環(huán)保組織提起民事公益訴訟：現(xiàn)實困境及完善路徑

陳曉春　彭燕輝

摘要：環(huán)保組織提起民事公益訴訟既是公眾參與環(huán)境治理的法律途徑，也是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要內容。自我國法律及相關司法解釋賦予了環(huán)保組織提起民事公益訴訟的權利以來，環(huán)保組織積極運用訴訟手段保護環(huán)境公共利益受到廣泛關注和支持。然而，實踐中環(huán)保組織提起民事公益訴訟還面臨著諸多難題，制約了其功能的發(fā)揮。環(huán)保組織提起民事公益訴訟的路徑完善需要從理念、制度、體制以及機制等多角度進行整體考慮。具體而言，主要從保障環(huán)保組織提起民事公益訴訟的立案和取證、理順環(huán)保組織提起民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關系、提高環(huán)保組織的訴訟意愿和能力、激發(fā)政府和社會力量的參與積極性等方面努力，使環(huán)保組織提起民事公益訴訟的功能得以有效發(fā)揮。

關鍵詞：現(xiàn)代環(huán)境治理體系;環(huán)保組織;民事公益訴訟

中圖分類號：D9? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2021）03-0085-10

黨的十九大以來，我國生態(tài)文明建設進入全面發(fā)展時期，環(huán)境公益訴訟異軍突起和開拓創(chuàng)新，成為環(huán)境司法在這一時期的亮點和特點。[1]黨的十九屆四中全會指出，要“加強生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、英烈保護等領域的公益訴訟”和“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”。2020年3月3日，兩辦聯(lián)合印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，強調“要構建以政府為主導，以企業(yè)為主體，更好動員社會組織和公眾共同參與的現(xiàn)代環(huán)境治理體系”。社會組織作為社會自治主體，近年來得到了快速的發(fā)展，并與政府形成了良好的合作關系，有效地彌合了國家與社會的裂痕，成為新的制衡力量。[2]環(huán)保組織提起民事公益訴訟能夠有效預防和救濟環(huán)境公益損害、彌補環(huán)境行政執(zhí)法不足、克服傳統(tǒng)司法局限以及促進環(huán)境公眾參與，是生態(tài)文明建設時代背景下構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的重要組成部分，具有重要的價值意蘊。最高人民法院數據顯示，2015年以來各級人民法院受理社會組織提起環(huán)境公益訴訟案件298件，審結119件。[3]然而，實踐中環(huán)保組織提起民事公益訴訟還面臨著諸多制約和挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)參與力度逐漸下降的趨勢。如何為環(huán)保組織提起民事公益訴訟提供支持和保障，使其能夠積極運用法律武器保護生態(tài)環(huán)境公共利益，成為理論和實踐部門亟需解決的現(xiàn)實問題。有鑒于此，本文試圖通過考察環(huán)保組織提起民事公益訴訟的實踐現(xiàn)狀，分析其面臨的現(xiàn)實困境，進而提出有效解決方案。

一、環(huán)保組織提起民事公益訴訟的現(xiàn)狀審視

為展示環(huán)保組織提起民事公益訴訟的現(xiàn)實圖景，通過中國裁判文書網、北大法寶、各環(huán)保組織官方網站和各大新聞媒體信息發(fā)布平臺等渠道，手工收集和整理2009-2019年的321起案件作為研究樣本，根據法律修改和司法解釋的出臺等制度變動作為階段劃分依據，對環(huán)保組織提起民事公益訴訟情況進行簡要分析。

