基于大學(xué)章程建設(shè)視角的政府角色

李愛珍

[摘 要] 隨著社會的發(fā)展與法治的進(jìn)步，現(xiàn)代大學(xué)制度發(fā)生著重大的變革，推動了大學(xué)章程的建設(shè)，在此背景下，重新定位政府在大學(xué)管理中的角色顯得尤為重要。文章對大學(xué)章程建設(shè)視角下的政府角色的內(nèi)涵進(jìn)行了解讀，分析了當(dāng)前我國政府在大學(xué)管理過程中的權(quán)力、職能、責(zé)任等方面的角色偏差，并從大學(xué)章程建設(shè)的視角提出了完善政府角色的對策。

[關(guān)鍵詞] 大學(xué)制度;章程建設(shè);政府角色

[中圖分類號]G640 ? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A [文章編號] 1008-2549（2021） 05-0006-03

大學(xué)章程是大學(xué)依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的準(zhǔn)則，是學(xué)校正常運(yùn)行的制度保障，是政府對大學(xué)進(jìn)行管理和監(jiān)督的重要依據(jù)。在大學(xué)各項(xiàng)權(quán)力的配置中，章程起著舉足輕重的作用，一方面對辦學(xué)者——高校自身的權(quán)利和義務(wù)作出明確規(guī)定，推進(jìn)大學(xué)自我約束，規(guī)范其內(nèi)部管理;另一方面對大學(xué)舉辦者、管理者——政府的權(quán)利和義務(wù)予以明確，對政府進(jìn)行有效約束，促進(jìn)依法治校。本文試圖從大學(xué)章程建設(shè)的視角，分析我國大學(xué)制度改革中的政府角色。

一、大學(xué)章程建設(shè)視角下政府角色的功能

大學(xué)在其運(yùn)行過程中承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國際交流與合作的重要使命，大學(xué)的有序運(yùn)行是社會發(fā)展、國家進(jìn)步的智力保障，因此，在大學(xué)制度改革中政府扮演著什么樣的角色是當(dāng)前研究的熱門話題。一般來講，政府角色主要指政府在行政管理過程中權(quán)利關(guān)系的分配、政府職能的轉(zhuǎn)換和權(quán)責(zé)關(guān)系的明確等方面[1]。從這一定義來看，章程建設(shè)視野下的政府角色在大學(xué)發(fā)展過程中發(fā)揮著重要作用，主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：

（一）協(xié)調(diào)政校之間的權(quán)力關(guān)系分配

隨著依法治國的推進(jìn)，現(xiàn)代大學(xué)制度逐漸成熟，大學(xué)章程的建設(shè)更加規(guī)范化。因此，政府應(yīng)以法律為基礎(chǔ)來正確處理政府與大學(xué)之間、大學(xué)內(nèi)組織之間的權(quán)力分配，在行使公共教育權(quán)力的同時(shí)，其行政管理角色則應(yīng)從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，合理整合現(xiàn)有教育資源，提高資源的利用率，充分發(fā)揮政府在大學(xué)治理中的宏觀調(diào)控作用，大學(xué)全力配合政府的行政管理，在這一“權(quán)變”的過程中實(shí)現(xiàn)政府與大學(xué)共治，共同應(yīng)對管理中出現(xiàn)的問題。

（二）基于有限政府理論的職能分配

政府職能在社會運(yùn)行中發(fā)揮著重要作用，彌補(bǔ)了市場本身的不足，并具有決定、調(diào)節(jié)和執(zhí)行功能，表現(xiàn)在教育方面則是為社會提供公共教育產(chǎn)品，規(guī)劃教育發(fā)展、分配教育資源、確定教育思想、制定培養(yǎng)目標(biāo)。但是教育具有公共性，它的這種特殊性決定了政府不能隨意替代或限制市場機(jī)制對高校管理的影響。因此，政府在提供公共教育產(chǎn)品時(shí)應(yīng)基于有限政府的理念對大學(xué)管理進(jìn)行積極干預(yù)，即對大學(xué)建設(shè)進(jìn)行投資的同時(shí)要有有效的監(jiān)督，保障高等教育的公平性和公正性，逐漸克服過去政府全面干預(yù)的非專業(yè)性、低效性和短期性。

