基本公共服務(wù)是關(guān)鍵

張靜

2020年8月7日，在中建三局北京公司阿里巴巴北京總部項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，醫(yī)務(wù)人員為農(nóng)民工測(cè)量血壓

隨著城市戶籍制度改革的深入推進(jìn)，新市民群體能否融入流入地成為中國(guó)城市化進(jìn)程中的重要議題。

日前，國(guó)家衛(wèi)生健康委流動(dòng)人口服務(wù)中心發(fā)布《中國(guó)城市流動(dòng)人口社會(huì)融合評(píng)估報(bào)告》（No.2）。就這一報(bào)告，本刊記者近日專訪了國(guó)家衛(wèi)生健康委流動(dòng)人口服務(wù)中心研究員劉金偉，解析城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口社會(huì)融合的現(xiàn)狀與困境，以及戶籍制度改革在未來(lái)急需解決的問題。

劉金偉

推進(jìn)公共服務(wù)融合

《瞭望東方周刊》：評(píng)估流動(dòng)人口社會(huì)融合的重要意義體現(xiàn)在哪些方面？

劉金偉：改革開放以來(lái)，中國(guó)流動(dòng)人口的總量和結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化，流動(dòng)人口總規(guī)模從1982年的657萬(wàn)增加到2019年的2.36億人，占中國(guó)總?cè)丝诘?7%左右。從流動(dòng)人口的構(gòu)成來(lái)看，當(dāng)前流動(dòng)人口的構(gòu)成以“80后”新生代為主，他們長(zhǎng)期工作生活在城市，融入城市的愿望強(qiáng)烈。但由于戶籍等制度性因素的制約，流動(dòng)人口融入城市還存在很大障礙。

黨的十八大尤其是十九大以來(lái)，國(guó)家加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。在這樣的時(shí)代背景下，開展流動(dòng)人口社會(huì)融合評(píng)估，具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義：

一是有助于了解當(dāng)前我國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)融合的基本狀況和特點(diǎn)，為國(guó)家制定流動(dòng)人口社會(huì)融合的相關(guān)政策提供科學(xué)依據(jù);二是通過評(píng)估督促被評(píng)估城市采取相應(yīng)措施，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化;三是通過評(píng)估發(fā)現(xiàn)不同城市、地區(qū)間流動(dòng)人口社會(huì)融合的基本狀況和規(guī)律，為我國(guó)流動(dòng)人口合理分布、有序流動(dòng)提供導(dǎo)向;四是建立適合我國(guó)國(guó)情的中國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)融合評(píng)估的理論框架和指標(biāo)體系，為國(guó)內(nèi)外的學(xué)術(shù)研究和交流提供參考。

《瞭望東方周刊》：和2019年第一版報(bào)告相比，第二版報(bào)告有哪些新變化？為什么將評(píng)估指標(biāo)體系聚焦在公共服務(wù)層面？

劉金偉：2020年的評(píng)估與2019年版本想比，評(píng)估城市由50個(gè)變成60個(gè)，增加了一些超大城市和特大城市;另一個(gè)變化是聚焦到公共服務(wù)上，從流動(dòng)人口隨遷子女教育、社會(huì)保障、衛(wèi)生健康和住房保障四個(gè)維度構(gòu)建了評(píng)估指標(biāo)體系。

為什么要聚焦基本公共服務(wù)？因?yàn)榛竟卜?wù)作為流動(dòng)人口社會(huì)融合的核心內(nèi)容，最能反映流動(dòng)人口在制度和權(quán)益上被接納的程度。

流動(dòng)人口的社區(qū)融合狀況普遍不算理想，長(zhǎng)三角略好于珠三角。

當(dāng)前，隨著流動(dòng)人口在城市留居意愿不斷增強(qiáng)，流動(dòng)人口不斷增長(zhǎng)的基本公共服務(wù)需求與當(dāng)前公共服務(wù)供給的不平衡、不充分的矛盾突出。特別是在子女教育、衛(wèi)生健康、社會(huì)保障、住房保障等公共服務(wù)領(lǐng)域，總體不足和結(jié)構(gòu)不平衡的現(xiàn)象均存在，一些問題引發(fā)了社會(huì)矛盾和糾紛。

從社會(huì)融合四個(gè)構(gòu)成來(lái)看，經(jīng)濟(jì)融合主要依靠市場(chǎng)化的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)，心理文化融合需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)間段來(lái)相互適應(yīng)和磨合，政治融合需要依靠法律和制度作為保障，而公共服務(wù)融合是當(dāng)前階段流動(dòng)人口需求最迫切，又最容易通過政府手段推進(jìn)的目標(biāo)。