（一）2012年修訂的《民事訴訟法》施行前的情況分析

在2012年修訂的《民事訴訟法》施行前，我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中都沒有明確規(guī)定公益訴訟。2005年底國務院出臺《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，提出“健全社會監(jiān)督機制，發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟”，將公益訴訟上升為國家意志，開啟了構建環(huán)境公益訴訟制度的頂層設計和嘗試。2010年5月底，最高人民法院和環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《水資源司法保護工作座談會紀要》，該文件提出要大力推進環(huán)境公益訴訟。同年6月，最高人民法院印發(fā)《關于為加快經濟發(fā)展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》，明確提出“依法受理環(huán)境保護行政機關代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環(huán)境的行為”，賦予了環(huán)保行政機關民事公益訴訟原告身份。在此影響下，一些地方政府開始出臺規(guī)范性文件，試點環(huán)境公益訴訟制度。在有限的政策和制度空間內，環(huán)保組織隨之開始了提起民事公益訴訟的實踐探索。從2009年法院受理的第一起案件到2012年修正的《民事訴訟法》正式施行前的近4年里，全國有5家環(huán)保組織提起12起環(huán)境民事公益訴訟案件，這些案件構成了環(huán)保組織提起民事公益訴訟的早期實踐樣本。這個階段雖然出現(xiàn)的環(huán)境民事公益訴訟案件數較少，但每一件都在全國范圍內產生了巨大影響，受到廣泛關注。但由于缺乏國家層面的法律依據，各地的嘗試影響范圍有限，尚不能充分發(fā)揮環(huán)保組織提起民事公益訴訟在環(huán)境治理中的應有作用。

（二）2013年《民事訴訟法》施行至《環(huán)境保護法》施行前的情況分析

經過各地的不斷探索，環(huán)境公益訴訟積累了一定的經驗。2012年8月31日，第十一屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，增加了公益訴訟條款。此次通過的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！边@標志著我國在立法層面正式賦予法律規(guī)定的“機關”和“有關組織”具有向法院提起環(huán)境公益訴訟的權利，解決了長期制約公益訴訟發(fā)展的原告資格問題，使得社會各界多年奔走的環(huán)保組織提起民事公益訴訟資格問題進入到“有法可依”階段。在2014年修訂的《環(huán)境保護法》施行前，環(huán)保組織共提起了33起環(huán)境民事公益訴訟案件，分布在江蘇、貴州和福建等12個省份。然而，由于《民事訴訟法》第55條規(guī)定過于原則，比較籠統(tǒng)和抽象，導致各法院在實際操作中對環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟持保守態(tài)度。實踐中，環(huán)境公益訴訟案件比新法施行前更少，環(huán)境公益訴訟實踐遭遇“倒春寒”。與上一階段相比，新加入的環(huán)保組織較少，為環(huán)保組織提供起訴支持的主體單一，以檢察機關為主要支持起訴主體。被告類型并非局限于民事主體，還增加了機關法人和事業(yè)單位法人。從整體案件數量來看，環(huán)保組織提起民事公益訴訟的案件數還很少，仍有很大的提升空間。在區(qū)域分布上看，仍有許多環(huán)境污染和生態(tài)破壞形勢嚴峻的省市尚未出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件，與本地環(huán)境問題嚴重的現(xiàn)實情況不符。2013-2014年的兩年中，環(huán)保組織提起民事公益訴訟的案件數量和省份分布呈現(xiàn)顯著不均衡特征。

（三）2015年《環(huán)境保護法》施行后的情況分析

根據2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定，“依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會組織有權提起環(huán)境民事公益訴訟。2014年12月底，最高人民法院、民政部和環(huán)境保護部聯(lián)合下發(fā)了通知，規(guī)定了三部門的職能分工和銜接配合，同時也為新法有效實施提供保障。2015年1月1日起，修訂的《環(huán)境保護法》開始施行。全國各地出現(xiàn)了多起冠以《環(huán)境保護法》正式施行后的“首例”“第一起”等名稱的環(huán)境民事公益訴訟案件，受到社會各界的廣泛關注。中國綠發(fā)會、中華環(huán)保聯(lián)合會、福建綠家園、貴陽公眾環(huán)境教育中心等環(huán)保組織也紛紛加入到環(huán)境公益訴訟行列，在大氣污染、水污染、固體廢棄物污染以及不可移動文物破壞、珍稀動植物破壞等領域提起環(huán)境民事公益訴訟。2015年1月7日，最高人民法院出臺了《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，其中第2至第5條對提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織資格進行了詳細規(guī)定，同時還對環(huán)境民事公益訴訟的具體程序以及相關問題進行了較為詳細、具體的解釋。2015年2月4日，最高人民法院發(fā)布的《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》，其中第十三章“公益訴訟”專門規(guī)定了民事公益訴訟制度的相關內容。同時，檢察機關提起公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度開始試點。