（三）承擔(dān)在體制運(yùn)行中的責(zé)任

在體制運(yùn)行中政府責(zé)任是指政府在對大學(xué)施行行政管理時(shí)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，即政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任等。在大學(xué)的發(fā)展過程中，政府制定相應(yīng)的法規(guī)和政策，采取合法的手段將教育的供應(yīng)和生產(chǎn)分開，而不是壟斷教育的供給渠道或取代整個(gè)教育“市場”。隨著大學(xué)制度的改革和章程的建設(shè)，學(xué)校管理體制和治理體系也發(fā)生了重大變化，而政府也應(yīng)該改變集權(quán)的管制模式和壟斷的供給方式，主動地承擔(dān)相應(yīng)的積極責(zé)任，在明確政府與大學(xué)各自責(zé)任的基礎(chǔ)上，從大學(xué)管理的具體事務(wù)中解放出來，宏觀把握大學(xué)的發(fā)展方向，引導(dǎo)大學(xué)健康發(fā)展。

二、大學(xué)章程建設(shè)視角下政府角色的偏差

過去政府對大學(xué)事務(wù)“大包大攬”，造成自身負(fù)擔(dān)過重，在重大事件的決策方面難免會有失誤;同樣，也滋長了大學(xué)的惰性，遇到事情就找政府，社會力量難以參與到大學(xué)辦學(xué)中，大學(xué)無法按照市場規(guī)則運(yùn)行，抑制了大學(xué)的辦學(xué)活力。政府角色的偏差阻礙了大學(xué)的正常運(yùn)行，成為當(dāng)前大學(xué)管理制度改革的重點(diǎn)。

（一）政府權(quán)力的錯(cuò)位

政府權(quán)力的錯(cuò)位首先表現(xiàn)為行政指導(dǎo)權(quán)的錯(cuò)位。政府對大學(xué)的行政指導(dǎo)主要是指政府及教育行政主管部門在其職能和職責(zé)范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)一定的教育目的而采取的符合國家法律、法規(guī)規(guī)定的指導(dǎo)、勸告或建議等行為。理論上講，政府應(yīng)該在自己的職權(quán)范圍內(nèi)對大學(xué)辦學(xué)進(jìn)行相應(yīng)的宏觀指導(dǎo)、調(diào)控和有效地監(jiān)督，但在具體執(zhí)行過程中，由于各級政府和教育行政部門并未劃定相應(yīng)的指導(dǎo)權(quán)限，即應(yīng)該管什么、怎么管，界限不清則導(dǎo)致了政府在管理過程中常常越位，大學(xué)也喪失了辦學(xué)的自主性。特別是在政治體制改革尚未完善的背景下，各級政府對大學(xué)的經(jīng)濟(jì)、政策等關(guān)鍵資源的支配常以行政命令進(jìn)行強(qiáng)制管理，影響了大學(xué)發(fā)展的主動性，而改變了政府行政指導(dǎo)的初衷。

同時(shí)，隨著高等教育的發(fā)展大學(xué)制度逐漸成熟，大學(xué)制度的建立意味著大學(xué)將要在政府的宏觀指導(dǎo)下，依法辦學(xué)，民主管理，不斷擴(kuò)大辦學(xué)的自主權(quán)，而實(shí)現(xiàn)這一目的的前提是理順政府和大學(xué)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。但在實(shí)際操作過程中，政府往往過多地干預(yù)了高校辦學(xué)自主權(quán)，在制定教育政策法規(guī)時(shí)忽視了大學(xué)在類型、區(qū)域等方面的差異性，導(dǎo)致大學(xué)管理模式的僵化。

