潔性、內(nèi)部制度的科學(xué)性、呼應(yīng)外部變化的及時性、官員體系的執(zhí)行能力、官員個人素質(zhì)的高低都提出了極高要求，而這些要求在實施過程中很難做到面面俱到，稍有不慎就會引發(fā)很多問題。基于國家治理體系的信息系統(tǒng)視角，這些問題的主要內(nèi)容、所在環(huán)節(jié)及其與追趕體制的關(guān)系如表3所示。

表3表明，追趕體制下的五個環(huán)節(jié)都存在各自典型問題且與追趕體制密切相關(guān)。首先，信息接受環(huán)節(jié)的“左右不一”問題，根源就是追趕體制強調(diào)用較少時間來提升綜合國力，必然會導(dǎo)致整個治理體系更關(guān)注經(jīng)濟指標(biāo)而非其他，在“下服從上”結(jié)構(gòu)的作用下，相關(guān)政府部門對其他非經(jīng)濟領(lǐng)域的沖擊就會相對遲緩。第二，信息傳遞階段的“上下不一”問題，根源是在體制目標(biāo)短期單一和階段明確的背景下，“條條塊塊”的治理結(jié)構(gòu)在升遷激勵下會導(dǎo)致輸入信息部門根據(jù)自身利益偏好選擇是否如實上報信息。第三，信息決策階段的“長短不一”問題，根源是追趕體制的長遠性目標(biāo)會通過不斷地出臺階段性的規(guī)劃發(fā)揮作用，而這種階段性規(guī)劃在“定期任屆”結(jié)構(gòu)的作用下往往會過多地體現(xiàn)當(dāng)屆政府的利益偏好，這無疑會影響長期目標(biāo)與階段目標(biāo)的協(xié)調(diào)程度。第四，信息處理階段的“名實不一”問題，根源是由于目標(biāo)明確，追趕體制期望在較短時間內(nèi)通過較大工作強度迅速提升國力，這一過程會給各部門帶來較大的工作壓力，容易出現(xiàn)通過官僚主義和形式主義以減輕自身工作量的行為。第五，信息消化階段的“前后不一”問題。正常系統(tǒng)應(yīng)具有連續(xù)性，即系統(tǒng)的運行應(yīng)該包含前期信息及其沖擊。追趕體制由于集中力量于單一發(fā)展指標(biāo)，下級政府和部門都會將注意力放在這一重點，在“定期任屆”結(jié)構(gòu)和“層層升遷”動力的激勵作用下，這些政府和部門往往會忽視基礎(chǔ)型的長期工作而重視短期可以見效的工作。

3.中國追趕體制存在問題的根本原因

除了受到一般的如人的主觀能動性、通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等因素的影響外，追趕體制存在的諸多問題與這一體制自身特點具有深層次聯(lián)系，這種聯(lián)系表現(xiàn)于體制自身以及國家治理體系本質(zhì)兩個維度。

追趕體制自身維度，包括短期內(nèi)單一發(fā)展目標(biāo)所引發(fā)的經(jīng)濟指標(biāo)與其他領(lǐng)域指標(biāo)的治理結(jié)構(gòu)失衡、“下級服從上級”型領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)所引發(fā)的上下級政府權(quán)責(zé)匹配失衡、力量過于集中而引發(fā)的政府與市場配置失衡、追求速度導(dǎo)向而引發(fā)的短期效率與長期質(zhì)量失衡等四種失衡是中國國家治理體制的典型特征，也是上述問題出現(xiàn)的直接原因。很容易可以發(fā)現(xiàn)，這四種特征對國家發(fā)展和治理的影響是雙向的。一方面，追趕體制很好地發(fā)揮了這些特征的優(yōu)勢，在較短時期內(nèi)提升了我國的綜合國力;另一方面，隨著發(fā)展水平的提高，追趕過程中出現(xiàn)的暫時性問題也逐漸積累為體制性問題，對國家可持續(xù)運行帶來潛在沖擊。

