我國油氣資源勘探開發(fā)管理模式研究

韓亞琴，景東升，郭麗娜，張昊澤

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

1 我國現(xiàn)行油氣資源勘探開發(fā)管理模式

我國對油氣資源勘探開發(fā)的管理主要包括對礦業(yè)權(quán)的管理和對資源勘探開發(fā)活動的管理。對礦業(yè)權(quán)的管理主要基于資源所有權(quán)，體現(xiàn)作為礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利，通過油氣探礦權(quán)采礦權(quán)許可證方式實現(xiàn)；對于資源勘探開發(fā)活動的管理包括直接方式和間接方式，通過各種行政許可審批來實現(xiàn)。

1.1 我國油氣探礦權(quán)采礦權(quán)許可證制度

《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記[1]。《礦產(chǎn)資源法實施細則》第五條規(guī)定國家對礦產(chǎn)資源的勘查、開采實行許可證制度[2]。

礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)許可證制度是礦業(yè)權(quán)登記制度的操作手段和表現(xiàn)形式，兩者從內(nèi)容和實質(zhì)上均是一致的。同時，勘查許可證和采礦許可證也是礦業(yè)權(quán)人具有從事礦產(chǎn)資源勘查開采活動權(quán)利的體現(xiàn)，是擁有礦業(yè)權(quán)的法律依據(jù)。

1.1.1 油氣礦業(yè)權(quán)許可證的獲得條件及方式

按照《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規(guī)〔2019〕7號)規(guī)定，獲得礦業(yè)權(quán)許可證需要滿足主體資格要求，一是在中華人民共和國境內(nèi)注冊，二是凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司。滿足最低資格條件的公司有機會通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開競爭方式獲得礦業(yè)權(quán)。獲得礦業(yè)權(quán)后，按照當(dāng)前規(guī)定，要向登記管理機關(guān)提交申請資料，經(jīng)審查符合要求后才可領(lǐng)取勘查許可證[3]。

其中，探礦權(quán)的登記審批，按照《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院第240號令)和《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請資料的通知》(國土資規(guī)〔2017〕15號)，獲得探礦權(quán)后，中標(biāo)人/競得人需要提交申請登記書、企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、勘查合同或者委托勘查的證明文件、勘查實施方案、礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納憑證等申請資料，經(jīng)自然資源部主管部門審批后發(fā)放勘查許可證[4-5]。

關(guān)于采礦權(quán)的登記審批，《礦產(chǎn)資源法實施細則》第十六條規(guī)定了探礦權(quán)人有權(quán)利優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)，截至目前，這也是在我國獲得油氣采礦權(quán)的最主要方式。按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務(wù)院第241號令)和《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)申請資料的通知》(國土資規(guī)〔2017〕15號)，采礦權(quán)新立時需要提交申請登記書、開發(fā)利用方案、勘查許可證、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案公告結(jié)果、環(huán)境影響評價批復(fù)、地質(zhì)資料匯交憑證、礦業(yè)權(quán)出讓收益繳納憑證等，妥善處理采礦權(quán)申請范圍內(nèi)與生態(tài)紅線和非油氣礦業(yè)權(quán)的關(guān)系[5-6]。

1.1.2 礦業(yè)權(quán)許可證承載的內(nèi)容

明確了探礦權(quán)、采礦權(quán)人具有的權(quán)利?！兜V產(chǎn)資源法實施細則》第十六條和第三十條規(guī)定了礦業(yè)權(quán)人獲得礦業(yè)權(quán)后擁有的權(quán)利，一是在礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)對勘查或開采對象的權(quán)利，包括開展勘查開采作業(yè)活動、銷售礦產(chǎn)品權(quán)等；二是依法獲得土地使用權(quán)；三是在作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域架設(shè)供電、供水、通訊管線權(quán)；四是在礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)建設(shè)所需的生產(chǎn)和生活設(shè)施權(quán)。

同時，也明確了礦業(yè)權(quán)人行使上述權(quán)利時，有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過批準(zhǔn)或者履行其他手續(xù)，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。

礦業(yè)權(quán)許可證是許可證載明礦種的財產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)。原國土資源部印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》(國土資發(fā)〔2000〕309號)第三條規(guī)定探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)，適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。礦業(yè)權(quán)人依法對其礦業(yè)權(quán)享有占有、使用、收益和處分權(quán)。從法律上規(guī)定了礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)屬性，而一定程度上探礦權(quán)、采礦權(quán)許可證就是礦業(yè)權(quán)財產(chǎn)權(quán)的證明文書[7]。