（四）2017年《民事訴訟法》再次修訂后的情況分析

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會通過了《關于修改民事訴訟法的決定》，在《民事訴訟法》中第55條增加一款，明確規(guī)定檢察機關可以提起、支持環(huán)境民事公益訴訟，但對檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟設置了在“沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟”的前提條件。這意味著經過兩年的試點后，全國所有檢察機關均可提起公益訴訟。2017年8月29日召開中央全面深化改革領導小組第三十八次會議審議通過《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度開始在全國范圍內推廣。同時，為推進檢察公益訴訟，2019年1月，最高人民檢察院和生態(tài)環(huán)境部會同國家發(fā)改委、司法部、自然資源部等9部委制定《關于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，要求加強在檢察公益訴訟中協(xié)作配合，合力打好污染防治攻堅戰(zhàn)。通過一系列支持舉措，檢察機關已經取代環(huán)保組織，成為提起環(huán)境公益訴訟的主要力量。檢察公益訴訟在全國范圍內如火如荼的開展，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也得以在全國展開。檢察機關和省級、市地級政府指定的相關部門或機構均可就生態(tài)環(huán)境損害問題采取司法救濟手段，他們的加入直接導致環(huán)保組織提起民事公益訴訟案件數有所減少。2017-2019年，環(huán)保組織提起民事公益訴訟案件共143起。其中，2017年37起，2018年55起，2019年51起。2017年的案件數為2015年《環(huán)境保護法》正式施行以來的最低值，表明實踐中環(huán)保組織提起民事公益訴訟的積極性有所下降。這個階段新加入的環(huán)保組織較少，且多為地方性環(huán)保組織。隨著新的環(huán)保組織加入，2018年和2019年的案件數開始緩慢回升，并逐漸趨于穩(wěn)定。

二、環(huán)保組織提起民事公益訴訟的現(xiàn)實困境

我國環(huán)保組織提起民事公益訴訟在實踐中取得了顯著的成效，同時也面臨著諸多現(xiàn)實困境，尚未實現(xiàn)立法的預期效果。在此，本文結合161家環(huán)保組織提起民事公益訴訟問卷調查結果，梳理當前環(huán)保組織提起民事公益訴訟面臨的實然困境，并對造成困境的原因展開分析。

（一）提起環(huán)境民事公益訴訟立案和取證困難

實踐中，大量環(huán)境公益訴訟案件均因難以立案和取證而被排斥在司法程序之外。造成立案和取證難的主要原因是現(xiàn)有法律和司法解釋對環(huán)保組織的原告資格限制過嚴、法院和法官受理環(huán)境民事公益訴訟的動力不足、環(huán)保組織調查取證難以得到配合。

1.環(huán)保組織原告資格限制過嚴。公民作為環(huán)境公益訴訟的原告時，容易出現(xiàn)“搭便車”問題，而將環(huán)境公益訴訟的訴權賦予環(huán)保組織，能夠更有力地救濟環(huán)境公益損害、提高訴訟效率、降低訴訟成本。我國法律對環(huán)保組織提起民事公益訴訟的原告資格進行了明確規(guī)定。作者開展的社會調查問卷數據顯示，在161家被調查的環(huán)保組織中，不具備原告資格的環(huán)保組織達到91家，占比高達56.52%。進一步對不具備原告資格的91家環(huán)保組織欠缺何種條件進行詢問，發(fā)現(xiàn)欠缺“設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記”的組織有17家，占比18.68%;不具備“專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”的組織有53家，占比58.24%;而兩種情形都不具備的組織有21家，占比23.08%。

