協(xié)同視角下京津冀人才政策網(wǎng)絡研究

劉亞娜 譚曉婷 楊艷麗

[摘? 要]京津冀協(xié)同發(fā)展是重要的國家戰(zhàn)略，人才是區(qū)域發(fā)展的基礎性引擎。在京津冀協(xié)同發(fā)展與人才一體化建設背景下，三地需要基于差異化需求與區(qū)域人才發(fā)展目標，共商出臺妥適的人才政策。人才政策制定及治理發(fā)生在政策主體內部及主體之間形成的網(wǎng)絡之中。通過對2013—2018年間京津冀三地政府出臺的區(qū)域和地方性人才政策文本進行內容分析，勾勒出京津冀三地人才政策網(wǎng)絡的結構與狀態(tài)。進而，從靜態(tài)維度闡釋京津冀人才政策網(wǎng)絡體系的力場、類型、特點及利益導向;從動態(tài)維度基于政策網(wǎng)絡的相互關聯(lián)性和連貫性強弱表現(xiàn)所構成的四種不同組合類型，結合網(wǎng)絡主體在多元化和異質化發(fā)展中的利益關系及互動，匹配實用主義類、管制類、激勵類、信息傳遞類等四種政策工具，提出優(yōu)化策略以促進政策網(wǎng)絡的良性運行。

[關鍵詞]京津冀;人才政策;政策網(wǎng)絡;政策工具;協(xié)同治理

[中圖分類號]C961?????????????? [文獻標識碼]A????????? [文章編號]1008-4479（2021）03-0065-10

一、引言

2021年是中國共產(chǎn)黨建黨100周年，是“十四五”規(guī)劃開局之年，也是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要一年。京津冀協(xié)同發(fā)展，是習近平總書記統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，以高瞻遠矚的戰(zhàn)略謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調的系統(tǒng)思維、人民至上的深厚情懷作出的一項重大決策^[1]。圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展，學者們或探討協(xié)同治理理念、動力及機制構建等問題（趙新峰，王浦劬，2018;何磊，2015;徐繼華，何海巖，2015;蘇黎馨，馮長春，2019），或關注協(xié)同發(fā)展的具體領域，如，節(jié)能減排（張國興，2018）、教育（薛二勇等，2016;劉愛玲等，2017）、養(yǎng)老服務（孫健夫等，2015;王雯等，2018）、科技金融（程翔等，2018）、公共服務等（張貴，2018）。

推進京津冀人才一體化發(fā)展是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要保障^[2]。三地人才一體化發(fā)展存在著區(qū)域人才結構不平衡、人才一體化發(fā)展體制機制不完善等問題。2017年京津冀三地人才工作領導小組聯(lián)合發(fā)布了《京津冀人才一體化發(fā)展規(guī)劃（2017—2030年）》，明確以人才一體化發(fā)展體制機制改革及政策聯(lián)合創(chuàng)新為主線的政策發(fā)展。當前人才政策的相關研究，或探討我國人才政策演進與發(fā)展（冉小毅，2009）、制約地方人才政策效能發(fā)揮的因素（芮國強等，2017）;或對科技等不同類型人才政策進行內容解析（劉忠艷等，2018;黃海剛等，2018;杜紅亮等，2012），提出加強人才管理與服務的政策建議（劉玉雅，2016;黃怡淳，2017）。

政策網(wǎng)絡理論是西方公共政策研究的一種重要范式。政策網(wǎng)絡的定義聚焦于政策主體相互關系及其互動形成的關系結構^[3]。政策過程發(fā)生于相互依賴的許多主體形成的各種網(wǎng)絡中，政策的構建、制定、執(zhí)行及政策變化受到政策網(wǎng)絡的塑造、制約和影響^{[4]（pp162-164）}。政府和其他社會行動者之間的一系列正式制度性聯(lián)系以及非正式聯(lián)系，會基于公共決策和政策執(zhí)行的共同理念和利益而形成^[5]。本文基于政策網(wǎng)絡理論，從靜態(tài)維度闡釋京津冀人才政策的政策網(wǎng)絡力場、結構、類型、特點及利益導向等;從動態(tài)維度基于各系統(tǒng)在網(wǎng)絡中的功能定位及相互關系的考查，從政策工具角度討論網(wǎng)絡主體實現(xiàn)利益共通的協(xié)同治理機制。

