中國共產(chǎn)黨制度認(rèn)知邏輯與創(chuàng)新實(shí)踐的三次飛躍

于學(xué)強(qiáng)

[摘? 要]中國共產(chǎn)黨在制度認(rèn)知與創(chuàng)新實(shí)踐中經(jīng)歷三次大的飛躍：即由重政策到重制度的飛躍，由重制度到重制度體系的飛躍，由重制度體系到重制度體系執(zhí)行的飛躍。三次大的飛躍，不僅提升了黨的制度建設(shè)水平，也大大推進(jìn)了社會(huì)的進(jìn)步。正確認(rèn)識(shí)三次飛躍，不能想當(dāng)然地否定政策策略的作用，更不能因強(qiáng)調(diào)制度體系執(zhí)行力而忽視具體制度建設(shè)。在新時(shí)代，全面提升制度建設(shè)科學(xué)化水平，中國共產(chǎn)黨既要發(fā)揮政策策略的優(yōu)勢，更要注重制度體系及其執(zhí)行力的加強(qiáng)。

[關(guān)鍵詞]中國共產(chǎn)黨;認(rèn)知邏輯;創(chuàng)新實(shí)踐;飛躍

[中圖分類號(hào)]D251?????????????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A????????? [文章編號(hào)]1008-4479（2021）03-0037-10

長遠(yuǎn)來看，制度認(rèn)知的內(nèi)在邏輯與制度創(chuàng)新的外化軌跡是一致的。按照諾斯的制度變遷理論，有效的制度創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)利益和社會(huì)福利的整體性提升起著至關(guān)重要的作用。^{[1]（pp17-18）}黨的十九屆四中全會(huì)提出將中國特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，標(biāo)志著我們黨在制度認(rèn)知方面實(shí)現(xiàn)了又一次飛躍，它必將大力推進(jìn)制度的創(chuàng)新發(fā)展，并最終促進(jìn)社會(huì)發(fā)展水平的整體性提升。中國共產(chǎn)黨在制度認(rèn)知與創(chuàng)新實(shí)踐中經(jīng)歷三次大的飛躍，不僅提升了黨的制度建設(shè)水平，也大大推進(jìn)了社會(huì)的進(jìn)步。

一、第一次飛躍：從“政策與策略是黨的生命”到“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”

中國共產(chǎn)黨誕生初期的生存環(huán)境惡劣，發(fā)展十分困難。為了迅速發(fā)展自身組織，中國共產(chǎn)黨逐步形成了重視政策的傳統(tǒng)，并完成了自身由小黨到大黨、由弱黨到強(qiáng)黨、由體制外政黨向體制內(nèi)政黨的轉(zhuǎn)變。在全面執(zhí)政的和平條件下，中國共產(chǎn)黨在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)了對制度功能的新認(rèn)知，完成了由重政策向重制度的第一次飛躍。

（一）第一次飛躍的原生動(dòng)力：政策策略的雙重特點(diǎn)

在政黨政治時(shí)代，政策是政黨實(shí)現(xiàn)治理需求的必然選項(xiàng)，帶有鮮明的階級(jí)性，實(shí)質(zhì)是特定階級(jí)利益的觀念化、主體化、實(shí)踐化。任何政黨要奪取政權(quán)或鞏固政權(quán)，都離不開政策的支撐。從政策本身的特性分析，它具有針對強(qiáng)、形成快、推力大的優(yōu)勢。其一，政策具有鮮明的現(xiàn)實(shí)針對性，是基于解決現(xiàn)實(shí)問題而產(chǎn)生的。在革命年代，中國共產(chǎn)黨之所以能夠贏得民心并發(fā)展壯大，就得益于其在不同時(shí)段制定符合民眾利益的政策，尤其是土地政策：土地革命時(shí)期制定的“依靠貧雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，消滅地主階級(jí)，變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民土地所有制”^{[2]（p341）}的政策，有效地團(tuán)結(jié)了廣大貧下中農(nóng);抗日戰(zhàn)爭時(shí)期制定的農(nóng)民交租交息、地主減租減息的政策，鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，壯大了抗日力量。其二，政策具有形成快的特點(diǎn)，具有效率方面的優(yōu)勢。政策既然是用于解決問題的，就必然要緊扣問題的癥結(jié)，對癥下藥。比如，在中國共產(chǎn)黨成長初期，我們黨人少力弱，如何進(jìn)一步增加黨員數(shù)量曾是十分突出的問題，為此我們確立了與國民黨合作共同致力于國民革命，同時(shí)發(fā)展自身力量的政策，自“三大”至“五大”的四年時(shí)間內(nèi)，黨員人數(shù)由四百余人增至近六萬人。其三，政策具有推力大的特點(diǎn)，在實(shí)施中遇到的阻力相對小。政策形成雖然有基層調(diào)研，但整體看是自上而下的，是上層形成共識(shí)后推行的。這種自上而下推進(jìn)的模式，一般不會(huì)遇到太大的阻力。

