人大如何監(jiān)督監(jiān)委

南方周末記者 張笛揚 南方周末實習生 王辰元

2021年5月25日，江蘇省監(jiān)委主任王常松向省人大常委會作專項工作報告?！〗K廣電融媒體新聞中心　?圖

梁淑怡　?　制圖

★2020年8月，國家監(jiān)委首次向全國人大常委會報告專項工作，之后已有9個省級監(jiān)委向同級人大常委會報告專項工作。

“報告的是監(jiān)委的專項工作，不是報告黨的工作、紀委工作、全面工作、全部工作?！辟F州省監(jiān)委相關負責人在接受媒體采訪時表示。

武漢大學法學院教授秦前紅：監(jiān)委在選擇專項工作報告主題時會兼顧社會效果、法律效果和政治效果。近年來，國際追逃工作的社會關注度較高，敏感性也低一些。

共追回外逃人員132人，包括黨員和國家工作人員65人、“百名紅通人員”2人、“紅通人員”7人，追回贓款1.35億元。

這是北京市監(jiān)委成立以來，北京“追逃”“追贓”工作所取得的成績。2021年4月15日，北京市人大常委會召開第三十次會議，北京市紀委書記、監(jiān)委主任陳雍到會作專項工作報告，相關數字首次公開。

各級監(jiān)委向同級人大常委會報告專項工作，是接受人大監(jiān)督的主要形式。2020年8月，國家監(jiān)委首次向全國人大常委會報告專項工作，之后，北京市監(jiān)委率先報告專項工作。

包括北京在內，此輪已有9個省級監(jiān)委向同級人大常委會報告專項工作。在北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水看來，黨內監(jiān)督之外，監(jiān)委在國家權力體系中接受人大的監(jiān)督，有利于形成協(xié)同體系，共同保障監(jiān)察權力的有效行使。

追逃追贓話題最“熱”

“外逃人員存量大幅削減、增量得到有效遏制，扭轉了‘一貪就跑、一跑就了的局面?！弊鲌蟾鏁r，陳雍一一總結了北京市監(jiān)委近年來追逃成績：全市追回的“百名紅通人員”“紅通人員”人數在全國名列前茅，多年實現外逃人員“零增長”。

接著，陳雍從4個方面梳理了北京市反腐敗國際追逃追贓的主要做法，總結提煉出5條認識體會。

報告也總結了北京市監(jiān)委在國際追逃工作上面臨的5個問題：國際環(huán)境十分復雜、任務依然艱巨繁重、首都工作特殊性對防逃追逃提出了更高要求、體制機制還需要進一步健全、追逃追贓工作需要加強專業(yè)化隊伍建設。

“加強對反腐敗國際追逃追贓和防逃工作的組織協(xié)調”，是監(jiān)察法賦予監(jiān)委的職責。不僅北京市監(jiān)委，國家監(jiān)委首次向全國人大常委會作專項工作報告時也選取了“反腐敗國際追逃追贓”這一主題。

南方周末記者了解到，省級監(jiān)委報告專項工作時，多數選擇了“反腐敗國際追逃追贓”這一主題，9個已報告專項工作的省級監(jiān)委中，選擇這一主題的有5個，分別是北京、福建、河北、江蘇和浙江。

武漢大學法學院教授秦前紅分析，監(jiān)委在選取專項工作報告主題時會兼顧社會效果、法律效果和政治效果。近年來，國際追逃工作的社會關注度較高，也是監(jiān)委主抓的工作之一，相較而言，國際追逃工作的敏感性也低一些。

通過各省監(jiān)委的專項工作報告，一些數據得以公開披露。

作為國家監(jiān)察體制改革的試點省份，浙江在2017年1月就成立了省監(jiān)委。自那時起，浙江已追回外逃人員862名，包括黨員和國家工作人員233名，“百名紅通人員”3名，追贓約34億元。