二、京津冀三地人才政策網(wǎng)絡分析

人才政策是指與人才管理工作直接相關的法規(guī)、意見、辦法、規(guī)劃等政策文件。本文運用《中國法律檢索系統(tǒng)》（北大法寶）以及京津冀三地的政府網(wǎng)站，以“人才”為關鍵詞進行標題檢索，收集2013—2018年三地政府出臺的區(qū)域或地方性人才政策文本共計227項¹。

（一）政策文本及發(fā)文總體情況

一是從政策文本數(shù)量來看。三地總體呈現(xiàn)出先升后降的趨勢，2017年、2018年政策顯著減少。其中，天津突出集中在2015年、2016年出現(xiàn)峰值。相較而言，河北人才政策發(fā)展態(tài)勢較為穩(wěn)定。具體見圖1。

二是從政策發(fā)布形式及數(shù)量比重來看。有聯(lián)合發(fā)文和獨立發(fā)文兩種類型，總體來看，三地總體均以獨立發(fā)文為主，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量較少。具體情況見表1。

從相對比例來看，北京的聯(lián)合發(fā)文量占總政策文本的比重最大，天津則獨立發(fā)文數(shù)量較多。具體情況見圖2。

三是從聯(lián)合發(fā)文主體及頻次來看。在北京，多部門聯(lián)合發(fā)文的總頻次為51，共有27個部門參與了聯(lián)合發(fā)文。單篇聯(lián)合發(fā)文的參與部門平均數(shù)為3.92個，部門參與聯(lián)合發(fā)文的平均頻次是1.89，其中北京市人力資源和社會保障局、北京市財政局以及北京市教育委員會參與聯(lián)合發(fā)文的頻次最高，分別為7、7和6。在天津，多部門聯(lián)合發(fā)文的總頻次為18，共有5個部門參與了聯(lián)合發(fā)文。單篇聯(lián)合發(fā)文的參與部門平均數(shù)為2.00個，部門參與聯(lián)合發(fā)文的平均頻次是3.6，其中天津市財政局、天津市人力資源和社會保障局參與聯(lián)合發(fā)文的頻次最高，分別為8和6。在河北，多部門聯(lián)合發(fā)文的總頻次為39，共有16個部門參與了聯(lián)合發(fā)文。單篇聯(lián)合發(fā)文的參與部門平均數(shù)為3.25個，部門參與聯(lián)合發(fā)文的平均頻次是2.44，其中河北省財政廳、河北省人力資源和社會保障廳、中共河北省委員會參與聯(lián)合發(fā)文的頻次最高，分別為8、6和5。具體情況見表2。

（二）三地人才政策網(wǎng)絡主體構成及關系

1.北京人才政策網(wǎng)絡主體構成及關系

一是從獨立發(fā)文情況來看。北京11個部門獨立發(fā)布了51項政策，占比最大的為北京市教委，發(fā)文19項，占比37.25%;人力資源與社會保障局發(fā)文9項，占比17.65%;北京市中關村科技園區(qū)管理委員會發(fā)文占比較大，為7.84%;占比最小的是北京市科學技術委員會和北京市知識產(chǎn)權局，占比均為1.96%。政策類別分布則較為集中在教育、人力社保、科技、海外人才、專業(yè)人才等領域。具體情況參見圖3。

二是從政策主體及發(fā)文頻次來看。北京市教育委員會、北京市人力資源和社會保障局兩部門參與發(fā)文的數(shù)量最多，頻次分別為25次、占比達24.51%，16次、占比達15.69%。其次是北京市財政局和中共北京市委員會，其他發(fā)文主體的發(fā)文頻次較低。具體情況見表3。