國家治理體系本質(zhì)維度，一方面，國家治理體系會根據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)部對象的變化而不斷升級，兩者之間的匹配程度會決定國家治理質(zhì)量;另一方面，旨在快速提升國力的追趕體制極大提升了國家治理體系作用對象的變化速度，這使得國家治理對象的變化速度和幅度要快于和高于國家治理體系自身的演進速度和幅度，這也就意味著追趕體制發(fā)揮功能和實現(xiàn)目標(biāo)的過程對追趕體制本身就是一種沖擊：追趕體制越是成功，國家治理對象的變化速度就越快，國家治理體系與國家治理對象之間就越不匹配。按照馬克思國家理論的觀點，追趕體制的這種特征會快速改變經(jīng)濟基礎(chǔ)，當(dāng)國家治理體系自身升級速度跟不上經(jīng)濟基礎(chǔ)變化的速度時，經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的匹配程度就會下降而國家治理過程也會隨之出現(xiàn)一系列問題。

因此，雖然追趕體制自身具有的四個失衡特征對國家治理體系具有較大影響，也帶來了很多典型問題，但是追趕體制對國家治理對象的邊際影響速度超過了追趕體制乃至國家治理體系自身演進速度才是導(dǎo)致上述一系列問題的根源。

五、問題的解決：從追趕到協(xié)調(diào)——中國國家治理體系自主進化之路

現(xiàn)代化是我們國家治理體系發(fā)展的目標(biāo)。然而，由于現(xiàn)代化概念是如此之寬泛，以至于目前沒有關(guān)于這一概念的權(quán)威定義。從現(xiàn)有關(guān)于現(xiàn)代化的文獻看，現(xiàn)代化是一個內(nèi)涵不斷變化的概念，它始終與整個人類社會技術(shù)發(fā)展水平的變遷密切相關(guān)。因此，可以認(rèn)為國家治理體系的演變與國家狀態(tài)演變具有直接關(guān)系。從當(dāng)前發(fā)展階段看，我國已經(jīng)由過去追求發(fā)展速度的高速增長階段轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展階段。相比于速度指標(biāo)，質(zhì)量指標(biāo)是更為綜合的發(fā)展指標(biāo)。想要順利實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須從過去強調(diào)速度的追趕體制盡快向強調(diào)質(zhì)量的協(xié)調(diào)體制轉(zhuǎn)變。這是因為相比于追趕體制，協(xié)調(diào)體制更能滿足高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)對國家治理體系統(tǒng)籌性、綜合性、均衡性的要求。

基于國家治理體系的信息系統(tǒng)模型以及協(xié)調(diào)體制的內(nèi)涵與要求，順利實現(xiàn)追趕體制向協(xié)調(diào)體制轉(zhuǎn)變需要國家治理體系六個環(huán)節(jié)分別滿足持續(xù)化、無偏化、真實化、專業(yè)化、收縮化和制度化等要求，其機理與支撐路徑如下：

第一，以經(jīng)濟高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展來保證信息產(chǎn)生環(huán)節(jié)的持續(xù)化是協(xié)調(diào)體制形成的基礎(chǔ)。一方面，雖然協(xié)調(diào)體制面臨的國內(nèi)外環(huán)境與追趕體制的國內(nèi)外環(huán)境不完全一致，但是兩者同屬于中國的“大追趕”階段，在這一階段目標(biāo)沒有實現(xiàn)之前，必須高度重視經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展，這不僅是協(xié)調(diào)體制形成的基礎(chǔ)，也是中國大追趕階段能否最終順利完成的根本;另一方面，雖然與追趕體制過于強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)不同，協(xié)調(diào)體制更加關(guān)注國家綜合發(fā)展質(zhì)量，但是這并不意味著經(jīng)濟發(fā)展在協(xié)調(diào)體制下無足輕重。實際上，任何治理目標(biāo)的實現(xiàn)都離不開經(jīng)濟基礎(chǔ)，治理體系需要滿足的要求越多，所需要的財力也就越多，對經(jīng)濟發(fā)展的要求也就越緊迫。顯然，相比于追趕體制的單一指標(biāo)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)體制需要滿足的要求類型更多且水平更高。