除了國際追逃，掃黑除惡和扶貧領域反腐也是省級監(jiān)委報告專項工作時關注的話題。

聚焦“掃黑除惡”的是陜西和湖南，這兩省在掃黑除惡專項行動中都做了大量工作。2018年至2020年，陜西省監(jiān)委和湖南省監(jiān)委皆連續(xù)3年被評為“全國掃黑除惡專項斗爭先進單位”，陜西曾查辦了生態(tài)環(huán)境廳原廳長馮振東充當黑惡勢力“保護傘”等案件，湖南則查辦了舉國關注的“操場埋尸案”。

安徽和廣西監(jiān)委將首次專項報告的主題確定為扶貧領域的反腐工作。這兩個省份原有“國定貧困縣”數量較多。安徽報告的主題為“開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理工作”，廣西的主題是“開展脫貧攻堅監(jiān)察監(jiān)督工作”。

南方周末記者了解到，地方監(jiān)委作專項工作報告是一項自上而下推開的工作。2021年1月，中紀委全會提出，要指導地方各級監(jiān)委依法依規(guī)、穩(wěn)妥有序向本級人大常委會報告專項工作。

中紀委官網顯示，目前已有近20個省（自治區(qū)、直轄市）監(jiān)委提出了向本級人大常委會報告專項工作的方案。

“審慎穩(wěn)妥”

2021年5月底，貴州省監(jiān)委公布了即將報告的主題——“加強制度建設，提升監(jiān)察工作規(guī)范化法治化水平”。

為了做好首次專項報告，貴州省紀委監(jiān)委組建了5個調研組，由省紀委領導分別帶隊，到9個市州實地調研，并分別組織市州監(jiān)委、省直部門和國企高校紀檢監(jiān)察機構召開座談會。

“報告的是監(jiān)委的專項工作，不是報告黨的工作、紀委工作、全面工作、全部工作?！辟F州省監(jiān)委相關負責人在接受媒體采訪時表示。

調研時，貴州省紀委重點了解了各地加強監(jiān)察制度建設、推進監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化情況，以及開展監(jiān)察制度建設的工作體會、存在的問題和不足。

通過調研，貴州省紀委監(jiān)委發(fā)現了一些問題：“有的干部還存在把法規(guī)制度學習當任務，學習中不同程度存在走過場、碎片化的情況，對執(zhí)法文件精神學習不夠、理解不透，未能清楚掌握紀法協(xié)同的核心要義。”

據貴州省紀委網站報道，調研結束后，貴州省監(jiān)委和省人大常委會就作報告前的相關工作做了溝通。貴州省監(jiān)委召開了專項工作報告稿征求意見座談會，貴州省人大常委會監(jiān)察和司法委員會有關負責人出席，并提出了意見、建議。

作報告前先溝通是慣例。在湖南省監(jiān)委報告專項工作前，湖南省人大常委會監(jiān)司委專門召開了全體會議，提出了對征求意見稿的修改意見。

不僅是監(jiān)委在報告準備階段要調研，有些省級人大常委會也要調研。在廣西監(jiān)委作報告之前，廣西壯族自治區(qū)人大常委會就針對監(jiān)委專項報告的主題，組織了專題調研。

廣西紀委監(jiān)委宣傳部一名干部告訴南方周末記者，報告專項工作是一項很嚴肅的政治任務，確定作專項報告前，廣西監(jiān)委分別向自治區(qū)黨委和中紀委國家監(jiān)委匯報了主題和報告內容，得到批準后才向人大常委會作了報告。

“先匯報再進行”是上級的要求。一名反腐學者告訴南方周末記者，中紀委國家監(jiān)委辦公廳此前下發(fā)了《關于規(guī)范地方各級監(jiān)察委員會向本級人大常委會報告專項工作的指導意見》，強調監(jiān)委報告專項工作要“審慎穩(wěn)妥”，還提出作報告前要將主題和內容向上級監(jiān)委匯報。

