地方財(cái)政本質(zhì)與地方財(cái)政支出職能新論

閆婷 龔輝

摘 要：新時(shí)代下需要新的理論指導(dǎo)，黨中央將財(cái)政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，作為國家財(cái)政的重要組成部分，地方財(cái)政要順應(yīng)地方治理對(duì)財(cái)政改革的需求，發(fā)揮其地方治理基礎(chǔ)和重要支柱作用?！皩?shí)踐沒有止境，理論創(chuàng)新也沒有止境”，面對(duì)新的問題和挑戰(zhàn)，對(duì)地方財(cái)政理論不斷注入新內(nèi)容尤為重要。結(jié)合實(shí)踐中的新內(nèi)容及新要求，對(duì)地方財(cái)政本質(zhì)與地方財(cái)政支出職能重新進(jìn)行理論界定，提出地方財(cái)政是在國家財(cái)政框架下以滿足地方公共需求為根本目標(biāo)，以“五大發(fā)展理論”為基本要求的地方政府活動(dòng)以及地方財(cái)政支出的兩大職能。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政;本質(zhì);支出職能

中圖分類號(hào)：F812.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）12-0031-03

一、地方財(cái)政管理的重要性

“理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐檢驗(yàn)理論?！比欢皩?shí)踐沒有止境，理論創(chuàng)新也沒有止境”。無論上述理論爭論多么激烈，也必須不斷豐富和發(fā)展，才能夠指導(dǎo)發(fā)展著的實(shí)踐。在我國，地方治理的重要性不言而喻，正如十九屆三中全會(huì)所指出的，“治理好我們這樣的大國”必須要“更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。地方政府最主要的行為是其財(cái)政行為，因此，對(duì)地方財(cái)政理論不斷注入新內(nèi)容尤為重要。基于此，本文嘗試結(jié)合實(shí)踐中的新內(nèi)容及新要求對(duì)地方財(cái)政重新界定。

二、地方財(cái)政的本質(zhì)

目前沒有爭議的是以現(xiàn)代化制度和技術(shù)來實(shí)現(xiàn)“地方公共需求”為基礎(chǔ)的地方政府運(yùn)行模式，即現(xiàn)代地方治理體系已成為我國地方政府改革的目標(biāo)。現(xiàn)代地方治理將地方政府的本質(zhì)定義在滿足地方公共需求范疇內(nèi)，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為標(biāo)準(zhǔn)給地方政府行為定位，理順政府主體與市場主體的關(guān)系，地方政府與中央政府的關(guān)系，地方公權(quán)體系與民眾的關(guān)系，規(guī)定了地方政府以五大理念為核心的“地方公共性”的主要特征。地方公共需求是相對(duì)國家公共需求而言，具有以下特征。

第一，地方公共需求是地方轄區(qū)內(nèi)民眾在生產(chǎn)、生活和工作中的共同需求，該需求并不是簡單從國家整體需求分割而來，而是對(duì)地方區(qū)域性社會(huì)而言，對(duì)維持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行，維持地方社會(huì)再生產(chǎn)活動(dòng)，維持地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活正常秩序而言，必須依靠地方政府其公權(quán)力才能有效滿足的需求。

第二，地方公共需求對(duì)地方社會(huì)成員而言具有共享性和非差異性的需求，在使用過程中具有非排他性，不會(huì)因?yàn)樾略龅氖褂谜叨懦渌褂谜摺?/p>

第三，民眾對(duì)地方公共需求的消費(fèi)要以付費(fèi)或繳稅的方式進(jìn)行支付，但這種交易并不等同于市場的等價(jià)交易，民眾對(duì)公共需求的支付具有不對(duì)稱性。上述特征決定了地方政府的本質(zhì)是以滿足地方公共需求為根本職能，通過配置地方公共資源來實(shí)現(xiàn)其職能的政治性經(jīng)濟(jì)行為。

