農(nóng)村基層協(xié)商民主的困境與對策

董紅 王有強(qiáng)

摘 要：農(nóng)村基層協(xié)商民主是民主治理的一種形式，是中國民主政治在農(nóng)村發(fā)展最廣泛的實踐。作為村民自治的一種實踐探索，對于提高村民自治的合法性和有效性等意義重大。近年來，農(nóng)村基層協(xié)商民主在運(yùn)行中面臨一系列困境，主要表現(xiàn)為：村民參與不足;協(xié)商主體結(jié)構(gòu)失衡;協(xié)商機(jī)制不健全。農(nóng)村基層協(xié)商民主要走出困境，需要提高村民的參與程度，提高參與主體的素質(zhì);優(yōu)化參與主體的結(jié)構(gòu);建立健全協(xié)商機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層;協(xié)商民主;協(xié)商主體

中圖分類號：C912.82;F325.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）02-0057-07

基金項目：陜西省社會科學(xué)基金項目（2018G07）;西北農(nóng)林科技大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項目（2452020063）

作者簡介：董紅，女，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院教授，主要研究方向為農(nóng)村政治制度。

一、引入?yún)f(xié)商民主的意義

農(nóng)村基層協(xié)商民主是指在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以農(nóng)民為主體，對涉及村民政治利益、經(jīng)濟(jì)利益等問題進(jìn)行協(xié)商討論，使村民能夠公開、平等地參與農(nóng)村公共事務(wù)決策和農(nóng)村治理的一種基層民主政治實踐，是一種多元主體參與下的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。協(xié)商民主作為一種有效的治理方式，對于推進(jìn)民主政治建設(shè)意義重大[1]。進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境等發(fā)生了重大變化，農(nóng)村治理面臨許多新問題，村民自治陷入困境，迫切需要創(chuàng)新村民自治的形式，協(xié)商民主實踐就是其中的一項探索。在村民自治中引入?yún)f(xié)商民主，具有重要的意義。第一，有利于提高村民自治的合法性。協(xié)商民主的首要特征是參與主體的廣泛性和包容性，強(qiáng)調(diào)相關(guān)主體的廣泛參與，要求所有利益相關(guān)者都參與協(xié)商。所有參與主體是平等參與，所有參與主體的利益訴求都能夠平等地被尊重和考慮，保證了少數(shù)人和弱勢群體的話語權(quán)和利益訴求，從而提升了村民自治的合法性。第二，有利于提高村民自治的有效性。協(xié)商民主的另一個主要特征是在理性協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，強(qiáng)調(diào)參與主體通過共同的討論、辯論或者協(xié)商，最終說服他人，轉(zhuǎn)變他人的價值偏好，在此基礎(chǔ)上形成共識，從而培育了參與主體的公共理性精神。這不僅有效避免了多元利益之間的沖突，而且可以使村民在理性參與的過程中，真正從內(nèi)心形成共同的價值偏好和對決策的共同認(rèn)同，提高村民自治的有效性[2]。在鄉(xiāng)村振興、全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)百年奮斗目標(biāo)等社會主義建設(shè)新時期，農(nóng)村基層協(xié)商民主制度將面臨新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。因此，有必要研究農(nóng)村基層協(xié)商民主進(jìn)一步發(fā)展的對策。

二、農(nóng)村基層協(xié)商民主的困境

進(jìn)入21世紀(jì)以來，為了化解農(nóng)村社會出現(xiàn)的新問題，各地開始創(chuàng)新治理方式，嘗試探索協(xié)商民主，代表性的有下面幾種：第一，“民主懇談會制度”。這種協(xié)商模式產(chǎn)生于浙江溫嶺，是農(nóng)村基層協(xié)商民主的一種典型形式，強(qiáng)調(diào)干部與村民群眾的直接對話懇談，其范圍涉及民眾參與決策、外部監(jiān)督以及預(yù)算等，實現(xiàn)了對話式協(xié)商的廣泛覆蓋[3]。第二，“四議兩公開制度”。這種協(xié)商模式是農(nóng)村基層協(xié)商民主的另一種典型模式，起源于河南鄧州，作為一種鄉(xiāng)村工作法，是指村黨支部提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民大會或村民代表會議決議，決議公開和實施結(jié)果公開[4]。第三，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選制度”。這種協(xié)商模式產(chǎn)生于四川遂寧，是中國歷史上直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的民主實踐。在這種模式下，選民提名的幾名候選人和黨組織提名的1名候選人并列，在經(jīng)過競選演說、選民提問、候選人答辯等一系列程序后，由選民投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，最后經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會確認(rèn)[5]。這些探索，被譽(yù)為中國農(nóng)村一道亮麗的風(fēng)景線，是中國農(nóng)村基層民主政治的新曙光，有力地維護(hù)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，推進(jìn)了中國農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展[6]。隨著探索的推進(jìn)，各地紛紛開展協(xié)商民主實踐以提高村民的參與能力，完善農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)的發(fā)展。但在運(yùn)行中還面臨一些困境，主要表現(xiàn)為：