2.法院和法官的動力不足。劉超教授運用調研材料進行實證分析結果顯示，當前法院系統(tǒng)普遍對環(huán)境公益訴訟持保守甚至是拒絕的態(tài)度，缺乏足夠的動力機制去探索環(huán)境公益訴訟。[4]環(huán)境公益訴訟案件涉及公共利益，社會影響廣泛，可能還涉及處理與地方政府、當地納稅大戶之間的復雜利益關系，引發(fā)法官消極回避或轉嫁責任。這是由于存在“司法地方化”現(xiàn)象，司法機關在政治地位、經費來源和管理體制等方面均受制于地方政府，服從地方經濟社會發(fā)展大局，缺乏足夠的自主性和應有權威。加之環(huán)境公益訴訟的復雜性以及原被告雙方可能處于強勢地位，對法院獨立審判構成潛在威脅。

3.調查取證難以得到有效配合。雖然我國相關法律已經規(guī)定了環(huán)境侵權案件的因果關系舉證責任倒置，但環(huán)保組織對存在環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為和損害結果仍負有舉證責任，需要向法院提供被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料。在目前法律法規(guī)體系下，企業(yè)環(huán)境信息披露呈現(xiàn)“自愿披露為主，強制性披露為輔”的特征，加之各行業(yè)和各企業(yè)在環(huán)境信息披露上的重視程度、披露方式以及機制等方面存在差異，企業(yè)的環(huán)境信息披露存在缺乏強制性、披露標準不統(tǒng)一、披露信息質量不高和選擇性披露等現(xiàn)象。[5]環(huán)保組織往往難以獲得對案件有價值的環(huán)境信息。

（二）與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接不暢

當前，圍繞環(huán)境公益損害，我國已經構建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟制度以及環(huán)保組織提起民事公益訴訟等制度設計和安排，共同構成了多元主體并存的環(huán)境公益司法救濟機制。2019年6月4日，最高人民法院出臺的《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）中對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟和環(huán)境民事公益訴訟之間的銜接等問題都進行了詳細的規(guī)定。但有學者認為，這種銜接辦法僅為一種不完全的銜接模式。[6]根據當前法律和司法解釋，各主體在起訴時產生競合，順位銜接和協(xié)調還未具體明確，尚未形成融洽的體系。如果不能予以有效調整，則可能構成重疊、重復訴訟，浪費寶貴的司法資源。

1.與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的銜接?！度舾梢?guī)定》中延續(xù)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的規(guī)定，將磋商作為行政機關提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序。根據磋商的時間不同，環(huán)保組織提起民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商存在兩種銜接情形，即磋商過程中環(huán)保組織提起民事公益訴訟的銜接和環(huán)保組織提起民事公益訴訟過程中開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的銜接。如果磋商正在進行，同一損害行為又被環(huán)保組織提起了環(huán)境民事公益訴訟，法院是否需要等待磋商結果確定才能決定是否受理該訴訟，受理后又如何處理，《若干規(guī)定》并未作出明確的規(guī)定。同樣，環(huán)保組織提起民事公益訴訟過程中，負有環(huán)境資源行政監(jiān)管職責的部門開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的，法院如何處理，《若干規(guī)定》也未明確。

2.與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接?！度舾梢?guī)定》中對環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關系進行了明確。但并未明確同一損害行為先被環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，后被提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，法院應當如何處理。如果對于環(huán)境民事公益訴訟已經進行了實質性的審查，是否應中止其審理，優(yōu)先審理后提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。如果就同一損害生態(tài)環(huán)境的行為先提起的環(huán)境民事公益訴訟審理中存在已經發(fā)現(xiàn)、訴訟請求已經涵蓋但是原告無權主張賠償的費用，這種情況顯然不屬于《若干規(guī)定》中規(guī)定的“前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害”。那么案件的裁判生效后，能否再行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？此外，《若干規(guī)定》明確法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件時《若干規(guī)定》沒有相關規(guī)定的，可參照適用《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》《環(huán)境侵權責任糾紛案件司法解釋》及相關司法解釋的規(guī)定。但在審理環(huán)境民事公益訴訟案件時，是否也可參照適用《若干規(guī)定》中的最新規(guī)定，未作出說明。