流動(dòng)人口社區(qū)融合程度較低

《瞭望東方周刊》：60座城市的流動(dòng)人口社會(huì)融合情況呈現(xiàn)出哪些特點(diǎn)？

劉金偉：從評(píng)估的結(jié)果來(lái)看，主要有以下特點(diǎn)：一是近年來(lái)流動(dòng)人口公共服務(wù)均等化工作雖然取得積極進(jìn)展，但與本地居民相比仍存在一定差距，大部分城市仍然處于初級(jí)水平;二是從流動(dòng)人口公共服務(wù)融合不同維度來(lái)看，呈現(xiàn)出隨遷子女教育和衛(wèi)生健康服務(wù)得分顯著高于社會(huì)保障和住房保障的現(xiàn)象;三是流動(dòng)人口公共服務(wù)融合在不同城市間差異較大，從城市規(guī)模維度上分析，隨著城市規(guī)模的變化，流動(dòng)人口公共服務(wù)融合得分呈倒“U”型特征;四是流動(dòng)人口公共服務(wù)融合綜合得分與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)一定程度的正相關(guān)關(guān)系。

《瞭望東方周刊》：流動(dòng)人口對(duì)流入地城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響主要體現(xiàn)在社區(qū)層面，目前流動(dòng)人口社區(qū)融合程度如何？

劉金偉：社區(qū)是流動(dòng)人口在城市生活的基本單元，對(duì)于流動(dòng)人口規(guī)模比較大的城市而言，大量人口流入已經(jīng)改變了當(dāng)?shù)氐娜丝跇?gòu)成，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生活方式等均產(chǎn)生了重要影響，因此從社區(qū)層面對(duì)流動(dòng)人口社會(huì)融合進(jìn)行評(píng)估非常重要。

流動(dòng)人口的社區(qū)融合目前呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是融合狀況普遍不算理想，長(zhǎng)三角略好于珠三角。二是流動(dòng)人口比較有“社區(qū)認(rèn)同”，但對(duì)獲得本地戶口意愿不強(qiáng)。三是已經(jīng)有了一定的針對(duì)流動(dòng)人口的“社區(qū)服務(wù)”，但住房保障尚未納入服務(wù)體系。四是本地人接受流動(dòng)人口的程度明顯高于流動(dòng)人口接受本地人程度。五是流動(dòng)人口“社區(qū)參與”程度比較低。

對(duì)于未來(lái)如何促進(jìn)流動(dòng)人口社區(qū)融合，我們提出如下建議：一是加快推進(jìn)戶籍制度改革，從制度層面打破社區(qū)層面的隔閡。二是創(chuàng)新服務(wù)方式，將流動(dòng)人口納入地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)的有效供給，滿足流動(dòng)人口基本公共服務(wù)底線需求。三是創(chuàng)新流動(dòng)人口治理方式，構(gòu)建社區(qū)共建共治共享機(jī)制，有效引導(dǎo)流動(dòng)人口社區(qū)參與。四是發(fā)揮工青婦等群團(tuán)組織作用，助力流動(dòng)人口社區(qū)融合。

4月21日，浙江省湖州市吳興區(qū)總工會(huì)法律志愿者、妙西鎮(zhèn)司法所所長(zhǎng)茅泉江在吳興區(qū)新時(shí)代職工普法基地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)工人勞動(dòng)法律法規(guī)專項(xiàng)培訓(xùn)（徐昱/ 攝）

九大都市區(qū)各有不同

《瞭望東方周刊》：就業(yè)是流動(dòng)人口社會(huì)融合的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，九大都市區(qū)在流動(dòng)人口就業(yè)人員職業(yè)構(gòu)成、就業(yè)單位性質(zhì)以及勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)方面存在哪些顯著差異？

劉金偉：以北上廣深等超大或特大城市為核心的大都市區(qū)是流動(dòng)人口的主要聚集地，從我國(guó)九大都市區(qū)流動(dòng)人口就業(yè)的情況來(lái)看，北京大都市區(qū)流動(dòng)人口中專業(yè)技術(shù)人員比例較高，是九大都市區(qū)中最高的，商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員的比例也較高，達(dá)到60%;生產(chǎn)、運(yùn)輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員的比例較低（9.3%），低于其他八個(gè)都市區(qū)。這與北京高端服務(wù)業(yè)比較發(fā)達(dá)，制造業(yè)比重較低有關(guān)。上海大都市區(qū)中流動(dòng)人口的專業(yè)技術(shù)人員也較多，僅次于北京，不同的是生產(chǎn)、運(yùn)輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員的比例較高（32.70%），僅次于杭州。