地方政府配置地方公共資源的主要方式是財(cái)政收支活動(dòng)，因此，地方財(cái)政與地方政府的本質(zhì)一致。由于人類的各項(xiàng)活動(dòng)根本目的在于滿足自己的各類需求，那么滿足地方公共需求必然是地方市場主體和地方政府及其機(jī)構(gòu)活動(dòng)的根本動(dòng)因。從這個(gè)意義上說，在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中人類需求是決定政府與市場基本職能的最主要因素。從財(cái)政的角度把人類需求分為地方需求和國家需求，中央政府負(fù)責(zé)滿足國家需求，地方政府負(fù)責(zé)滿足地方需求，地方財(cái)政政策目標(biāo)及其收支計(jì)劃是為了滿足市場和中央政府不能解決的各類公共需求，所以地方財(cái)政被稱為地方公共財(cái)政。因此，通過判斷地方政府與地方公共需求的關(guān)系，可以理解地方財(cái)政的內(nèi)涵。

三、地方財(cái)政支出的職能

財(cái)政支出是財(cái)政活動(dòng)的主要方式之一，是以國家（或政府）為主體，通過提供經(jīng)費(fèi)和資金保證實(shí)現(xiàn)國家（或政府）的職能的經(jīng)濟(jì)行為。從本質(zhì)層面來看，財(cái)政支出反映了政府職能及其政策的實(shí)現(xiàn)方向和成本，是一種社會(huì)資源的分配活動(dòng)。從經(jīng)濟(jì)層面來看，財(cái)政支出是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。政府及其職能部門通過改變財(cái)政支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)，對(duì)社會(huì)總需求、社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行直接或間接干預(yù)。所以，財(cái)政支出規(guī)模的總量和支出結(jié)構(gòu)的狀態(tài)可以反映出政府介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的范圍與程度，是政府與市場、社會(huì)關(guān)系的顯示器。地方財(cái)政支出是一個(gè)國家財(cái)政活動(dòng)的重要構(gòu)成。在我國同時(shí)發(fā)揮中央和地方“二個(gè)積極性”始終是財(cái)政改革的重要任務(wù)之一，也是當(dāng)下建立現(xiàn)代化國家治理體系亟待解決的重大問題。地方財(cái)政支出決定了地方財(cái)政實(shí)踐的成效，決定了地方政府保障地方公共需求的水平和范圍。

（一）經(jīng)濟(jì)職能

1.資源配置職能。在理想市場經(jīng)濟(jì)中，市場通過價(jià)格機(jī)制能夠自發(fā)達(dá)成資源配置的最優(yōu)狀態(tài)，但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí)，由于存在市場“失靈”導(dǎo)致這種最優(yōu)狀態(tài)難以自發(fā)形成，因而需要政府適時(shí)干預(yù)，也就是十九大報(bào)告中的“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。在資源配置中“更好發(fā)揮政府作用”，即政府資源配置職能是通過政府對(duì)市場干預(yù)所產(chǎn)生，其主要途徑和作用之一是依靠政府的財(cái)政支出活動(dòng)，引導(dǎo)社會(huì)資源的流向，彌補(bǔ)市場缺陷，最終促進(jìn)社會(huì)資源配置趨于最優(yōu)。那么，地方財(cái)政支出如何引導(dǎo)資源實(shí)現(xiàn)高效配置是問題研究的重點(diǎn)。一般而言，地方財(cái)政支出配置資源的機(jī)制和手段主要有：一是明確地方性公共需求的基本范圍和預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入既定的前提下，地方財(cái)政支出占GDP的比重如果過低，意味著地方政府缺乏對(duì)社會(huì)資源的引導(dǎo)，對(duì)各種支出如教育、科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的投入不足，地方財(cái)政對(duì)本地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整領(lǐng)域的主導(dǎo)力較弱。所以，量上的增長是地方政府更好發(fā)揮作用的保障，但由于存在“擠出效應(yīng)”，要防止擠占市場的決定性作用，因此量上的增長應(yīng)該體現(xiàn)在非市場競爭領(lǐng)域和需要調(diào)整經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域中。二是優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)保障非競爭領(lǐng)域和亟待調(diào)整結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域支出，壓縮競爭性領(lǐng)域和一般支出，結(jié)構(gòu)性提高資源配置效率。根據(jù)地方性經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域傾向支出，同時(shí)對(duì)薄弱領(lǐng)域彌補(bǔ)支出，推動(dòng)“雙創(chuàng)”活動(dòng)，完善社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生醫(yī)療等，促進(jìn)地方轄區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及發(fā)展職能。地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性最主要體現(xiàn)在就業(yè)和物價(jià)兩部分，一般某地就業(yè)越充分、物價(jià)越平穩(wěn)，意味著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更穩(wěn)定。其中，就業(yè)充分指的是某一時(shí)期中地方就業(yè)人口與待就業(yè)人口比重是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)所能匹配的最大比率，而非百分百就業(yè);物價(jià)穩(wěn)定是指物價(jià)起伏維持在經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的幅度內(nèi)，是一種有利于經(jīng)濟(jì)增長的溫和上漲狀態(tài)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)增長具有本質(zhì)區(qū)別。增長往往指量上的增加，如地方產(chǎn)品和勞務(wù)數(shù)量或規(guī)模的增大，其衡量指標(biāo)是國內(nèi)生產(chǎn)總值或人均國內(nèi)生產(chǎn)總值。發(fā)展的內(nèi)涵更為豐富，其中包括了增長的概念，同時(shí)還涉及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)與當(dāng)前社會(huì)、政治、民生、生態(tài)、文化及其教育等多方面的融洽程度。發(fā)展不僅是物質(zhì)上的增長，還是全面的發(fā)展;不僅要滿足人民對(duì)物質(zhì)文化需要，更要滿足人民對(duì)美好生活的需要。