礦業(yè)權(quán)許可證是申請部分行政許可的前置條件。辦理油氣礦業(yè)權(quán)許可證屬自然資源管理部門職能，涉及礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案審查、地質(zhì)資料匯交、項目環(huán)境影響評價審批行政許可。這些許可均需要申請人提交礦業(yè)權(quán)許可證。

1.2 油氣資源勘探開發(fā)活動的管理

進行油氣資源勘探開發(fā)活動需要辦理其他相關(guān)行政許可，涉及自然資源部、國家發(fā)展和改革委員會(能源局)、應(yīng)急管理部、公安部、水利部、生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部等多個部門，行政許可事項包括用地用海、外商投資安全審查、民用爆炸用品管理、取水許可、生態(tài)環(huán)境評價、涉路施工許可等。其中用地用海、建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批、建設(shè)項目用地預(yù)審、安全生產(chǎn)許可證、安全設(shè)施設(shè)計審查、民用爆炸用品管理(表1)。

表1 油氣勘查開采活動主要行政許可情況表Table 1 The table of major administrative licenses for oiland gas exploration and exploitation activities

2 國外油氣資源勘探開發(fā)管理模式

2.1 美國

租約+工作準(zhǔn)許。美國通過油氣租約管理油氣礦業(yè)權(quán)，通過工作準(zhǔn)許管理勘查開采活動。租約覆蓋油氣勘探開采全過程內(nèi)容，既體現(xiàn)租約約定的范圍內(nèi)開展油氣勘查開采的權(quán)利，又體現(xiàn)資源的財產(chǎn)權(quán)。礦業(yè)權(quán)人要開展油氣勘查開采活動還必須獲得各類工作準(zhǔn)許，不同項目所需要辦理的工作準(zhǔn)許各不相同。

美國油氣資源管理也涉及多個政府管理部門，主要包括能源部、內(nèi)政部、環(huán)保署和行業(yè)學(xué)會及學(xué)會等，主要對能源政策制定，聯(lián)邦土地管理、油氣租約、土地復(fù)墾、地災(zāi)研究、水資源、國家公園，油氣資源環(huán)保監(jiān)督和執(zhí)法，行業(yè)研究等進行管理或支撐[8]。

2.2 俄羅斯

底土許可證+其他許可證或準(zhǔn)許證。俄羅斯通過《底土法》管理礦業(yè)權(quán)，由俄羅斯的自然資源與生態(tài)部頒發(fā)底土許可證，含地質(zhì)研究許可證、地質(zhì)勘探許可證、生產(chǎn)許可證和聯(lián)合許可證。底土許可證主要體現(xiàn)對底土資源的使用和開展各項經(jīng)營活動的依據(jù)。其他許可證或準(zhǔn)許證包括環(huán)境準(zhǔn)許證、土地地塊使用權(quán)、儲量評審等來管理礦業(yè)權(quán)人具體的勘探開發(fā)活動[8]。

2.3 加拿大

礦產(chǎn)宣示+采礦租約+各類許可證。加拿大不列顛哥倫比亞省用《礦業(yè)權(quán)法》《礦山法》管理礦業(yè)權(quán)和勘探開發(fā)活動，管理機構(gòu)為不列顛哥倫比亞能源與礦山部?！兜V業(yè)權(quán)法》通過礦產(chǎn)宣示+采礦租約管理土地和礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)，《礦山法》管理勘探開發(fā)活動的各類許可證，包括普查許可證、勘探許可證和礦產(chǎn)開發(fā)與生產(chǎn)許可證[8]。

3 我國現(xiàn)行油氣資源勘探開發(fā)管理模式存在的問題

由上述研究可知，國內(nèi)外油氣資源勘探開發(fā)管理模式和思路基本相似，即通過許可證或租約的形式體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利和對資源的使用權(quán)，通過其他各類準(zhǔn)許證管理生態(tài)環(huán)境、土地使用、鉆井許可、儲量評審等具體的行政審批許可。只是我國將礦業(yè)權(quán)財產(chǎn)權(quán)和勘探開發(fā)許可證合二為一，這種“權(quán)證合一”制度在執(zhí)行過程中存在諸多問題。