深圳、廣州大都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型非常成功，流動(dòng)人口中專業(yè)技術(shù)人員的比例雖然不及北京和上海，但趕超了武漢、成都大都市區(qū);生產(chǎn)、運(yùn)輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員的比例則處于中游水平，低于長(zhǎng)三角的杭州和上海都市區(qū)。在中西部的都市區(qū)中，武漢、成都流動(dòng)人口中專業(yè)技術(shù)人員比例較低，武漢的商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員的比例較高，成都和重慶的生產(chǎn)、運(yùn)輸設(shè)備操作人員及有關(guān)人員比例也較高，數(shù)據(jù)折射出成渝地區(qū)的制造業(yè)發(fā)展較快。

從就業(yè)單位性質(zhì)來(lái)看，北京大都市區(qū)流動(dòng)人口在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、集體企業(yè)的就業(yè)比例為九大都市區(qū)最高，即通常說的體制內(nèi)單位就業(yè)比例較高。流動(dòng)人口在私營(yíng)企業(yè)就業(yè)比例較高的分別是杭州、深圳、重慶、北京和上海。流動(dòng)人口在外企（包括港澳臺(tái)獨(dú)資、外商獨(dú)資、中外合資企業(yè)）就業(yè)比例較高的是深圳和上海。流動(dòng)人口中個(gè)體工商戶比例最高的是武漢，其次是成都和天津。

九大都市區(qū)中，北京、上海、重慶和杭州的流動(dòng)人口是有固定雇主的雇員比例最高，武漢的自營(yíng)勞動(dòng)者最多，遠(yuǎn)高于其他都市區(qū)。北京、上海、深圳流動(dòng)人口的勞動(dòng)合同簽訂率最高，均超過八成，這是一類地區(qū);其次是廣州、成都、天津和重慶的流動(dòng)人口，大約為七成左右，為二類地區(qū);武漢、杭州和其他地區(qū)是三類地區(qū)。

長(zhǎng)三角打工者藝術(shù)團(tuán)的成員胡秋香（中）與同伴在蘇州木瀆鎮(zhèn)舉行的“新市民春晚”上演出（季春鵬/ 攝）

相對(duì)高質(zhì)量公平教育很重要

《瞭望東方周刊》：流動(dòng)人口隨遷子女教育情況呈現(xiàn)怎樣的特點(diǎn)？在實(shí)現(xiàn)“讓隨遷子女不僅能夠獲得基本的教育，還能獲得相對(duì)高質(zhì)量的公平教育”方面，有哪些對(duì)策與建議？

劉金偉：義務(wù)教育階段入學(xué)門檻的限制和異地中考政策限制，是影響流動(dòng)人口隨遷子女獲得公平教育的關(guān)鍵因素，因此在流動(dòng)人口隨遷子女教育方面，應(yīng)重點(diǎn)打破義務(wù)教育階段入學(xué)限制和異地中考的政策限制，不僅要讓流動(dòng)人口隨遷子女獲得基本的教育，還要獲得相對(duì)高質(zhì)量的公平教育。

我們的建議是，首先要提高義務(wù)教育的統(tǒng)籌層次。當(dāng)前，我國(guó)義務(wù)教育以縣為主進(jìn)行管理，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間統(tǒng)籌層次不高，教育發(fā)展差異較大。要促進(jìn)流動(dòng)子女教育公平，就要改變城鄉(xiāng)間管理上的雙軌制，在完善以縣為主的管理體制基礎(chǔ)上，按照縣、市、省、國(guó)家的順序逐步提高統(tǒng)籌程度，縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的教育質(zhì)量。在完善管理機(jī)制的基礎(chǔ)上明確中央和地方、流入地和流出地對(duì)流動(dòng)子女教育責(zé)任的劃分，堅(jiān)持以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主。

可考慮實(shí)行“義務(wù)教育登記卡”制度，流出地政府為流出學(xué)生在戶籍地注冊(cè)學(xué)籍，辦理義務(wù)教育登記卡，當(dāng)人口流動(dòng)時(shí)，登記卡一起流動(dòng)。建議完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分段機(jī)制，在加大政府財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，實(shí)施“錢隨人走”的“教育券”制度，由流入地接受學(xué)校享受流入子女的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。中央可考慮設(shè)立流動(dòng)人口子女教育專項(xiàng)資金，以流入地流動(dòng)人口子女的規(guī)模為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)貼，緩解流入地財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)壓力。流入地政府要將解決流動(dòng)子女教育問題納入地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，分階段制定切實(shí)可行的發(fā)展目標(biāo)，逐步解決流動(dòng)人口子女教育問題。