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定及發(fā)展職能，地方財(cái)政支出主要著眼于以下方面：一是通過增減財(cái)政支出來維持經(jīng)濟(jì)供求平衡。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的理論解釋為地方總供給與總需求處于均衡狀態(tài)，地方政府相機(jī)抉擇以財(cái)政支出增加或減少來維持總供給與總需求的平衡。當(dāng)總供給大于總需求時(shí)，產(chǎn)品滯銷、物價(jià)下降、工廠裁員等一系列連鎖反應(yīng)出現(xiàn)，地方經(jīng)濟(jì)開始不穩(wěn)，地方政府可以實(shí)施積極財(cái)政政策，增加支出、政府采購或補(bǔ)貼等多種政策，增大社會(huì)總需求，推動(dòng)總供給與總需求趨于平衡;當(dāng)總供給小于總需求時(shí)，產(chǎn)品供給不足，物價(jià)上漲，地方財(cái)政可以減少支出，縮小總需求。二是制度性穩(wěn)定機(jī)制。所謂制度性穩(wěn)定機(jī)制指的是當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)某種狀況時(shí)，通過制度安排可自發(fā)進(jìn)行財(cái)政支出的增加或減少以維持經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)，例如失業(yè)救濟(jì)金制度。三是政府性投資、補(bǔ)貼支出。在城市交通、農(nóng)業(yè)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施方面加大投資和補(bǔ)貼可以有效抵消經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的不安穩(wěn)因素，同時(shí)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)因素的培育，例如推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，增大第三產(chǎn)業(yè)的比重等等。四是重點(diǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)支出，尤其是環(huán)境治理和對(duì)污染的整治，醫(yī)療衛(wèi)生水平和教育水平的提高，努力實(shí)現(xiàn)“物華天寶、人杰地靈”的發(fā)展目標(biāo)。