作為監(jiān)察體制改革試點省份的山西，在國家監(jiān)委成立后已做過探索。監(jiān)察法施行后不到10天，山西省監(jiān)委就在2018年3月底向省人大常委會作了專項工作報告，主題為“紀法貫通法法銜接制度建設工作”。

聽取報告后，山西省人大常委會安排了兩次分組會議，分別審議專項工作報告和意見報告，還另安排了兩次主任會議聽取相關審議情況的匯報。

之后，山西省人大監(jiān)督監(jiān)察委“有序向市縣推進”。2018年8月，大同市監(jiān)委向市人大常委會報告專項工作。

本輪省級監(jiān)委“試水”后，2021年5月28日,北京市密云區(qū)監(jiān)委已向區(qū)人大常委會報告了專項工作，主題是水庫水源保護領域監(jiān)察監(jiān)督情況，更加“本地化”。

焦點和難點

省級監(jiān)委在報告專項工作時都提出，要把報告的過程作為監(jiān)委自覺接受人大監(jiān)督的過程。

在監(jiān)察機關與黨的紀檢機關合署辦公體制下，監(jiān)委首要接受黨委的領導和監(jiān)督，但監(jiān)委由人大產生、對人大負責，也須接受同級人大的監(jiān)督。從制度設計而言，之所以要求監(jiān)委報告專項工作，就是要把監(jiān)委納入人大監(jiān)督之中。

但監(jiān)委如何接受人大的監(jiān)督，是監(jiān)察法制定過程中的一個焦點問題。

秦前紅告訴南方周末記者，當時很多人主張監(jiān)委應該和政府、檢察院、法院一樣，向人民代表大會作工作報告，也有人不太同意，權衡之后的決定是，監(jiān)委向人大常委會作專項工作報告。

區(qū)別在于，“一府兩院”的工作報告，需要大會審議和表決，聽取報告的是全體人大代表，而專項工作報告只需要審議，聽取報告的范圍局限在人大常委會成員。

《中國紀檢監(jiān)察報》刊登過一篇文章對此做解釋，文章稱，由于監(jiān)委承擔的反腐敗工作具有特殊性，調查過程涉及大量黨和國家秘密，涉及國家安全和國家利益，事關重大，保密要求高，不宜在人大會議上公開報告。

2017年11月7日，經過全國人大常委會初次審議的監(jiān)察法草案公開，草案規(guī)定，各級人大常委會可以聽取和審議本級監(jiān)察機關的專項工作報告，并組織執(zhí)法檢查。

到了2017年12月，全國人大常委會審議草案時，部分常委會委員建議刪去“可以”二字，之后形成的草案二審稿修改為，各級人大常委會“聽取和審議本級監(jiān)察機關的專項工作報告，根據需要可以組織執(zhí)法檢查”。

最終通過的監(jiān)察法，又刪去了“根據需要可以”的表述。

根據中紀委國家監(jiān)委法規(guī)室編寫的《〈監(jiān)察法〉釋義》，各級人大常委會可以選擇重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級監(jiān)委的專項工作報告，同時，監(jiān)委也可以向本級人大常委會主動報告專項工作。

雖然有法可依，但現實中人大監(jiān)督監(jiān)委仍存在一些難點。安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會干部滕修福在一篇公開發(fā)表的文章中提到，地方各級紀委與監(jiān)委“一套人馬，兩塊牌子”的制度設計，使得一些地方人大及其常委會存在“不敢越位、生怕錯位”的顧慮，從而造成監(jiān)督缺位。

“對監(jiān)委的監(jiān)督，不是對其行使監(jiān)察權力的干擾，恰恰相反，是對監(jiān)察權力有效行使最大的保障。”莊德水表示，“監(jiān)察的效能到底有沒有發(fā)揮出來，可以通過專項工作報告的形式予以體現?！?/p>

莊德水還建議，經過嘗試后，監(jiān)委下一階段的專項工作報告應形成專門制度，讓監(jiān)委定期就重大問題接受人大監(jiān)督，形成常規(guī)性的機制。