（三）環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿和能力有待提高

有學者認為，對公共事務活動的權利與訴求是環(huán)保組織提起民事公益訴訟最大的推動力所在。[7]對161家環(huán)保組織的調查結果所示，僅有43家環(huán)保組織選擇“非常愿意”，34家環(huán)保組織選擇“愿意”，所占比例尚未過半。環(huán)保組織提起民事公益訴訟意愿不高，有以下幾點原因：一是缺乏健全的激勵機制。環(huán)境公益訴訟屬于“好事者訴訟”，基于環(huán)保組織作為“積極公民”而得以推進。提起環(huán)境公益訴訟需要成本，但當前法律在賦予環(huán)保組織原告資格的同時，嚴格禁止其牟取非法經濟利益。環(huán)保組織提起民事公益訴訟時與訴訟標的缺乏足夠的利害關系，并不能讓自己獲得實在的物質利益，這使得環(huán)保組織可能缺乏足夠動力追求勝訴的結果。二是環(huán)保組織訴訟能力有限。提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織不僅要保證政治安全和規(guī)避風險，還要基于成本和收益的考量，擁有專業(yè)人員、技術基礎、足夠的資金以及一定的社會影響力。[8]從筆者調查的環(huán)保組織來看，161家環(huán)保組織中，專職人員過半數的環(huán)保組織為1-5個，規(guī)模偏小;兼職人員數在50人以下的組織有143家，占比88.82%，多由高校學生組成，穩(wěn)定性較差。同時，我國大部分環(huán)保組織均缺少法律專業(yè)人員，無法有效提起環(huán)境民事公益訴訟。受調查的161家環(huán)保組織中，沒有專職法律工作人員的環(huán)保組織有106家，占比達65.84%。三是環(huán)保組織缺乏資金保障。從161家環(huán)保組織經費規(guī)模統(tǒng)計數據來看，絕大多數環(huán)保組織的資金規(guī)模都較小，僅夠維持組織正常運轉。其中，有安排專門支持環(huán)境公益訴訟資金的環(huán)保組織僅有18家，占比11.18%。四是環(huán)保組織的獨立性不足。從具有訴訟資格的環(huán)保組織情況來看，目前全國符合條件的大多是帶有官方色彩的環(huán)保組織，獨立性存疑。從組織資金來源看，較多環(huán)保組織的資金來自企業(yè)捐贈和繳納的會費。根據組織研究領域中的資源依賴理論，生存是一個組織最重要的目標，一個組織如果過度依賴周圍環(huán)境提供的資源，那么組織的行為必將嚴重受到影響，服從于資源提供者的意志與偏好。[9]

（四）多元主體參與和支持還需加強

1.支持起訴實踐效果不佳。我國法律和司法解釋規(guī)定了支持起訴條款。在環(huán)保組織提起民事公益訴訟的實踐中，政府及其相關組成部門、檢察機關以及環(huán)保組織等都是重要的支持起訴主體，為環(huán)保組織提供了調查取證、專業(yè)咨詢以及技術信息等支持。然而，根據作者整理的321起環(huán)境民事公益訴訟案件來看，僅有54起存在行政機關和檢察機關支持起訴情形，占比17.25%;僅有28起為環(huán)保組織作為支持起訴方，占比8.95%。這表明實踐中支持起訴效果不佳，仍有較大的改進空間。

2.律師參與公益訴訟缺乏保障。環(huán)保組織提起民事公益訴訟的實踐中，律師主要來自本組織的志愿者、工作人員、律師事務所以及高校教師等，專職律師是工作人員的情形較少。志愿者和高校教師等作為委托代理人參與環(huán)保組織提起民事公益訴訟案件，屬于兼職性質，能夠較少訴訟成本，但存在穩(wěn)定性較差、參與意愿不足等問題。部分律師事務所律師的參與費用較高，經濟實力較差的環(huán)保組織難以承受。同時，律師辦理案件需要成本，也有維持自己生存的壓力，僅通過公益律師憑借奉獻和志愿精神來代理環(huán)境公益訴訟案件是不足以保障當前現(xiàn)實需求的。