3.1 礦業(yè)權(quán)許可證與其他行政許可之間的矛盾

油氣礦業(yè)權(quán)許可證與各類行政許可證的管理模式有先后關(guān)系，油氣勘查許可證和采礦許可證在先，油氣勘查開采活動在后，這樣的管理模式意味著獲得礦業(yè)權(quán)不一定能夠順利實施油氣勘查開采活動或在獲得油氣發(fā)現(xiàn)后行使對資源的使用權(quán)。

3.2 礦業(yè)權(quán)許可證承載事項多

通過上述研究可知，一方面，辦理油氣采礦權(quán)許可證前，需要完成礦產(chǎn)資源儲量評審、地質(zhì)資料匯交、礦產(chǎn)地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案審查和取得環(huán)境影響評價的批復(fù)。除了環(huán)境影響評價的批復(fù)以外，其他三項在辦理時均需要提供油氣礦業(yè)權(quán)許可證，諸多的管理規(guī)定也明確提出辦理礦業(yè)權(quán)前需要完成的相關(guān)行政審批事項，辦理方式基本是串聯(lián)的；另一方面，開展油氣勘查開采活動前需要辦理的行政許可，如安全生產(chǎn)許可證、安全設(shè)施設(shè)計審查、臨時/永久用地、用海審批、民用爆炸用品管理等也需要提交礦業(yè)權(quán)許可證，作為施工的依據(jù)。

3.3 礦業(yè)權(quán)許可證延續(xù)期間造成的過期問題

我國的油氣礦業(yè)權(quán)許可證既是油氣礦業(yè)權(quán)人勘探開采油氣資源權(quán)利的體現(xiàn)，獲得發(fā)現(xiàn)后作為財產(chǎn)權(quán)的證明，也是進行部分勘查開采活動的依據(jù)。礦業(yè)權(quán)許可證作為礦業(yè)權(quán)載體，具有有效期限，礦業(yè)權(quán)許可證已提交延續(xù)申請至審批機關(guān)，但因個人或政府原因有效期過期后，礦業(yè)權(quán)人無法提交有效期以內(nèi)的礦業(yè)權(quán)許可證，以礦業(yè)權(quán)許可證作為審批依據(jù)的部分審批機關(guān)也會無據(jù)可依，造成審批停滯，這不僅影響行政審批效率，也導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人無法順利開展工作。

3.4 各部門獨立審批導(dǎo)致行政效率不高

我國油氣礦業(yè)權(quán)管理部門涉及自然資源部、應(yīng)急管理部、國家發(fā)展改革委員會、生態(tài)環(huán)境部、 水利部、 交通部、 公安部等多個管理部門，各管理部門進行相關(guān)行政審批時，沒有進行信息共享，具體體現(xiàn)在無論是辦理油氣礦業(yè)權(quán)許可證、油氣礦業(yè)權(quán)許可證相關(guān)的行政許可、油氣勘探開發(fā)活動相關(guān)的部分行政許可，申請時均需要油氣礦業(yè)權(quán)人提供礦業(yè)權(quán)許可證， 這樣一方面行政效率低， 也增加礦業(yè)權(quán)人負擔(dān)。

3.5 礦業(yè)權(quán)與行政許可概念混淆

礦業(yè)權(quán)許可證，可以作為財產(chǎn)權(quán)的證明，也可以作為油氣礦業(yè)權(quán)人勘查開采油氣資源權(quán)利的證明，同時，憑借礦業(yè)權(quán)許可證可以辦理部分施工許可。礦業(yè)權(quán)許可證既是權(quán)又是許可，承載內(nèi)容過多，以證載權(quán)，以證代權(quán)，不僅混淆了資產(chǎn)權(quán)利與行政權(quán)力的關(guān)系，也給政府進行管理遇到了許多困難和問題。

3.6 “兩證合一”不利于保護礦業(yè)權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)益

探礦權(quán)、采礦權(quán)分別和勘查許可證、開采許可證綁定在一起，一旦在探礦和采礦中出現(xiàn)問題，勘查許可證和采礦許可證就可能被吊銷，相關(guān)部門就會把所有的權(quán)利都收回。