（一）村民參與不足，素質(zhì)不高

協(xié)商民主是一種更廣泛的參與機(jī)制，主體的參與程度直接關(guān)系到協(xié)商的水平和效果。基層協(xié)商民主作為基層民主建設(shè)的一種新范式，其有效運(yùn)行必然要求主體的廣泛參與。村民是農(nóng)村發(fā)展的主體，是農(nóng)村協(xié)商民主不可缺少的參與者，其參與情況對協(xié)商機(jī)制的運(yùn)行具有關(guān)鍵作用。只有村民能夠自主、完整地參與協(xié)商，協(xié)商機(jī)制才能有效運(yùn)行。如果村民不能參與或者參與不足，必然制約協(xié)商機(jī)制的有效運(yùn)行，使其不能發(fā)揮應(yīng)有作用。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口流動加劇，80%以上從農(nóng)村勞動力流入城市[7]。調(diào)查顯示 在2019年6-8月，課題組在陜西咸陽、渭南、寶雞等三個市就農(nóng)村基層協(xié)商民主問題進(jìn)行了調(diào)查，共調(diào)查了6個縣的12個村，調(diào)查對象為362位農(nóng)民和28位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。調(diào)查采取問卷調(diào)查和訪談相結(jié)合的形式。文章中調(diào)查顯示的數(shù)據(jù)和資料都來自課題組的調(diào)查。，76.3%的農(nóng)村家庭中有外出打工人員。這些外出的人基本上都是青壯年勞動力，有文化、有知識、有能力或者有一技之長，是農(nóng)村的能人甚至是精英。他們本應(yīng)是協(xié)商參與的主力，但因為外出無法參與協(xié)商，不能表達(dá)自己的訴求和意愿?；蛘咭驗殚L期在外，對家鄉(xiāng)公共事務(wù)漠不關(guān)心，參與家鄉(xiāng)民主建設(shè)的積極性不強(qiáng)。一份農(nóng)民工政治參與的調(diào)查顯示，關(guān)于當(dāng)村干部的態(tài)度，45.6%的人表示無所謂，29.3%的人表示不想當(dāng)，兩項合計為74.9%。關(guān)于對村中公共事務(wù)的關(guān)心程度，表示比較關(guān)心和非常關(guān)心的僅占15.8%，而表示一般、不關(guān)心的占到76.9%[8]?？梢姡蟛糠洲r(nóng)民工對當(dāng)村干部不感興趣，對村中公共事務(wù)持冷漠態(tài)度。村民參與不足，導(dǎo)致協(xié)商民主廣泛性不夠，削弱了農(nóng)村基層民主的基礎(chǔ)。