三是從政策網(wǎng)絡主體構成及關系來看。一方面，已經(jīng)形成了圍繞人才建設的政策網(wǎng)絡，網(wǎng)絡中相對中心的聚點較為顯著。另一方面，圍繞人力資源與社會保障部門的多部門間的交互關系明顯，越處于網(wǎng)絡中心位置的主體，與之發(fā)生關聯(lián)的主體越多，形成集聚效應。同時，在傳統(tǒng)的核心部門之外，農村工作委員會、婦女聯(lián)合會等部分或組織的參與度也逐漸凸顯出來，特別是在專業(yè)化的領域，這些部門起到了牽動人才建設的重要作用。具體情況見圖4。

2.天津人才政策網(wǎng)絡主體構成及關系

一是從獨立發(fā)文情況來看。天津，19個部門共獨立發(fā)文98項，其中以人力資源和社會保障局數(shù)量最多，發(fā)文49項，占比達50.00%，其次是天津市財政局，發(fā)文13項，占比13.27%。天津市衛(wèi)生和計劃生育委員會發(fā)文7項，占比達7.14%，天津市科學技術委員會發(fā)文占比6.12%，功能比較突出。但是相較于北京而言，天津市教育委員會功能相對乏力，人才工作領導小組功能發(fā)揮不顯著。政策類別分布較為集中在人力社保、科技、衛(wèi)生與計生工作、專業(yè)人才等領域。具體情況見圖5。

二是從政策主體及發(fā)文頻次來看。天津市人力資源和社會保障局參與發(fā)文頻次達55次，占比51.89%;天津市財政局參與發(fā)文頻次為21次，占比為19.81%。其他部門參與較少。具體情況見表4。

三是從政策網(wǎng)絡主體構成及關系來看。一方面，突出表現(xiàn)為兩兩部門間的聯(lián)系及其緊密度，但與其他更多的部門間的交互協(xié)作實現(xiàn)程度不高。另一方面，人力資源和社會保障局與財政局的聯(lián)系最為緊密。相對于北京市而言，天津市教委在人才建設中發(fā)揮的作用不明顯。（見圖6）

3.河北人才政策網(wǎng)絡主體構成及關系

一是從獨立發(fā)文情況來看。在河北，11個部門共獨立發(fā)文43項，其中以河北省人力資源和社會保障廳發(fā)文數(shù)量最多，14項，占比達32.56%;河北省中醫(yī)藥局發(fā)文較多，共計10項，占比達23.26%，較為突出地表現(xiàn)了地方的工作重點和特色。河北省知識產(chǎn)權局和地震局功能突出，發(fā)文分別為6項和3項，占比分別達到13.95%和6.98%（具體見圖7）。政策類別分布較為集中在中醫(yī)藥、人力社保、知識產(chǎn)權、地震領域、科技信息、民政等。總體來看，文本以通知及培訓類形式居多，有些政策文本僅是轉發(fā)，或僅是上傳下達的文本，并沒有匹配相應的措施和文件。

二是從政策主體及發(fā)文頻次來看。河北省人力資源和社會保障廳發(fā)文頻次最高，占比為24.39%，其次為河北省中醫(yī)藥管理局，發(fā)文頻次為11次，占比為13.41%。再次為河北省財政廳和河北省知識產(chǎn)權局。具體見表5。

三是從政策網(wǎng)絡主體構成及關系來看。一方面，河北省人才建設的網(wǎng)絡結構在三地中表現(xiàn)得最為均衡。除了兩部門間聯(lián)系穩(wěn)固且緊密之外，與其他部門也逐漸形成了協(xié)作與聯(lián)系，各部門基本具有了各司其職的特點。另一方面，特殊的專業(yè)部門，如“河北省中醫(yī)藥管理局”，在地方特殊人才建設中發(fā)揮了行業(yè)的引領作用。（見圖8）

三、京津冀人才政策網(wǎng)絡力場及類型

從上述京津冀人才政策文本分析可以看出，人才建設與發(fā)展領域的結構邊界不斷被打破，政策網(wǎng)絡包含多部門、多形式的主體。多部門聯(lián)合發(fā)文及京津冀人才政策的網(wǎng)絡化成為發(fā)展趨勢。同時，在京津冀協(xié)同治理背景下，網(wǎng)絡主體頻繁互動不僅能加強三地與中央的縱向政策響應，也能促進三地政府之間的橫向協(xié)作，以及促進包括政府之外的企業(yè)、社會之間的多方合作。