（二）社會(huì)職能

1.收入再分配職能。國民收入分配的基本思路是以勞動(dòng)者收入差異來激發(fā)經(jīng)濟(jì)效率，做大經(jīng)濟(jì)。在我國收入分配以按勞分配為主體，多種分配方式并存為原則，這種勞動(dòng)投入與勞動(dòng)所得相對(duì)應(yīng)的收入分配制度，在一定程度上兼顧了效率和公平。但現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，各要素主體所獲得的資源存在先天上的差異，這種差異造成了社會(huì)收入差距擴(kuò)大，社會(huì)階層分化所帶來的不平衡不充分發(fā)展不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此，健全以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要方式的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制十分必要。地方政府通過財(cái)政支出發(fā)揮其收入再分配職能時(shí)要凸顯公平原則，最大限度地保障弱勢群體和低收入群體，縮小低收入階層與高收入階層的收入差距。在明確市場和政府邊界的前提下，在非市場領(lǐng)域中對(duì)收入進(jìn)行再分配，如醫(yī)療保障、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)等領(lǐng)域，增加財(cái)政支出對(duì)資源進(jìn)行再次分配，建立完善的社會(huì)保障制度，地方政府通過財(cái)政重點(diǎn)傾向城鎮(zhèn)中低收入階層，建立多元化和覆蓋廣的保障制度，不僅覆蓋農(nóng)民，有條件的還要將城鎮(zhèn)中等收入階層涵蓋其中，加大投入降低城鎮(zhèn)、農(nóng)村中低收入人群在醫(yī)療、失業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面的個(gè)人壓力。加大轉(zhuǎn)移支付力度調(diào)節(jié)收入初次分配的差異，減少各階層收入差距，對(duì)貧困群體和地區(qū)重點(diǎn)傾斜，直接增加民眾收入或生活水平，改善差距。亦或推進(jìn)公共服務(wù)在地區(qū)間的均等化，實(shí)現(xiàn)所轄地區(qū)民眾享受到基本的、標(biāo)準(zhǔn)相同的公共物品和公共服務(wù)。在不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體間的公共衛(wèi)生及醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、社會(huì)治理等公共服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)短板式財(cái)政投入，縮小不同公共服務(wù)領(lǐng)域在不同地域和人群中的差距。目前實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為地方財(cái)政支出發(fā)揮公平分配、實(shí)現(xiàn)收入再分配職能的重要途徑。

2.社會(huì)治理及發(fā)展職能。按照十九屆四中全會(huì)《決定》精神，社會(huì)治理作為國家治理體系中至關(guān)重要的一環(huán)，地方政府必須肩負(fù)起其職責(zé)，同時(shí)也必然體現(xiàn)在地方財(cái)政支出職能之中。社會(huì)治理是以政府、社會(huì)成員或組織等多元主體共同參與的社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)，其實(shí)現(xiàn)機(jī)理主要是以地方政府負(fù)責(zé)，通過民主協(xié)商和社會(huì)協(xié)同作用，以法治和科技作為保障和支撐，實(shí)現(xiàn)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的公眾參與式社會(huì)治理體系。在這樣的社會(huì)治理體系中，地方政府的理念需要從傳統(tǒng)管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代治理理念，其社會(huì)職能將以推進(jìn)共建、共治、共享體系的建立與完善為目標(biāo)。這些轉(zhuǎn)變意味著地方政府對(duì)社會(huì)治理“有所管、有所不管”，即社會(huì)能管的事，讓社會(huì)管;社會(huì)管不了的事，政府來管。一是通過財(cái)政支出的增減來進(jìn)一步加大地方政府簡政放權(quán)的力度，增加那些需要政府組織、協(xié)調(diào)、負(fù)責(zé)和支持基層社會(huì)組織的支出項(xiàng)目，減少那些能夠移交社會(huì)組織的支出項(xiàng)目。通過地方財(cái)政支出的調(diào)整來推進(jìn)社會(huì)在治理體系下的重構(gòu)，激活社會(huì)。二是避免政府過度介入社會(huì)公共資源領(lǐng)域，例如部分民生領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻、資源配置的掌控。地方政府應(yīng)大力推進(jìn)政府購買服務(wù)，增大政府購買服務(wù)的支出規(guī)模，建立購買支出公開和透明制度。三是對(duì)社會(huì)公益性、救助性社會(huì)組織給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼及財(cái)政政策，積極培育和發(fā)展社區(qū)型社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，建立完善社會(huì)組織管理制度體系，以實(shí)現(xiàn)全民參與社區(qū)管理的目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯 文 峰]