參與主體素質(zhì)的高低也直接影響協(xié)商民主的效果。一方面，隨著農(nóng)村教育普及程度的提高，村民的整體素質(zhì)有了一定程度的提高，但主要是基礎(chǔ)教育程度的提高。文化程度較高的村民，大多數(shù)外出打工創(chuàng)業(yè)。留在村中的主要是婦女、老人和兒童，文化程度比較低，見識少，能力不強(qiáng)，民主政治意識不強(qiáng)，參政議政能力不足[9]。調(diào)查顯示，關(guān)于村委會選舉的重要性，6.8%的人認(rèn)為非常重要，16.3%的人認(rèn)為比較重要，兩項合計為23.1%。關(guān)于村民會議的作用，52.6%的人認(rèn)為一般，23.2%的人認(rèn)為比較小或者是走過場，兩項合計75.8%。關(guān)于在村民會議上的發(fā)言情況，56.1%的人沒有發(fā)過言，32.3%的人發(fā)言很少，兩項合計88.4%?？梢?，留守村民大多數(shù)沒有認(rèn)識到村委會選舉的重要性和村民會議的重要性，主動參與、表達(dá)自己利益訴求和意愿的意識嚴(yán)重不足，能夠建言獻(xiàn)策的很少。另一方面，村干部作為農(nóng)村基層協(xié)商民主的參與主體，是農(nóng)村基層協(xié)商民主的組織者，其政治素質(zhì)、道德水平和個人能力直接關(guān)系到協(xié)商效果。在實踐中，部分村干部素質(zhì)不高，把協(xié)商簡單理解為開通氣會、通報會或者發(fā)布會。還有一些村干部片面強(qiáng)調(diào)村民參與的數(shù)量，而忽略了協(xié)商本身的意義。個別村干部甚至認(rèn)為村民參與協(xié)商導(dǎo)致辦事效率低下，或者只是形式，走過場。以調(diào)查的某村為例，現(xiàn)任村委會主任何某，同時擔(dān)任村黨支部書記，當(dāng)問到協(xié)商作用時，他說“村上開協(xié)商會議是完成上面的任務(wù)，只是一種形式，沒有實際意義，具體事情還是要由村干部決定”。由于村干部素質(zhì)低下，在協(xié)商實踐中不能發(fā)揮出應(yīng)有的組織作用，嚴(yán)重影響了協(xié)商的質(zhì)量和效果。

（二）協(xié)商主體結(jié)構(gòu)失衡

農(nóng)村基層協(xié)商民主是一種多元化的協(xié)商機(jī)制，是各主體在各自的權(quán)力、職責(zé)范圍基礎(chǔ)上的行為模式、相互之間的關(guān)系[10]，強(qiáng)調(diào)所有主體共同參與討論農(nóng)村公共事務(wù)，在平等討論的基礎(chǔ)上達(dá)成理性共識，從而實現(xiàn)公共利益最大化。農(nóng)村參與協(xié)商的組織有村黨支部、村委會、家族組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作組織、公益性組織、互助性組織等，它們在協(xié)商中的角色和地位以及相互之間的關(guān)系是協(xié)商民主的重要因素，分為正式組織和非正式組織兩大類。其中，正式組織是國家體制內(nèi)組織，主要有村黨支部和村委會;非正式組織是體制外組織，包括家族組織、合作經(jīng)濟(jì)組織、公益性組織、互助性組織等其他民間組織。農(nóng)村家族組織與其他民間組織不同，它是以血緣關(guān)系為紐帶建立起來的，具有內(nèi)生性特點(diǎn)。農(nóng)村基層協(xié)商民主要求正式組織和非正式組織之間形成合理的組織結(jié)構(gòu)。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村大量青壯年勞動力外出進(jìn)城打工、經(jīng)商或者從事服務(wù)業(yè)，農(nóng)村協(xié)商組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，出現(xiàn)失衡現(xiàn)象。黨支部和村委會作為正式組織，由于村莊精英大量外流，加上稅費(fèi)改革，村級財政不足，運(yùn)轉(zhuǎn)困難，其作用日益退化，很難發(fā)揮出應(yīng)有的功能。農(nóng)村非正式組織中的其他民間組織應(yīng)當(dāng)由村民主導(dǎo)，但實際上大多數(shù)民間組織不是由村民主導(dǎo)，而是由黨支部、村委會或者政府主導(dǎo)。有學(xué)者調(diào)查顯示，在農(nóng)村，由村莊精英或者普通村民主導(dǎo)的民間組織只有30%，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者黨支部、村委會發(fā)起的民間組織有70%，這些組織基本上由村干部管理[11]。調(diào)查顯示，在農(nóng)村民間組織中，紅白理事會、老年協(xié)會、合作社、技術(shù)協(xié)會等是由村委會、黨支部或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織發(fā)起的，只有婦女秧歌隊、餐飲服務(wù)隊等個別組織由村民發(fā)起。黨支部、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等對其發(fā)起的組織給予一定的支持，包括經(jīng)費(fèi)、活動場所等。這嚴(yán)重削弱了農(nóng)村其他民間組織參與協(xié)商的能力。這些由黨支部、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)起的民間組織容易被發(fā)起者控制和干預(yù)，喪失本來的獨(dú)立性。當(dāng)然，黨支部、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)起民間組織也是為了促進(jìn)農(nóng)村新風(fēng)尚的形成。例如，黨在農(nóng)村提倡社會主義新風(fēng)尚，主張節(jié)約、節(jié)儉辦事，反對鋪張浪費(fèi)，出于這一考慮發(fā)起紅白理事會，受到村民們的普遍支持。