羅茲按照成員構成、成員間的依存度和資源分布三重維度，將政策網(wǎng)絡劃分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡、府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡等五個類型。按照政策網(wǎng)絡的“資源依賴理論”，各主體依據(jù)自身掌握的資源，與其他主體進行資源的交換，政策過程即為一種在既定的博弈規(guī)則之下借助策略去管理資源交換的過程^[6]（p82）。京津冀人才政策網(wǎng)絡主要類型有以下五種。一是政策社群，主要是指有權參與人才政策決策和執(zhí)行過程的團體或個人形成的網(wǎng)絡，其在政策實踐中往往指具有核心決策權力的領導者和政府部門^[7]（p7），主要包括中央政府、全國人大、財政部、組織部等。二是專業(yè)網(wǎng)絡，一般是指專業(yè)團體或人士為核心的網(wǎng)絡，比如河北省科學技術協(xié)會、河北省社會科學聯(lián)合會、北京市殘疾人聯(lián)合會、北京市婦女聯(lián)合會等組織或團體。三是府際網(wǎng)絡，是指京津冀三地地方政府所構成的網(wǎng)絡。四是生產(chǎn)者網(wǎng)絡，是指人才建設與服務的生產(chǎn)者網(wǎng)絡;在生產(chǎn)者網(wǎng)絡中，不同部門及其政策體現(xiàn)不同部門的思路和目標，如河北省中醫(yī)藥管理局、河北省教育廳、天津市外國專家局、北京市體育局、北京市農業(yè)局等。五是議題網(wǎng)絡，是指與人才建設與服務直接或間接利益相關者，包括參與人才政策議題討論或受到議題影響的團體或個人構成的網(wǎng)絡，如專家學者、新聞媒體、民眾等。

從環(huán)境、供給和需求三方面來考察政策網(wǎng)絡力場及其功能定位。

一是央地與府際關系形成的橫縱交織的政策網(wǎng)絡是網(wǎng)絡運行的必要環(huán)境條件?？v向的網(wǎng)絡鏈接和錯綜復雜的橫向關聯(lián)，深刻影響政策網(wǎng)絡的發(fā)展。京津冀作為世界級的大城市群，也是中國人口最密集的地區(qū)之一，京津冀協(xié)同發(fā)展是“十二五”期間黨中央提出的治國理政新思路，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺將這一發(fā)展思路上升為國家戰(zhàn)略的新高度。京津冀協(xié)同發(fā)展中人才的合理流動、開發(fā)、利用、及資源互利互享過程，不僅需要國家戰(zhàn)略指導，也需要府際間的協(xié)作。

二是多樣化、多層次的人力資源領域以及專業(yè)化、差異化的人力資源建設職能部門極大地豐富了人力資源可持續(xù)發(fā)展的供給，是網(wǎng)絡治理的重要推動力。多樣化是網(wǎng)絡協(xié)同運行的基礎，沒有差異和多樣化的存在，就沒有協(xié)同討論的前提。人力資源建設不僅領域廣泛，而且具有多層次性。不同領域的專業(yè)網(wǎng)絡和生產(chǎn)者網(wǎng)絡，如科技、教育、農業(yè)、醫(yī)療等部門能整合資源，提供政策、資金等供給，同時對具體實施部門進行良好的監(jiān)督評估。

三是京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展的政策生態(tài)源源不斷地增進對人才發(fā)展的需求，形成網(wǎng)絡發(fā)展的直接動因，拉動政策網(wǎng)絡的發(fā)展。專家學者通過各種途徑論證人才協(xié)同發(fā)展的必要性、可能性及可行的對策建議;新聞媒體通過各種形式宣傳，在一定程度上形成輿論氛圍，推動共識的達成;協(xié)同發(fā)展關系到地區(qū)民眾個體的學業(yè)、職業(yè)、甚至家庭發(fā)展，相應地，民眾會積極推動與自己利益相關的政策形成。（見表6）