其次，要破除流動(dòng)人口在流入地就學(xué)的制度障礙。未來(lái)國(guó)家要從政策上進(jìn)一步對(duì)流動(dòng)人口子女在流入地參加中考的條件做出具體規(guī)定，符合規(guī)定并且具備一定條件的流動(dòng)人口子女可以在本地參加中考、接受普通高中階段的學(xué)習(xí)教育。同時(shí)，在不斷擴(kuò)大學(xué)前教育資源供給的基礎(chǔ)上，把流動(dòng)人口子女的學(xué)前教育納入政府公辦幼兒教育機(jī)構(gòu)的范圍。

第三，要構(gòu)建學(xué)校、家庭、社會(huì)三結(jié)合的社會(huì)化教育體系，發(fā)揮各自的教育優(yōu)勢(shì)，形成教育合力。注重流動(dòng)人口的繼續(xù)教育，提高其文化素質(zhì)和生存能力，優(yōu)化家庭教育氛圍;優(yōu)化流動(dòng)人口生活的社區(qū)環(huán)境，大力開展社區(qū)服務(wù)，建設(shè)社區(qū)圖書室等青少年文化活動(dòng)場(chǎng)所，開展各種文化體育活動(dòng)，豐富流動(dòng)兒童的業(yè)余文化生活;規(guī)范和鼓勵(lì)民間辦學(xué)，彌補(bǔ)公共教育資源的缺口。

建議完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分段機(jī)制，在加大政府財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，實(shí)施“錢隨人走”的“教育券”制度，由流入地接受學(xué)校享受流入子女的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。

將流動(dòng)人口納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ象w系

《瞭望東方周刊》：流動(dòng)人口住房保障的現(xiàn)狀呈現(xiàn)哪些特點(diǎn)？還存在哪些問題與難點(diǎn)？?

劉金偉：流動(dòng)人口住房保障具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：流動(dòng)人口主要是以個(gè)人租住私人住房為主，獲得公共性住房和購(gòu)買自有住房的比例較低;超大城市流動(dòng)人口租房的難度最大，房租收入比超過了40%;城市規(guī)模越大流動(dòng)人口獲得住房的難度越大，特別是東部沿海地區(qū)的大城市，高房?jī)r(jià)已經(jīng)成為阻礙流動(dòng)人口融入城市的重要因素。

從目前來(lái)看，流動(dòng)人口住房存在居住條件差、支出壓力重、制度保障不足和改善困難四大問題。

為此，提出以下建議：首先，政府應(yīng)從政策上將流動(dòng)人口納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ象w系。當(dāng)前雖然許多城市已陸續(xù)出臺(tái)政策，將常住流動(dòng)人口納入城鎮(zhèn)住房保障范圍，但由于歷史原因，我國(guó)現(xiàn)有住房保障種類繁多，各體系的保障對(duì)象的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)互有交叉，住房?jī)?yōu)惠也有相互覆蓋的情況，因此應(yīng)當(dāng)首先對(duì)地區(qū)性住房保障制度的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一劃定，重新整合，避免重復(fù)，申請(qǐng)對(duì)象上應(yīng)當(dāng)把有條件的流動(dòng)人口考慮在內(nèi)。

其次，可將流動(dòng)人口納入住房公積金范圍，提供住房資金補(bǔ)貼。按自愿原則，將有勞動(dòng)合同的流動(dòng)人口統(tǒng)一納入住房公積金，借此提高流動(dòng)人口的購(gòu)房能力。拓寬住房公積金的使用區(qū)域限制，尤其應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公積金的使用能夠從大城市轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)。住房公積金有助于減輕外來(lái)流動(dòng)人口在買房時(shí)的負(fù)擔(dān)，但公積金的額度跟企業(yè)的資金能力以及流動(dòng)人口本身的工資有關(guān)，流動(dòng)人口本身受文化程度的影響，一般從事低工資，高強(qiáng)度的工作，因此其住房公積金的額度也不會(huì)很高，對(duì)需要買房的人群來(lái)說，這部分住房公積金不能從根本上解決他們的買房難題。因此，建議針對(duì)流動(dòng)人口的實(shí)際情況，可視情對(duì)需要買房的流動(dòng)人口提供部分資金補(bǔ)貼。

第三，要規(guī)范住房租賃市場(chǎng)，改善流動(dòng)人口居住條件。作為“過渡型”住房模式，租房是能夠解決大批流動(dòng)人口和本地住房困難戶的措施之一，要把流動(dòng)人口納入當(dāng)?shù)卣肮夥俊钡谋Ｕ戏秶暾?qǐng)條件與當(dāng)?shù)鼐用褚恢隆?duì)于達(dá)不到條件的流動(dòng)人口，政府宜規(guī)范房屋租賃市場(chǎng)，避免租房?jī)r(jià)格的大幅度上漲。同時(shí)通過政策、資金補(bǔ)貼等手段鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)為本企業(yè)職工建設(shè)集體宿舍，并改善集體宿舍的居住條件。