另外，由于大量人口外流，農(nóng)村其他民間組織的培育和發(fā)展受到了限制。農(nóng)村正式組織和其他民間組織的衰退為家族組織的發(fā)展和強(qiáng)化提供了空間。在有些地方，家族組織的功能不斷強(qiáng)大，開始在農(nóng)村各種協(xié)商和公共事務(wù)管理中掌握了一定的話語權(quán)。以調(diào)查的某村為例，張姓和朱姓是該村的大姓家族，王姓、劉姓和李姓等是小姓家族，多年來村中一直由張姓和朱姓家族主宰，村干部由張姓或者朱姓家族成員擔(dān)任。由于大姓家族成員人多，投票或者討論公共事務(wù)結(jié)果總是大姓家族占據(jù)優(yōu)勢。有學(xué)者的調(diào)查顯示，村上開會討論公共事務(wù)或者投票時，同姓村民的意見或者投票結(jié)果高度一致。在進(jìn)一步的訪談中得知，在開會前或者參加選舉前，村中同姓中具有權(quán)威地位的人會給村民們說討論意見或者投票意見，他們基本上都是按照同姓權(quán)威地位的人的意見參與討論或者投票[12]?？梢姡r(nóng)村家族的負(fù)面作用是比較強(qiáng)大的。家族功能的強(qiáng)化導(dǎo)致農(nóng)村社會的階層分化日益明顯，使得村民的合法權(quán)益在一定程度上受到威脅。當(dāng)然，家族組織作為一種以血緣關(guān)系為紐帶的民間組織，在凝聚族人人心、團(tuán)結(jié)互助等方面發(fā)揮著積極的作用。黨支部和村委會等正式組織和其他民間組織功能的弱化以及家族組織功能的強(qiáng)化，使得農(nóng)村基層協(xié)商民主的組織結(jié)構(gòu)失衡，直接影響了協(xié)商的推進(jìn)和效果。

（三）協(xié)商機(jī)制不健全

農(nóng)村基層協(xié)商民主的有效運(yùn)行需要健全的機(jī)制予以保障。從農(nóng)村基層協(xié)商民主的運(yùn)行來看，其機(jī)制很不完善，主要表現(xiàn)為：

1.沒有建立完善的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制。近年來，隨著手機(jī)的普及和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，農(nóng)村居民基本上都使用手機(jī)上網(wǎng)。利用手機(jī)網(wǎng)絡(luò)平臺如QQ、微信等開展協(xié)商，成為一種便捷的方式。建立起線上與線下相結(jié)合的協(xié)商形式，成為有效開展農(nóng)村基層協(xié)商的必然選擇。在實踐中，有些地方?jīng)]有建立完善的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制，村干部不開展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，沒有發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺的作用積極推進(jìn)協(xié)商民主。調(diào)查顯示，19.8%的村開展了網(wǎng)絡(luò)協(xié)商活動，80%左右的村沒有開展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商活動。由于網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制不健全，村干部們要么不開展協(xié)商，要么只開展線下協(xié)商，使得這些外出的村民不能參與協(xié)商。

2.協(xié)商議題確定制度不完善。協(xié)商議題決定了協(xié)商的內(nèi)容和范圍，關(guān)系到協(xié)商的廣度和深度。在實踐中，對于哪些議題需要協(xié)商、哪些議題不需要協(xié)商、是否需要公開協(xié)商以及協(xié)商的規(guī)則等，都沒有規(guī)定[13]。調(diào)查顯示，制定了協(xié)商議題確定制度的村占21.2%，近80%的村沒有制定協(xié)商議題確定制度。有些村雖然制定了協(xié)商議題確定制度，但過于原則，不具體。由于缺乏相應(yīng)制度，使得協(xié)商議題的確定隨意性很強(qiáng)，導(dǎo)致實際協(xié)商的議題往往不是真正需要協(xié)商的議題，直接影響了村民參與協(xié)商的積極性。

3.程序機(jī)制不完善。正當(dāng)?shù)某绦驗楣矙?quán)力的運(yùn)行設(shè)置了一道安全閥門，是保障公共權(quán)力合法有效運(yùn)行的必要手段。農(nóng)村基層協(xié)商民主有效發(fā)揮作用，離不開規(guī)范的程序。在實踐中，由于沒有對協(xié)商的相關(guān)程序，如協(xié)商會議召開的時間和頻次、組織機(jī)構(gòu)、參會人員的數(shù)量、協(xié)商方式等問題作出規(guī)定，導(dǎo)致協(xié)商不規(guī)范，直接影響了協(xié)商的效果。