政策網(wǎng)絡治理可以從制度、過程和工具等維度考察各行動者的動態(tài)活動及對決策和政策執(zhí)行產(chǎn)生的因果影響^[8]。工具視角強調如何選擇民主而科學的政策工具。政策網(wǎng)絡的結構影響著政策工具的特征及選擇，不同的政策工具則反映出政策網(wǎng)絡中行動者的價值觀和行為模式^[9]。良好的政策工具選擇能推動政策網(wǎng)絡運行及其管理機制的優(yōu)化。

政策工具是決策者用以實現(xiàn)政策目標的手段和方式。歐文·休斯認為，“政策工具是政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節(jié)政府行為的機制”^{[10]（p81）}。學者們按照不同標準對其進行分類，或分為強制性、混合性及志愿性工具^[11];或分為市場化工具、工商管理技術和社會化手段^[12];或從使用方式角度分為管制類、激勵類、信息傳遞類等^{[13]（p17，p105）}。人才政策網(wǎng)絡行為者在網(wǎng)絡中相互依賴，并體現(xiàn)不同張力，政策產(chǎn)生于行為者的相互作用中。基于政策網(wǎng)絡的相互關聯(lián)性和連貫性，按照強弱兩種表現(xiàn)形式，政策工具可以分為管制類、激勵類、信息傳遞類、實用主義類等四種類型^[14]。結合對人才政策網(wǎng)絡利益關系及互動的考查，可以為促進政策網(wǎng)絡的良性運行而匹配適當?shù)恼吖ぞ?。（見圖9）

（一）強連貫性和強相互關聯(lián)性：實用主義的政策工具

一是政策社群與府際網(wǎng)絡間的實用主義。政策社群形成對京津冀地區(qū)人才發(fā)展問題的政治理念與政策環(huán)境，基于實用主義與府際網(wǎng)絡形成問題回應與政策選擇。一方面，中央政府、人力資源與社會保障部門、財政部門等自上而下對京津冀地區(qū)人才資源的開發(fā)、利用、發(fā)展以及良好區(qū)域人才發(fā)展環(huán)境的營造等起到積極的引導和推動作用。伴隨京津冀人才一體化與區(qū)域協(xié)同發(fā)展，京津冀已經(jīng)形成了三地人才政策持續(xù)發(fā)展與創(chuàng)新的科學理念和基本框架?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《京津冀人才一體化發(fā)展規(guī)劃（2017-2030）》等為人才政策的制定與完善指明了根本方向。另一方面，府際網(wǎng)絡在推進職能轉型與效能提升中，因地制宜實現(xiàn)了資源配置。差異化的城市發(fā)展目標形成不同的人才需求，如北京的城市發(fā)展戰(zhàn)略定位為政治、文化、國際交往及科技創(chuàng)新中心，服務于城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的人才需求集中在高端的技術、文創(chuàng)、教育等行業(yè)。京津冀地區(qū)雖然在地理上緊密相連，但傳統(tǒng)上由于經(jīng)濟發(fā)展水平、政策保障等方面的差異，京津冀人才虹吸效應與人才的輻射效應不均衡^[15]。三地基于信任與互惠，在人才一體化發(fā)展方面，打破體制機制壁壘，加強區(qū)域資源整合和信息共享。利用大數(shù)據(jù)和信息技術，搭建信息平臺、人才聯(lián)盟等基礎性平臺，提供無縫隙的人才服務信息對接，解決三地人才信息不對稱、人才資源閑置浪費、人才政策對接不暢等問題，實現(xiàn)京津冀人才政策同步、人才資源和信息共享共用。二是府際網(wǎng)絡與生產(chǎn)者網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡間的實用主義。通過轉變府際網(wǎng)絡職能，在人才建設的專業(yè)領域基于政策與資源形成切實有效的互動機制。