3.同行組織間的合作較少。在現(xiàn)行法律規(guī)定下，大部分社會組織還不具備訴訟主體資格，但可以多種方式參與到環(huán)境公益訴訟的實踐。如自然之友聯(lián)合中國綠發(fā)會、中華環(huán)保聯(lián)合會以及中國政法大學污染受害者中心等環(huán)保組織構建了公益訴訟行動網絡，實現(xiàn)環(huán)保組織資源和信息互補。一些當地的社會組織也以支持起訴的方式在環(huán)境公益訴訟實踐中發(fā)揮重要作用。如貴陽公眾環(huán)境教育中心作為立足本地環(huán)保組織，提起了多起環(huán)境公益訴訟案件，積累了豐富的實踐經驗?？v觀當前環(huán)境民事公益訴訟中同行合作的現(xiàn)狀，我們可以發(fā)現(xiàn)仍有較大的提升空間。

4.公眾參與的積極性不高。我國傳統(tǒng)文化具有濃厚的威權主義色彩，政治權威強盛的對立面就是公民社會力量薄弱，公眾參與的主動性有限，積極性不高。[10]當水、大氣、土壤以及生態(tài)環(huán)境遭受污染和破壞時，公眾更多的是為了自身利益被動維權，而非為了保護公共利益受損去參與環(huán)境保護。[11]在經濟發(fā)展較為落后的地區(qū)，當地居民的環(huán)保意識相對薄弱，他們對增加收入的需求超過了保護環(huán)境的需要，一定程度上容忍以環(huán)境為代價換取經濟發(fā)展。公眾都未經過系統(tǒng)訓練，不具備相應訴訟知識儲備，提起公益訴訟還需要花費大量的時間和金錢，必然缺乏訴訟動力。

三、環(huán)保組織提起民事公益訴訟的路徑完善

（一）保障環(huán)保組織提起民事公益訴訟立案和取證

首先，適度放寬環(huán)保組織的原告資格限制。無論何種性質的違法行為，只要存在侵害環(huán)境公益的可能性，就應當允許相應主體提起訴訟，請求法院予以審理和判決，以最大范圍和最有效率地維護環(huán)境公益。將環(huán)境公益訴訟的原告范圍擴大至所有合法成立的環(huán)保組織，這樣既可以防止少數官方環(huán)保組織對環(huán)境公益訴訟的壟斷，也可以防止部分環(huán)保組織被官方“俘獲”而主動放棄原告資格，置環(huán)境公益損害事實于不顧。同時，為防止過多環(huán)保組織具有原告資格以后濫用訴權，可以通過設立預審制度，對環(huán)保組織的起訴進行審查，排除無事實依據的起訴。

其次，繼續(xù)推進環(huán)境司法理念更新和機制改革。為了應對新形勢下環(huán)境司法面臨的挑戰(zhàn)，司法機關應積極主動運用環(huán)境公益訴訟這一手段強化環(huán)境司法權。同時，需要指出的是，司法能動應有限度，須平等地對待當事人雙方，保障被告的訴訟權利，認真對待被告提出的答辯意見、舉證、質詢等訴求。

最后，便利和保障環(huán)保組織的調查取證活動。環(huán)境主管部門和企業(yè)按照法律規(guī)定的程序和方式向社會公開環(huán)境信息，同時，賦予環(huán)保組織和公眾按照法定程序申請獲得企業(yè)環(huán)境污染相關的信息。為了阻止訴訟活動的正常進行，被告方往往會對環(huán)保組織進行阻擾和威脅，甚至會對環(huán)保組織工作人員的人身安全造成影響，為了讓環(huán)保組織能夠自愿主動地參與，需要設立專門負責協(xié)助保障環(huán)保組織及其工作人員安全的機構，對其安全進行保護，讓他們無后顧之憂。

（二）理順環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關系

從訴訟目的來看，環(huán)保組織提起民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的都是救濟和保護環(huán)境公益。作者認為，應依照“執(zhí)法優(yōu)先，司法補充”的原則進行調整，即生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟應具有優(yōu)先順位，環(huán)保組織提起民事公益訴訟作為補充。