4.缺乏反饋機(jī)制。為了提高基層協(xié)商民主的質(zhì)量，需要建立科學(xué)的反饋機(jī)制。調(diào)查顯示，關(guān)于協(xié)商成果的反饋情況，81.3%的人表示沒有反饋，8.5%的人表示不清楚，兩項合計89.8%?？梢姡趯嵺`中對協(xié)商成果是否得到及時轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)化的程度和方式等都缺乏反饋機(jī)制，導(dǎo)致協(xié)商成果經(jīng)常得不到轉(zhuǎn)化，從而使協(xié)商流于形式。

5.監(jiān)督機(jī)制不健全[14]。在現(xiàn)行制度框架下，對基層協(xié)商民主行使監(jiān)督權(quán)的為村監(jiān)委會。但村監(jiān)委會只是名義上的監(jiān)督者，由于各種因素的影響，監(jiān)委會根本無法承擔(dān)起監(jiān)督職責(zé)。調(diào)查顯示，關(guān)于監(jiān)委會的作用，41.3%的人表示沒有作用，21.1%的人表示作用比較小，15.2%的人表示作用一般，三項合計為77.6%。可見，監(jiān)委會形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮出應(yīng)有作用。由于監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致村干部把持和控制協(xié)商會議、以權(quán)謀私等問題發(fā)生。

三、加強(qiáng)農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)的幾點(diǎn)建議

農(nóng)村基層協(xié)商民主是民主的一種具體實踐形式。加強(qiáng)農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)是農(nóng)村民主政治建設(shè)一項刻不容緩的任務(wù)。新時期，國家實施了一系列惠農(nóng)扶農(nóng)政策，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，農(nóng)村居民素質(zhì)提高，農(nóng)村基礎(chǔ)實施改善，這為農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展提供了良好的土壤和環(huán)境。今后，應(yīng)當(dāng)從中國農(nóng)村的實際出發(fā)，在借鑒有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有針對性的采取一些必要措施。

（一）提高村民的參與程度，提高參與主體的素質(zhì)

1.提高村民的參與程度。一是建立健全網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制。隨著網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的發(fā)展，對于那些無法回鄉(xiāng)的村民，通過網(wǎng)絡(luò)參與機(jī)制，如運(yùn)用QQ、微信等平臺，通過視頻會議、電話會議等形式，讓他們參與協(xié)商。二是建立間歇性參與機(jī)制。農(nóng)村外出務(wù)工、經(jīng)商的村民經(jīng)常會在春節(jié)、清明節(jié)等重要節(jié)日或者農(nóng)忙時臨時回到村中，可以在這一期間開展臨時協(xié)商活動。以調(diào)查的某村為例，該村外出打工人員非常多，大多數(shù)常年在新疆、山西、廣東等地打工，這些人每年春節(jié)前回到村中，正月十五后返工。村上就把道路硬化、公共垃圾池修建等事務(wù)的協(xié)商放在春節(jié)前村民返鄉(xiāng)期間，取得了較好效果。

2.吸納外來資源充實村干部隊伍。農(nóng)村基層干部是村民的領(lǐng)頭人，其素質(zhì)高低直接關(guān)系到農(nóng)村基層協(xié)商民主運(yùn)行的水平和效果。為此，需要培育和嵌入具有較強(qiáng)的民主意識和創(chuàng)新精神的新型農(nóng)村基層干部，需要吸納優(yōu)秀的外來資源充實農(nóng)村基層干部隊伍?？梢灾苯硬扇⊥饬σM(jìn)的方式，從高等學(xué)校選拔那些有意愿支援農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村基層工作。今后要大力開展畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)工作，促進(jìn)大學(xué)生轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，鼓勵大學(xué)生到經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村基層工作。這樣做既可以拓寬大學(xué)生就業(yè)渠道，也可以進(jìn)一步改善農(nóng)村基層干部隊伍的素質(zhì)結(jié)構(gòu)。優(yōu)秀的大學(xué)畢業(yè)生直接進(jìn)入農(nóng)村基層政治組織，充實基層干部隊伍，實現(xiàn)了優(yōu)秀人才和基層政治的高度融合。目前實施的大學(xué)生擔(dān)任村支部副書記（村第一書記）就是一項很好的實踐。大學(xué)生思想政治覺悟高，有知識或者掌握一定技術(shù)，有闖勁，但缺乏農(nóng)村工作的經(jīng)驗，選派他們到村上擔(dān)任第一書記，既充實了農(nóng)村基層干部隊伍，提高了農(nóng)村基層干部的素質(zhì)，有利于做好農(nóng)村基層工作，又培養(yǎng)和提高了大學(xué)生的實踐能力。今后，政府要對大學(xué)生到農(nóng)村基層就業(yè)提供有利條件，進(jìn)一步加強(qiáng)大學(xué)生村官制度建設(shè)，從政策層面為大學(xué)生到農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)造機(jī)遇和發(fā)展空間，構(gòu)建大學(xué)生到農(nóng)村基層任職的激勵機(jī)制。