（二）弱連貫性和強相互關聯(lián)性：信息傳遞類政策工具

一是生產(chǎn)者網(wǎng)絡與專業(yè)網(wǎng)絡間的信息傳遞。兩者關系密切，是人才建設與服務的核心和基礎，競爭合作、協(xié)同融合推進人才服務的供給，在不同的領域對提升專業(yè)化人才質量起到了關鍵性的推動作用。從三地政策文本的總體情況看，獨立發(fā)文多，聯(lián)合發(fā)文少，具體職能部門發(fā)文占比在地區(qū)間存在較大差異。人才建設應全方位包括教育、衛(wèi)生、科技、知識產(chǎn)權等多個部門。從上文分析可以看到，三地的政策網(wǎng)絡鏈接狀況存在差異。從政策指導意義上來說，需要增進部門緊密度，增強政策的效力，形成有效的互動機制，不僅要在特定的規(guī)劃中加強財政部門、教育部門等功能發(fā)揮，又需要與專業(yè)組織和機構加強相關業(yè)務對接。二是議題網(wǎng)絡與政策社群，以及生產(chǎn)者網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡關系間的信息傳遞。議題網(wǎng)絡是網(wǎng)絡不斷發(fā)展的問題源泉與動力，通過民意表達、輿論、參與等形成政策訴求，不斷激活網(wǎng)絡并推進網(wǎng)絡協(xié)調運轉。

（三）強連貫性和弱相互關聯(lián)性：激勵類政策工具

地方政府可以通過資金投入、稅收金融、知識產(chǎn)權，或者住房、社會保險、子女入學教育、落戶、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)服務等公共服務等多舉措支持職能部門對人才的激勵。如文本3-43《中共河北省委、河北省政府關于加強新形勢下引進外國人才工作的實施意見》中明確規(guī)定“完善外國人才創(chuàng)業(yè)貸款風險補償機制，對外國人才創(chuàng)辦的種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)，符合條件的給予信用貸款擔保支持。對外國人才創(chuàng)辦的科技型企業(yè)購買科技保險產(chǎn)品，符合條件的給予保費資助。對符合條件的科技研發(fā)項目和創(chuàng)業(yè)擔保貸款，給予貸款貼息資助。對外國高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊發(fā)起設立的專業(yè)性、公益性、開放性研發(fā)機構，符合有關規(guī)定的經(jīng)認定省財政給予一次性資助。”又如文本1-61《北京市民政局、中共北京市委組織部、中共北京市委社會工作委員會等關于加強社會工作專業(yè)崗位開發(fā)設置與人才激勵保障的實施意見》，其中也明確規(guī)定“用人單位應綜合職業(yè)水平等級、學歷、資歷、業(yè)績、崗位等因素并參考事業(yè)單位同類人員合理確定薪酬標準，同時按照國家有關規(guī)定辦理社會保險和公積金?！?/p>

（四）弱連貫性和弱相互關聯(lián)性：管制類政策工具

京津冀人才發(fā)展的共識已經(jīng)形成，政策社群通過制度建設與財政投入等，影響地方政府對人才建設與服務的供給，推進地方政府的政策選擇。當兩者利益博弈且涉及利益沖突時，直接管制的政策工具就會被采用，政策法規(guī)等是網(wǎng)絡運行的保障性條件。府際網(wǎng)絡與生產(chǎn)者網(wǎng)絡間也體現(xiàn)了較強的關聯(lián)，也時常體現(xiàn)為管制類的方式。從三地政策文本來看，由河北省政府、中共河北省委、北京市委等牽頭發(fā)布的文本質量高，效力較強。

[注 釋]

1 選取北京、天津、河北省2013—2018年地方人民政府及其他部門單獨和聯(lián)合頒布的與人才有關的政策共計268項，其中北京72項、天津128項，河北68項，在對政策文本進行嚴格的篩選和剔除后剩余227項，其中北京64項，天津107項，河北56項。按照由后到前的時間順序分別進行政策文本編碼，即北京出臺的相關政策編碼為1-1、1-2、1-3……;天津出臺的相關政策編碼為2-1、2-2、2-3……;河北出臺的相關政策編碼為3-1、3-2、3-3……。

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責任編輯范瑞光