第二，以考核指標(biāo)的重新調(diào)整來保證信息接收環(huán)節(jié)的無偏化是協(xié)調(diào)體制形成的前提。保證治理體系對外部信息的無偏輸入是協(xié)調(diào)體制形成的前提，然而，由追趕體制的單一目標(biāo)結(jié)構(gòu)所形成的單一GDP考核制度決定了這一體制對外部信息接收是有偏的。協(xié)調(diào)體制想要避免這一傾向就需要調(diào)整政府政績考核制度，即在保持地方發(fā)展GDP積極性的前提下，重新制定可以繼續(xù)保持地方發(fā)展經(jīng)濟積極性的高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)，這樣既可保證協(xié)調(diào)體制形成的基礎(chǔ)，又能夠避免治理體系在信息接收環(huán)節(jié)就出現(xiàn)信息遺漏并最終導(dǎo)致國家治理結(jié)構(gòu)的失衡。

第三，以信息渠道交叉網(wǎng)絡(luò)化來保證信息傳遞環(huán)節(jié)的真實化是協(xié)調(diào)體制形成的要求。保證真實信息的上傳下達是信息傳遞環(huán)節(jié)的根本要求，除了通過地方政績考核指標(biāo)體系的調(diào)整來保證信息傳遞的真實性外，保證信息能夠在治理體系內(nèi)部的上下自由流動與反饋是關(guān)鍵。實現(xiàn)這一目標(biāo)需要依靠信息渠道的交叉網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。一方面，要在現(xiàn)有信息傳遞機制上充分發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新媒體的監(jiān)督職能，盡可能地賦予媒體自發(fā)展開監(jiān)督的權(quán)力，保證“瞞不了下”。其次，應(yīng)該構(gòu)建允許社會各界自主實名注冊并能夠按照領(lǐng)域不同類型上報信息的跨行政區(qū)域的輿情大數(shù)據(jù)平臺并要求上級決策部門及時回應(yīng)上報消息，打破層層上報的“條條塊塊”分割結(jié)構(gòu)，保證“瞞不了上”。

第四，以專業(yè)導(dǎo)向的社群機制來保證信息決策環(huán)節(jié)的專業(yè)化是協(xié)調(diào)體制形成的支撐。面對越來越復(fù)雜和細分的領(lǐng)域，協(xié)調(diào)體制下保證決策專業(yè)性的力量不應(yīng)該也不可能全部來源于政府內(nèi)部，應(yīng)該通過調(diào)整科研評價體系、在科研領(lǐng)域逐步“去行政化”，讓專業(yè)行業(yè)內(nèi)部的社群機制而非行政機制發(fā)揮主導(dǎo)作用。相比于行政機制的主觀力量，社群機制更強調(diào)行業(yè)內(nèi)部的自發(fā)力量，在某個專業(yè)的行業(yè)內(nèi)部，不同工作者雖然互不認(rèn)識，但是由于他們專業(yè)上相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互比較，在這一共同體內(nèi)部很容易形成一套關(guān)于學(xué)術(shù)規(guī)范、學(xué)術(shù)權(quán)威和學(xué)術(shù)排名的制度。當(dāng)意外事件爆發(fā)后，由行業(yè)內(nèi)部的權(quán)威研究人員出具意見無疑能夠加速和提高決策環(huán)節(jié)的及時性和專業(yè)性。