3.加強(qiáng)教育和培訓(xùn)。加強(qiáng)教育和培訓(xùn)是提高參與主體素質(zhì)的重要措施。一是普及公民教育。公民教育的目的是讓受教育者形成現(xiàn)代公民意識，認(rèn)識到自己作為現(xiàn)代公民的身份、政治角色以及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。這里的公民教育不是指學(xué)校教育中的公民教育，而是對農(nóng)村村民進(jìn)行的公民教育，其方式不同于學(xué)校教育，主要是隱性教育，即通過無意識的、間接的、內(nèi)隱的等教育活動來培養(yǎng)公民意識?？梢园压窠逃头ㄖ平逃?、社會主義核心價值觀教育等結(jié)合起來[15]，采取群眾喜聞樂見的形式，如用鄉(xiāng)村廣播大力宣傳基層民主決策、脫貧攻堅策略和產(chǎn)業(yè)政策等，制作農(nóng)村生活題材的紀(jì)錄片和電視劇等，對村民和村干部進(jìn)行潛移默化的教育，使他們在不自覺中增強(qiáng)公民意識。二是建立專家服務(wù)制度[16]。政府可以牽頭組建農(nóng)村方面相關(guān)的專家咨詢團(tuán)或者專家服務(wù)團(tuán)，主動到農(nóng)村為村民提供各種咨詢和服務(wù)，村民也可以通過電話、網(wǎng)絡(luò)等形式尋求幫助。通過上述措施，豐富村民和村干部的知識，增強(qiáng)他們的民主政治意識和觀念，提高他們的素質(zhì)，增強(qiáng)他們在協(xié)商民主等政治活動中的話語權(quán)。

（二）優(yōu)化協(xié)商主體的組織結(jié)構(gòu)

優(yōu)化協(xié)商主體的組織結(jié)構(gòu)是推進(jìn)農(nóng)村基層協(xié)商民主建設(shè)的一個重要方面。農(nóng)村正式組織和非正式組織作為農(nóng)村基層協(xié)商民主參與的組織載體，需要相互協(xié)調(diào)和配合，構(gòu)建起平衡的組織結(jié)構(gòu)?？紤]到農(nóng)村基層協(xié)商民主實踐中，協(xié)商主體組織結(jié)構(gòu)不平衡影響農(nóng)村基層協(xié)商民主的推進(jìn)和效果這一現(xiàn)實，有必要予以優(yōu)化。