4 我國油氣資源勘探開發(fā)管理模式

將目前的許可證+各類行政許可的管理模式改為礦業(yè)權(quán)登記+合同管理+各類行政許可的管理模式。

礦業(yè)權(quán)登記制度，即礦業(yè)權(quán)出讓后，主管部門與中標(biāo)人/競得人簽訂出讓合同后即對礦業(yè)權(quán)進行登記，并發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書，通過礦業(yè)權(quán)證體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)，礦業(yè)權(quán)證也是礦業(yè)權(quán)人擁有油氣資源勘探開發(fā)權(quán)利的證明。 由礦業(yè)權(quán)許可證改為礦業(yè)權(quán)證也解決了多年以來“權(quán)證合一”帶來的諸多管理問題。

以合同管理約定出讓區(qū)塊的特殊要求。由于油氣資源勘探開發(fā)管理內(nèi)容復(fù)雜多樣，因此要通過合同文本約定法律法規(guī)及其他特殊規(guī)定，如礦業(yè)權(quán)出讓收益、生態(tài)環(huán)境保護、地質(zhì)資料匯交、開采的特殊規(guī)定、考核方式、轉(zhuǎn)讓約定等。

各類行政許可。將原礦業(yè)權(quán)許可證中涉及的環(huán)境影響評價、土地復(fù)墾及礦山地質(zhì)環(huán)境保護、地質(zhì)資料匯交等許可內(nèi)容與勘探開發(fā)各類許可合并，共同納入勘查開采活動的管理，以此理清礦業(yè)權(quán)與行政許可的關(guān)系。

5 保障措施

5.1 管理方面，推動礦業(yè)權(quán)審批轉(zhuǎn)型，妥善解決礦業(yè)權(quán)許可與其他行政許可的關(guān)系

為保證礦業(yè)權(quán)人取得油氣礦業(yè)權(quán)證可以順利開展勘探開發(fā)活動，管理部門應(yīng)當(dāng)從以下兩方面著手：一方面是在礦業(yè)權(quán)出讓前做好區(qū)塊核查工作，對環(huán)境承載量有限、與功能區(qū)的重疊、與地方規(guī)劃相沖突的區(qū)域予以避讓處理，并盡可能核實可工作區(qū)域的大致情況；另一方面建立油氣勘探開發(fā)協(xié)調(diào)機制，對油氣勘探開發(fā)存在矛盾解決困難的事項，應(yīng)協(xié)助企業(yè)解決，通過協(xié)調(diào)方式解決不了的應(yīng)由政府作出裁決。

5.2 技術(shù)方面，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”，推動信息共用共享

建立共享的互聯(lián)網(wǎng)+行政審批平臺，推動與礦業(yè)權(quán)辦理相關(guān)的各項行政審批事項互聯(lián)互通，不僅實現(xiàn)同一部門審批形成的文件不得讓申請人重復(fù)提供，也要實現(xiàn)不同部門之間的行政審批事項不需要礦業(yè)權(quán)人重復(fù)提供相關(guān)材料，采取網(wǎng)上查詢、部門函審等并聯(lián)審批方式，既提高效率，保障準(zhǔn)確性，也減輕礦業(yè)權(quán)人負擔(dān)。

5.3 政策機制方面，厘清行政審批事項，建立適合油氣勘查開采實際的管理模式

油氣礦業(yè)權(quán)審批為部一級審批，但涉及具體勘查開采活動審批時，面臨著涉及管理層級多、審批事項多、各地區(qū)政策不統(tǒng)一的問題。 2017年山西省曾實施煤層氣審批制度改革，形成《山西省煤層氣勘查開采行業(yè)服務(wù)指南》，將19個部門負責(zé)的73項審批(核準(zhǔn)、監(jiān)管)事項，調(diào)整、歸并為54項，一定程度上，促進了油氣企業(yè)加油減負，提高了政府的審批效率。當(dāng)前情況下，應(yīng)當(dāng)重新梳理全國各地方關(guān)于油氣勘查開采管理的法律法規(guī)及相關(guān)制度，整合優(yōu)選出科學(xué)、合理的制度，建立適合油氣勘查開采實際的管理模式。

5.4 改革方向方面，逐漸加強事中事后監(jiān)管，解決各種形式的以批代管

創(chuàng)新礦業(yè)權(quán)管理的事中事后監(jiān)管，取消與礦業(yè)權(quán)許可證授予無關(guān)的審批事項掛靠和以批代管的行為，打破互為前置的審批怪圈，放寬準(zhǔn)入，降低門檻，寬進嚴管，落實放管服改革要求。