（二）政府職能的缺位

政府職能缺位主要表現(xiàn)為在大學(xué)行政管理過程中，政府未能真正履行自身應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。主要表現(xiàn)為三點(diǎn)：一是政府提供公共服務(wù)的職能缺位。政府為大學(xué)提供公共服務(wù)方面有失公平，重視重點(diǎn)大學(xué)的發(fā)展，輕視普通大學(xué)建設(shè)，因此在為大學(xué)提供公共服務(wù)時(shí)往往厚此薄彼，導(dǎo)致不同層次的學(xué)校社會認(rèn)可度存在很大差別，阻礙了一些地方性普通大學(xué)的發(fā)展。二是辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入的職能缺位。當(dāng)前，政府是我國公辦大學(xué)的經(jīng)費(fèi)投入主體，但由于學(xué)校類別、層次以及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異，政府對高校的撥款標(biāo)準(zhǔn)不一，投資體制不順暢，并沒有完全按照法律規(guī)定向大學(xué)撥付足額的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)緊張，難以保障教學(xué)、科研活動的正常運(yùn)行，影響了大學(xué)教育質(zhì)量的提升和可持續(xù)發(fā)展。三是教育立法的職能缺位。受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，行政對社會資源的支配和控制現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。因此，大學(xué)管理中必須要有規(guī)范的制度來協(xié)調(diào)，而規(guī)范的制度除了《教育法》《高等教育法》以外，還需政府制定各項(xiàng)政策法規(guī)及章程。目前，我國多數(shù)公辦大學(xué)制定了章程，但還在逐步完善的階段，對大學(xué)的管理還缺乏指導(dǎo)性和操作性。大學(xué)各項(xiàng)管理政策法規(guī)制定的不完善、不規(guī)范等現(xiàn)象影響了大學(xué)發(fā)展，使得大學(xué)在治理過程中無法可依。

（三）政府責(zé)任的失位

《高等教育法》規(guī)定了政府的各項(xiàng)責(zé)任，在高校運(yùn)行過程中政府承擔(dān)起自身的責(zé)任，但在監(jiān)督責(zé)任和引導(dǎo)責(zé)任方面還有所欠缺。首先表現(xiàn)在政府監(jiān)督責(zé)任的失位?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定了政府是高校的監(jiān)督機(jī)關(guān)，這一規(guī)定表明政府與高校之間形成了法律監(jiān)督關(guān)系。政府若要實(shí)現(xiàn)對高校的有效監(jiān)督，一是要明確監(jiān)督的內(nèi)容，二是要明確監(jiān)督方式。在監(jiān)督內(nèi)容方面，《高等教育法》規(guī)定高校在辦學(xué)水平、教育質(zhì)量和財(cái)務(wù)活動等方面應(yīng)該依法接受政府監(jiān)督。關(guān)于政府對高校的監(jiān)督方式，《高等教育法》中并未明文規(guī)定，高校在接受政府監(jiān)督的過程中無法可依，導(dǎo)致監(jiān)督渠道不夠暢通，監(jiān)督效果難以保障，因此，教育質(zhì)量不高、教育不公平的現(xiàn)象依然存在。長期以來，在我國高等教育的管理中政府扮演者“全能者”的角色，對高校事務(wù)大包大攬，部分高校養(yǎng)成了凡事“等、要、靠”的思想，甚至是完全根據(jù)政府的行政指令行事，導(dǎo)致高校辦學(xué)定位不準(zhǔn)，特色不鮮明。而事實(shí)證明，高校辦學(xué)定位在遵循社會分層分工理論的基礎(chǔ)上還要考慮自身的優(yōu)勢所在，盲目照抄照搬其他高校的辦學(xué)定位都是不可取的。只有充分了解社會需求、分析自身的優(yōu)勢與不足才能為自己清晰定位，專業(yè)建設(shè)和課程設(shè)置才能滿足社會需求，更好地服務(wù)于社會。而此時(shí)政府應(yīng)該做好引導(dǎo)者，嚴(yán)格掌握各種審批程序，避免高校辦學(xué)的盲目性和資源浪費(fèi)。