1.加強(qiáng)黨支部、村委會建設(shè)。黨支部和村委會是農(nóng)村正式組織，在農(nóng)村基層協(xié)商民主中發(fā)揮著重要作用。加強(qiáng)黨支部和村委會建設(shè)，對于促進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展意義重大。以調(diào)查的某村為例，該村有235戶，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是桃、杏等雜果和草莓，村民們在果品生產(chǎn)和銷售方面遇到不少難題，收入不高。在2008年，黨支部和村委會決定引導(dǎo)村民成立合作社，實行“公司+合作社”的運(yùn)作模式，為此村上召開村民會議商議。在召開村民會議前，黨支部和村委會做了宣傳和動員，經(jīng)過宣傳和動員，83戶有參加合作社的意愿。在召開第一次會議時，有意愿的83位村民都來參加會議，經(jīng)過協(xié)商，26位村民愿意參加合作社，38位村民不愿意參加合作社，19位村民持觀望態(tài)度。在這種情況下，考慮到愿意參加合作社的村民太少，黨支部和村委會進(jìn)一步做宣傳和動員，并邀請本縣一個比較成功的合作社的負(fù)責(zé)人現(xiàn)場宣講。在召開第二次會議時，經(jīng)過協(xié)商，32位村民愿意參加合作社，34位村民不愿意參加合作社，17位村民持觀望態(tài)度。在這種情況下，黨支部和村委會進(jìn)一步做宣傳和動員，并組織村民到省內(nèi)其他地方參觀考察合作社。在召開第三次會議時，經(jīng)過協(xié)商，愿意參加合作社的村民有43位，不愿意參加合作社的村民有26位，持觀望態(tài)度的村民有14位。在這種情況下，黨支部和村委會指導(dǎo)村民成立了合作社，村民可以用現(xiàn)金入股，也可以用土地承包經(jīng)營權(quán)入股。入股的村民作為社員，可以在合作社上班，每人每月的工資為2 600元。合作社成立后在黨支部和村委會的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，積極開拓市場，取得了比較好的效益。從事同樣產(chǎn)業(yè)的社員戶的收入比非社員戶的收入高出20%以上。由于合作社給社員帶來了實惠，要求入社的村民不斷增加，目前，該合作社已經(jīng)有328戶社員，社員發(fā)展到周邊村莊。

黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，代表中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在農(nóng)村基層協(xié)商民主運(yùn)行中起組織、領(lǐng)導(dǎo)作用。加強(qiáng)黨支部建設(shè)，重點(diǎn)是推進(jìn)黨支部的組織建設(shè)，可以考慮選派縣級或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村黨支部任職，由財政負(fù)擔(dān)其工資和福利待遇，以彌補(bǔ)農(nóng)村人口大量流出出現(xiàn)的治理精英缺失問題。明確黨支部在農(nóng)村基層治理中的職責(zé)和權(quán)限，使其真正成為農(nóng)村基層協(xié)商民主的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。村委會是農(nóng)村基層協(xié)商民主的實體，在農(nóng)村基層協(xié)商民主運(yùn)行中起主導(dǎo)作用。加強(qiáng)村委會建設(shè)，重點(diǎn)是進(jìn)行制度創(chuàng)新，解決好村干部的待遇和社會保障問題，如規(guī)定村干部的報酬不低于本村人均收入;對工作時間長、貢獻(xiàn)大、正常離職的村干部，建立退休制度和養(yǎng)老保險制度，以解決他們的后顧之憂。以此吸引外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)擔(dān)任村干部職務(wù)，全心全意為村民服務(wù)。

2.弱化家族組織的負(fù)面作用，培育和發(fā)展農(nóng)村其他民間組織。農(nóng)村其他民間組織是非正式組織，具有公益性、服務(wù)性和互助型特點(diǎn)，是農(nóng)村基層協(xié)商民主的重要組織載體，是擴(kuò)大村民有序政治參與的重要形式，通過協(xié)調(diào)村民的利益和行為，把較為分散的利益訴求轉(zhuǎn)化為有組織和有序的參與。要大力培育和發(fā)展農(nóng)村其他民間組織，保障和擴(kuò)大其參與基層協(xié)商的活動空間，使他們和黨支部、村委會等正式組織之間形成一種平等、合作的關(guān)系，以提高他們在農(nóng)村基層協(xié)商中的話語權(quán)。為此，需要引導(dǎo)家族組織在凝聚人心、團(tuán)結(jié)互助、與人為善等方面發(fā)揮積極作用的基礎(chǔ)上，不斷弱化其負(fù)面作用，強(qiáng)化其他民間組織的公共服務(wù)功能，使他們逐漸成為農(nóng)村基層協(xié)商中的主導(dǎo)力量，在農(nóng)村基層政治生活領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）健全協(xié)商機(jī)制

1.建立健全網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制。把開展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商作為一項制度明確規(guī)定下來，具體規(guī)定為：農(nóng)村基層協(xié)商實行網(wǎng)絡(luò)協(xié)商和線下協(xié)商相結(jié)合的機(jī)制，如果村民外出不能參與線下協(xié)商的，應(yīng)當(dāng)通過微信、QQ等網(wǎng)絡(luò)平臺參與協(xié)商。建立網(wǎng)絡(luò)協(xié)商法律責(zé)任制度，對于應(yīng)當(dāng)開展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商而不開展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的村干部，規(guī)定必須承擔(dān)一定的法律責(zé)任，以法律責(zé)任督促村干部組織開展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商活動。通過建立健全網(wǎng)絡(luò)協(xié)商機(jī)制，保障農(nóng)村基層協(xié)商民主落到實處。