一方面，環(huán)保組織積極參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商?，F(xiàn)行法律和司法解釋并沒有規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商可以阻卻環(huán)保組織提起民事公益訴訟的效力，因此，環(huán)保組織在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商時提起民事公益訴訟應得到法院依法受理。但是，為了充分發(fā)揮磋商制度所具有的節(jié)約資源、提高效率的優(yōu)勢，法院可以依照《若干規(guī)定》17條的有關規(guī)定，在受理環(huán)保組織提起民事公益訴訟后中止該案的審理。法院向環(huán)保組織行使釋明權，告知環(huán)保組織可以參與磋商過程。環(huán)保組織是環(huán)境治理的重要主體，作為參與磋商人加入到環(huán)境行政管理機關與賠償義務人正在進行的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序，既體現(xiàn)行政渠道解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的優(yōu)勢，又保障公眾和環(huán)保組織的參與權、監(jiān)督權。[12]如果達成磋商協(xié)議，法院可繼續(xù)審理并判決環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件。在環(huán)保組織提起民事公益訴訟已經審理時，環(huán)境行政機關就同一環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為與賠償義務人開展磋商的，可以繼續(xù)進行訴訟。環(huán)境行政機關可以采取支持起訴方式參與訴訟，為環(huán)保組織提供調查取證和專業(yè)技術等方面的幫助和支持。

另一方面，協(xié)調與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關系?！度舾梢?guī)定》已經明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有優(yōu)先審理的效力。但認為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟一概優(yōu)先于環(huán)保組織就同一環(huán)境公益侵害行為提起的環(huán)境民事公益訴訟，將存在浪費司法資源的可能。在環(huán)保組織已經先于環(huán)境行政機關提起民事公益訴訟時，法院該如何處理，需要根據具體情況而定。當已經受理的環(huán)保組織提起民事公益訴訟案件處于審理階段并未進行實質審查時，環(huán)境行政機關又提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，法院可以中止審理環(huán)保組織提起的民事公益訴訟案件，優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。當環(huán)保組織提起民事公益訴訟已經進行實質性審查時，涉及的基本事實已經查清，如果環(huán)境行政機關再行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，違背“一事不再理”原則，將增加當事人訟累、浪費司法資源。法院可以中止生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的審理，待環(huán)保組織提起民事公益訴訟審理完畢后，繼續(xù)進行審理。環(huán)保行政機關可以通過支持起訴方式參與其中，不必另行提起訴訟。當環(huán)保組織提起民事公益訴訟案件已經判決生效時，環(huán)保行政機關對環(huán)境民事公益訴訟未被涵蓋的內容提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，應當得到法院的支持。為有效發(fā)揮兩種訴訟形式的合力，環(huán)保組織通過調查發(fā)現(xiàn)侵犯環(huán)境公益的事實和掌握有關證據，可向環(huán)境行政機關舉報，要求和督促其在規(guī)定時限內（如60日內）積極履職，勤勉執(zhí)法。如若怠于履職或行政行為違法造成環(huán)境公益受損，環(huán)保組織可以針對不同行為主體提起環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟。

（三）提高環(huán)保組織的訴訟意愿和能力

不斷釋放的政策信號表明，環(huán)保組織已經成為創(chuàng)新社會治理和承接政府環(huán)境治理職能轉移的重要力量。借鑒其他國家的做法和我國的實踐經驗，從能力建設和獨立性保障等方面提出自身建設的可行思路，使環(huán)保組織真正成為環(huán)境公益訴訟的有力參與者。一是法律能力建設。一般而言，可以通過組織法律機構和崗位設置兩個方面來著手。與未擁有法律機構的環(huán)保組織相比，擁有法律業(yè)務部門的環(huán)保組織能夠更加重視組織面臨的法律環(huán)境，采取更為合法合理的方式去開展組織活動，使組織走出法律盲區(qū)。環(huán)保組織可以通過吸納更多律師與法學學者作為會員或志愿者，增加法律專業(yè)群體對本組織宗旨和使命的認同，進而為日后開展環(huán)境公益訴訟相關活動創(chuàng)造條件。二是籌資能力建設。根據民政部《社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計數據，2008年至2017年全國各類社會組織接收捐款從318.8億元增長到729.2億元，社會捐贈資源較為豐富。在環(huán)境公益訴訟和其他環(huán)境保護活動中，環(huán)保組織探索和嘗試了“以訴養(yǎng)訴”模式、網絡募捐渠道以及公益眾籌等多種資金籌集方式。環(huán)境公益訴訟受到社會廣泛關注，使這個領域的一些環(huán)保組織獲得較好的影響力和曝光度。如果這些環(huán)保組織以豐富的環(huán)境公益訴訟經驗作為基礎，建立起具有社會影響力的品牌項目，將會吸引更多的企業(yè)、地方政府和基金會等其他主體的關注，并予以一定資助。三是保障獨立性。加強環(huán)保組織自治和保障環(huán)保組織訴權行使，能夠在一定程度上保障環(huán)保組織提起民事公益訴訟的獨立性。