三、大學(xué)章程建設(shè)視角下政府角色的完善

（一）重新定位政府角色，明確政府的權(quán)責(zé)利，是章程建設(shè)的核心內(nèi)容

在大學(xué)的管理中政府扮演者多重角色，且是具有決定性的主導(dǎo)力量，導(dǎo)致大學(xué)在其發(fā)展過程中過度依附政府。因此，在章程建設(shè)背景下，我們必須重新理解政府角色：一是從權(quán)力層面上看，政府作為所有大學(xué)的管理者，只是公辦大學(xué)的舉辦者，政府應(yīng)該把辦學(xué)的權(quán)力交還大學(xué)本身，使之成為獨(dú)立法人實(shí)體。二是從管理層面上看，政府對大學(xué)主要實(shí)行宏觀式管理，履行對大學(xué)的規(guī)劃和協(xié)調(diào)職能，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，創(chuàng)設(shè)良好的發(fā)展環(huán)境。三是從法律層面上看，改變政校之間單一的行政隸屬關(guān)系，建立行政關(guān)系與法律關(guān)系并存的局面。政府有效監(jiān)管大學(xué)的資產(chǎn)運(yùn)行和重大戰(zhàn)略的實(shí)施，同時(shí)，大學(xué)作為獨(dú)立的法人實(shí)體，對政府也的行為也有監(jiān)督的權(quán)利。

然而，法治的進(jìn)步、社會的轉(zhuǎn)型必然導(dǎo)致政府角色的分化以及政校之間權(quán)責(zé)利的重新調(diào)整。首先，由全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。政府?yīng)該由傳統(tǒng)的“無所不能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺殴芊毕嘟Y(jié)合的角色，[2]與大學(xué)建立平等、互利的合作關(guān)系，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段加強(qiáng)對高校的引導(dǎo)。其次，由管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。改善政府管理方式的重要切入點(diǎn)是突出政府的服務(wù)性，通過制定合理的政策、法規(guī)，創(chuàng)設(shè)公平的教育投資環(huán)境、建立良好的教育激勵機(jī)制、吸納社會優(yōu)質(zhì)教育資源為學(xué)校發(fā)展提供有利的平臺。最后，由人治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ涡驼?。在大力推進(jìn)依法治校的背景下，政府必須依法規(guī)范自身的管理方式，限制自身的權(quán)力，為大學(xué)的正常運(yùn)行提供良好的法制環(huán)境。[3]

（二）轉(zhuǎn)化政府權(quán)力，轉(zhuǎn)變政府管理理念，是章程建設(shè)的關(guān)鍵所在

長期以來，我國大學(xué)發(fā)展過多地依賴政府的意志，管理行政化特征凸顯，教育教學(xué)的創(chuàng)造性和特色不夠突出。在章程建設(shè)背景下首要問題是處理好政校關(guān)系問題和大學(xué)內(nèi)部各組織之間的關(guān)系問題，實(shí)現(xiàn)大學(xué)教育權(quán)力在政校之間和大學(xué)內(nèi)部各組織之間合理分配與制衡，提高大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。1999年教育部在其下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》中規(guī)定：“各級各類學(xué)校特別是高等學(xué)校要提高依法管理學(xué)校的意識，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，盡快制定、完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門審核后，按章程依法自主辦學(xué)”，這一規(guī)定為大學(xué)教育權(quán)力的分配提供了依據(jù)。隨后，教育部將章程建設(shè)作為大學(xué)重要考核內(nèi)容之一，但由于大學(xué)基本制度的制定主要從政府角度出發(fā)，大學(xué)的主體地位并不明確，政校之間的權(quán)力界限并不清晰，權(quán)力部門在實(shí)際管理過程中并未對具體制度及內(nèi)容及時(shí)更新和修正，存在諸多問題。另外，《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定：高等學(xué)校章程不僅是高等學(xué)校依法自主管理，實(shí)現(xiàn)依法治校的必要條件，也是明確高等學(xué)校內(nèi)外部權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進(jìn)高校完善治理結(jié)構(gòu)、科學(xué)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體。[4]而章程的核心內(nèi)容則是合理配置政校之間、校內(nèi)各組織之間的教育權(quán)力，明確各主體的權(quán)責(zé)利，以章程為準(zhǔn)則，對大學(xué)日常工作進(jìn)行宏觀管理和監(jiān)督，以章程來約束政府對大學(xué)辦學(xué)的活動的干預(yù)，使大學(xué)成為獨(dú)立的法人實(shí)體。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)教育權(quán)力下放，是章程建設(shè)的價(jià)值選擇