第五，以定位清晰的政府職能來實現(xiàn)信息處理環(huán)節(jié)的收縮化是協(xié)調(diào)體制形成的核心。在追趕體制轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)體制的過程中，除了通過制定官員財產(chǎn)公開制度和鼓勵各種媒體對官員體系進行合法監(jiān)督等手段來減少官僚和形式主義外，還應(yīng)該強調(diào)信息處理環(huán)節(jié)的收縮化和引入更多的社會力量進入治理體系。實現(xiàn)這一目標(biāo)需要從根本上明晰政府職能。首先，要徹底理順政府與市場的關(guān)系。處理好政府與市場的關(guān)系并不是要求政府與市場將國家治理任務(wù)一一劃分。實際上，絕大部分國家治理事務(wù)都需要政府與市場共同參與，問題的關(guān)鍵在于政府與市場的作用方式。對政府而言，保留嚴(yán)格的監(jiān)督權(quán)和嚴(yán)厲的懲罰權(quán)這兩大能力就已能足夠保證整個治理體系的健康運行，無須在審批、管理、經(jīng)營等環(huán)節(jié)過多干預(yù)市場機制。其次，推動政府與社會接口環(huán)節(jié)的“去人工化”和“標(biāo)準(zhǔn)化”。避免人為主觀因素過多出現(xiàn)于治理體系是消除官僚主義和形式主義的直接措施，應(yīng)該盡可能實現(xiàn)政府與社會接口環(huán)節(jié)的“去人工化”和治理事務(wù)環(huán)節(jié)的“標(biāo)準(zhǔn)化”，這一思路能夠最大程度避免官員的主觀性去干預(yù)制度的客觀性。最后，在政府體系內(nèi)部應(yīng)該構(gòu)建輿情反應(yīng)機制或部門，要求負責(zé)部門必須在規(guī)定期限內(nèi)對社會合法要求做出滿意答復(fù)，避免“陰奉陽違”情形的出現(xiàn)。

第六，以長期科學(xué)的內(nèi)化機制來保證信息消化環(huán)節(jié)的制度化是協(xié)調(diào)體制形成的保障。避免舊問題帶來新痛苦是國家治理體系的最低目標(biāo)，實現(xiàn)這一目標(biāo)需要高度重視治理體系內(nèi)化機制的構(gòu)建。一方面，應(yīng)該建立針對官員體系的長期甚至終身問責(zé)機制，敦促主政官員上任期間重視治理體系的完善與質(zhì)量，最大程度避免意外事件的重復(fù)沖擊;另一方面，應(yīng)該通過官員培訓(xùn)內(nèi)容系統(tǒng)化、長期化、理論化來提高國家治理體系的記憶能力。中國是全世界最重視官員培訓(xùn)的國家之一，也是全世界官員培訓(xùn)系統(tǒng)規(guī)模最大的國家，通過系統(tǒng)培訓(xùn)來實現(xiàn)官員體系長期治理能力提升的目標(biāo)具有較好基礎(chǔ)，未來需要以系統(tǒng)提升官員體系的長期治理能力為根本導(dǎo)向來完善官員培訓(xùn)體系。

六、問題的展望

本文的研究已經(jīng)證明動輒將我國發(fā)展過程中遇到的問題歸咎于我國國家治理體系這一“偏見”是極其錯誤的，也是根本站不住腳的。這是因為世界上不存在一套最優(yōu)的國家治理體系，任何國家的國家治理體系都內(nèi)生于這個國家的歷史、文化和民族特征，對任何一個國家治理體系的研究都必須立足于這一起點。這也就意味著面對一個國家發(fā)展過程中的問題，我們必須避免輕率和簡單地將這些問題歸咎于一個國家治理體系的思路和做法。對我國而言，未來國家治理體系現(xiàn)代化之路要避免對標(biāo)某個“最優(yōu)國家治理體系”的一勞永逸想法，只能立足自身發(fā)展情況、面向自身發(fā)展問題、瞄準(zhǔn)自我發(fā)展目標(biāo)，通過不斷在發(fā)展實踐過程中提升自身治理能力來逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化，這也就要求未來經(jīng)濟社會領(lǐng)域的研究必須堅持習(xí)近平總書記提出的“從國情出發(fā)，從中國實踐中來、到中國實踐中去，……使理論和政策創(chuàng)新符合中國實際、具有中國特色”這一根本原則。

責(zé)任編輯：牛澤東