2.完善協(xié)商議題確定制度。在相關(guān)的政策性文件中對需要協(xié)商的議題、不需要協(xié)商的議題、公開協(xié)商的范圍以及協(xié)商規(guī)則等問題作出具體明確的規(guī)定，為基層協(xié)商民主提供操作性較強(qiáng)的依據(jù)，使協(xié)商議題的確定規(guī)范化。

3.健全協(xié)商程序機(jī)制。重點(diǎn)是要確保村民的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)和知情權(quán)。為此，一是建立過半數(shù)參與制度。為了體現(xiàn)村民的主體地位，保證村民的參與權(quán)，有必要建立嚴(yán)格的村民參與制度?？梢砸?guī)定為：協(xié)商議題必須征求一半以上村民或者村民代表的意見;協(xié)商必須有過半數(shù)的村民或者村民代表參加;達(dá)成共識需要過半數(shù)的村民或者村民代表同意。二是建立公示制度。為了保證村民的知情權(quán)，建議實行協(xié)商公示制度，規(guī)定協(xié)商議題確定后和達(dá)成協(xié)商結(jié)果后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示，廣泛聽取其他村民的意見和建議。三是建立參與者發(fā)言限制制度。為了保證每一位參與協(xié)商者，不論其身份、性別、文化程度、社會地位等，都能在平等基礎(chǔ)上參與協(xié)商，有必要建立參與者發(fā)言限制制度，例如規(guī)定每位發(fā)言者在每次協(xié)商會議上發(fā)言不超過1次，發(fā)言的時間不超過5分鐘等，以此保證每位參與者都有發(fā)言機(jī)會。四是建立協(xié)商爭議司法救濟(jì)機(jī)制?，F(xiàn)行法律雖然對農(nóng)村基層協(xié)商民主爭議規(guī)定了救濟(jì)機(jī)制，但由于救濟(jì)方式單一，以行政救濟(jì)為限，不利于保護(hù)村民的權(quán)利。建議建立農(nóng)村基層協(xié)商爭議司法救濟(jì)機(jī)制，實行農(nóng)村基層協(xié)商爭議行政救濟(jì)和司法救濟(jì)相結(jié)合的救濟(jì)模式。具體可以規(guī)定為：對于農(nóng)村基層協(xié)商爭議，相關(guān)主體可以向縣級人民政府或者其民政部門申請裁決;對縣級人民政府或者其民政部門作出的裁決不服的，可以向縣人民法院提起訴訟。通過賦予相關(guān)主體提起訴訟的權(quán)利，使農(nóng)村基層協(xié)商爭議得到充分的救濟(jì)。

4.構(gòu)建協(xié)商反饋機(jī)制。為了提高協(xié)商效果，確保協(xié)商成果得到轉(zhuǎn)化，有必要建立協(xié)商反饋機(jī)制。這方面實踐中有比較成熟的經(jīng)驗可以借鑒，例如江蘇邳州市的“四權(quán)”建設(shè)工作機(jī)制，積極推進(jìn)“社區(qū)服務(wù)平臺、百姓服務(wù)零障礙、網(wǎng)絡(luò)問政”三大平臺建設(shè)，打造市鎮(zhèn)服務(wù)與社區(qū)服務(wù)無縫對接，讓群眾說話有地方、訴求有人辦、呼聲有回應(yīng)[17]。通過建立健全協(xié)商反饋機(jī)制，以保證協(xié)商成果能夠得到轉(zhuǎn)化，從而使協(xié)商民主發(fā)揮應(yīng)有的作用。

5.健全協(xié)商監(jiān)督機(jī)制。為了保證農(nóng)村基層協(xié)商民主能夠健康發(fā)展，有必要加強(qiáng)協(xié)商監(jiān)督機(jī)制建設(shè)?；鶎诱c農(nóng)村建立專門的溝通和聯(lián)系機(jī)制，加強(qiáng)對協(xié)商結(jié)果落實情況的跟蹤調(diào)查，定期和不定期開展明察與暗訪活動。要加強(qiáng)與村民群眾的聯(lián)系，在村民中完善評價監(jiān)督體系。村民群眾要不斷提高自身的主人翁意識，加強(qiáng)對協(xié)商民主的參與和監(jiān)督。

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