政府職能反映了一個(gè)國家在行政管理方面的實(shí)質(zhì)與方向，而我國政府在大學(xué)發(fā)展中承擔(dān)什么職能，學(xué)術(shù)界尚無定論。但從章程建設(shè)的視角來看，一是政府在教育管理職能方面要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變。一方面政府要退出微觀管理領(lǐng)域，將權(quán)力下放，把辦學(xué)權(quán)移交給大學(xué)，對于一些輔助性的社會職能交給社會或相關(guān)的中介組織，實(shí)現(xiàn)權(quán)力在不同主體間的制衡。另一方面政府對大學(xué)的管理要由微觀管理走向宏觀調(diào)控，由管制走向服務(wù)，由直接命令式的管理走向間接引導(dǎo)。政府職能的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵是把握好管的度，逐漸引導(dǎo)一些社會力量和個(gè)人共同參與大學(xué)治理，更好地為大學(xué)發(fā)展服務(wù)。[5]二是轉(zhuǎn)變辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投資的渠道和方式，完善投資體制。當(dāng)前公辦大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來源于政府撥款，國家對教育經(jīng)費(fèi)的投入非常重視，對經(jīng)費(fèi)的增長、來源、使用、管理等方面做了全面部署。另外，還應(yīng)重視多渠道籌集教育經(jīng)費(fèi)，意識到社會融資的重要性，并給予政策上的支持，建立規(guī)范透明的融資機(jī)制。對于大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的投入方式還要有所轉(zhuǎn)變，即政府保證最基本的撥款標(biāo)準(zhǔn)外，還要根據(jù)大學(xué)教育資源的使用效果和效率作為撥款的重要標(biāo)準(zhǔn)。大學(xué)融資渠道和投資方式的多元化既可以防止政府對大學(xué)辦學(xué)的強(qiáng)制性干預(yù)，還可以調(diào)動大學(xué)自身的積極性和創(chuàng)造性。

（四）明確政府責(zé)任，規(guī)范政府管理手段，是章程建設(shè)的目的

一是制定教育法律法規(guī)，完善法律體系。政府有教育立法的責(zé)任，政府應(yīng)該根據(jù)社會發(fā)展與教育改革需要，不斷修正、完善教育法律法規(guī)。通過立法，一方面明確政府、大學(xué)與社會在教育管理體制中的權(quán)限與職責(zé)，行使權(quán)力的方式與手段，理順政校關(guān)系，規(guī)范政府與大學(xué)行為;[6]另一方面完善法律救濟(jì)制度，界定救濟(jì)渠道，當(dāng)政府沒有依法履行職責(zé)導(dǎo)致大學(xué)利益受到侵犯時(shí)，大學(xué)可以進(jìn)行行政復(fù)議以維護(hù)自身的合法權(quán)益。二是制定教育發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)大學(xué)健康發(fā)展?！陡叩冉逃ā返诹鶙l規(guī)定：國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展需要，制定高等教育發(fā)展規(guī)劃。2010年，國家以綱要的形式對高等教育的教育質(zhì)量、人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究水平、社會服務(wù)能力、辦學(xué)特色等方面做了全面規(guī)劃與部署，明確在今后一段時(shí)期內(nèi)大學(xué)的發(fā)展任務(wù)與目標(biāo)，有利于政府對大學(xué)的宏觀調(diào)控，保障大學(xué)內(nèi)部各組織之間協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)教育資源有效利用，引導(dǎo)大學(xué)健康發(fā)展。三是完善監(jiān)督機(jī)制，做好政府對大學(xué)的監(jiān)督。如前文所述，目前法律沒有明文規(guī)定政府采取何種方式對大學(xué)進(jìn)行監(jiān)督，但在實(shí)踐中政府往往采取教育評估的方式對大學(xué)的辦學(xué)進(jìn)行全方位監(jiān)督，因此，政府一方面應(yīng)該加強(qiáng)高校評估體系的建立，逐漸完善評估機(jī)制，優(yōu)化評估標(biāo)準(zhǔn)，成立專業(yè)的評估隊(duì)伍，優(yōu)化評估行為;另一方面要建立社會評估機(jī)制，提高社會力量參與大學(xué)治理的積極性，彌補(bǔ)政府評估的不足，全方位、多角度的監(jiān)督大學(xué)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：張宏玉）