（四）激發(fā)政府和社會力量的參與積極性

協(xié)同參與理念可以為社會力量促進和便利環(huán)保組織提起民事公益訴訟形成支持合力，提供有益思路。通過完善環(huán)保組織激勵保障、構建多方聯(lián)動協(xié)作機制、完善律師參與公益訴訟制度、加強同行組織間的合作以及鼓勵引導公眾有序參與，形成支持環(huán)保組織提起民事公益訴訟的合力，打造環(huán)境治理共同體。一是完善環(huán)保組織激勵保障。在新時代打造共建共治共享社會治理格局、創(chuàng)新社會治理的背景下，引導和規(guī)范社會組織的發(fā)展已經成為各級黨政部門重要的工作內容。[13]對環(huán)保組織提起民事公益訴訟，政府可以采取多種手段來予以支持和引導。凡有利于激發(fā)環(huán)保組織提起民事公益訴訟積極性的措施和制度安排，均可視為訴訟激勵。二是保障律師參與公益訴訟。律師參與環(huán)境公益訴訟的熱情，直接決定了案件的效果。我國應加快推進公共法律服務體系建設，完善公益律師輔助訴訟制度，把公益訴訟納入法律援助的范疇，使環(huán)保組織提起民事公益訴訟可以申請必要的專業(yè)律師援助，提高有效性。三是促進環(huán)保組織間的合作。在環(huán)境公益訴訟領域，不同類型的環(huán)保組織也會發(fā)揮不同的作用。發(fā)揮各自優(yōu)勢，走向合作，是未來環(huán)保組織發(fā)展的趨勢。四是鼓勵引導公眾有序參與。環(huán)保組織提起民事公益訴訟需要鼓勵和引導公眾有序參與，發(fā)揮公眾在線索提供、判決執(zhí)行監(jiān)督以及訴求表達方面的積極作用。在污染線索收集階段，群眾舉報、媒體新聞報道以及環(huán)保組織網站都是重要的線索來源。環(huán)保組織可以通過聘請污染企業(yè)周邊居民作為社會監(jiān)督員，給予一定的經濟補助，讓他們能夠及時發(fā)現(xiàn)和反饋污染情況，便利環(huán)保組織開展調查取證。此外，公益訴訟與私益訴訟可以相輔相成，環(huán)保組織通過協(xié)同或配合社會公民個體提起相關私益訴訟，維護其環(huán)境權益。五是構建多方聯(lián)動的訴訟協(xié)作機制。環(huán)境民事公益訴訟的有序進行，需要環(huán)保組織、檢察機關和行政機關相互銜接、配合。在各主體之間依據一定的順位提起訴訟時，其他主體可以通過支持起訴、協(xié)助取證以及執(zhí)行監(jiān)督等方面予以協(xié)助，實現(xiàn)信息共享和優(yōu)勢互補。[14]

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責任編輯：詹花秀

收稿日期：2021-01-20

基金項目：國家社科基金后期資助項目“我國政府對境外非政府組織分類管理研究”（項目編號：ZZA008）

作者簡介：陳曉春，男，湖南祁東人，湖南大學公共管理學院教授、博士生導師，主要研究方向：社會組織與社會治理;彭燕輝，男，貴州遵義人，湖南大學法學院博士研究生，主要研究方向：環(huán)境法治。