但是，問題的另一方面是，政策的優(yōu)點(diǎn)反過來看也是缺點(diǎn)。其一，政策鮮明的針對性的另一面是其階段性特點(diǎn)。政策是針對具體問題的，但具體問題往往是特定時(shí)段內(nèi)的，超過一定時(shí)段，現(xiàn)實(shí)問題解決了，政策的價(jià)值就會(huì)衰減甚至消失。比如民主革命時(shí)期的土地政策曾在革命發(fā)展中起到積極作用，但伴隨社會(huì)主義革命的成功和土地公有制的確立，地主階級(jí)已經(jīng)不復(fù)存在，這種針對地主階級(jí)的土地路線和土地政策自然就不適用了。其二，政策形成快的特點(diǎn)背后往往是民主化程度低。政策的形成不是沒有調(diào)研與分析，但基于外在壓力和自身針對性強(qiáng)的特點(diǎn)，往往呈現(xiàn)決策方式的集中化，甚至往往帶有某些或某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)性化色彩。而民主化對應(yīng)的是科學(xué)化問題，決策的民主化程度低會(huì)降低決策的科學(xué)化水平，甚至?xí)?dǎo)致決策的失誤。比如，長期以來，在政策中我們對于黨自身黨員數(shù)量的關(guān)注度比較高，致使我們黨自身成長的規(guī)模和量級(jí)比較大;但政黨的力量不僅僅在于黨員的數(shù)量，更在于黨員的質(zhì)量。幸運(yùn)的是，我們在十八大報(bào)告中明確了加強(qiáng)黨的質(zhì)量建設(shè)問題。其三，政策推力大的另一方面是一旦政策失誤就會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p失。自上而下推動(dòng)使政策易于執(zhí)行，但如若缺少自下而上的認(rèn)同可能會(huì)造成合法性資源的流失。不僅如此，如若政策本身的科學(xué)性不高，加快政策的實(shí)施往往會(huì)造成惡果。比如中共八大后，我們的政策傾向于多快好省地建設(shè)社會(huì)主義，犯了急躁病，結(jié)果使生產(chǎn)關(guān)系超越了生產(chǎn)力的發(fā)展水平，反而影響了國家建設(shè)。

正是基于政策優(yōu)勢，我們黨才由小到大、由弱變強(qiáng);同時(shí)正是基于政策的兩面性，我們也經(jīng)歷挑戰(zhàn)與艱難、失誤與挫折。所以，一方面我們認(rèn)識(shí)到“政策與策略是黨的生命……萬萬不可粗心大意”;另一方面認(rèn)識(shí)到“只有黨的政策和策略全部走上正軌，中國革命才有勝利的可能”^{[3]（p1298）}。毫無疑問，政策策略“走上正軌”，目的是增強(qiáng)政策和策略的時(shí)效性，規(guī)避其形成過程中的隨意性，這也意味著政策需要提升和制度化。由此，政策策略本身的雙重性特點(diǎn)，成為政策策略發(fā)展的原生動(dòng)力，推進(jìn)政策策略的制度化。

（二）第一次飛躍的環(huán)境保障：全面執(zhí)政的和平環(huán)境

現(xiàn)實(shí)地分析，政策環(huán)境主要可分為兩種大的情況，一種是革命戰(zhàn)爭環(huán)境，一種是和平建設(shè)環(huán)境。前者面臨的任務(wù)往往具有緊迫性，機(jī)會(huì)也往往是稍縱即逝;后者面臨的任務(wù)往往帶有長遠(yuǎn)性特點(diǎn)，目標(biāo)任務(wù)的形成可做精透分析。從中國共產(chǎn)黨自身發(fā)展史來看，自1921年成立到1949年建立中華人民共和國這二十八年，屬于革命戰(zhàn)爭年代，在這一時(shí)期，基于形勢任務(wù)的緊迫性，特別強(qiáng)調(diào)決策效率，這與政策快捷迅速、針對性強(qiáng)和自上而下易于執(zhí)行的特點(diǎn)十分契合。從實(shí)踐上看，我們黨總是在革命年代的不同時(shí)段，采取不同政策。在中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建時(shí)期，中國共產(chǎn)黨采取排斥一切非無產(chǎn)階級(jí)分子的政策，黨組織的發(fā)展比較慢，也比較艱難。國共合作時(shí)期中共改變了對國民黨的看法，通過政策調(diào)整借殼生蛋，不僅推進(jìn)國民革命的發(fā)展，也壯大了自身的力量，使黨員數(shù)量由四百余人猛增至近六萬人。在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭期間，中國共產(chǎn)黨面臨的政治環(huán)境再度惡化，對政策的依賴更為突出，正是基于奉行“政策即法”“以政代法”^{[4]（pp150-151）}，很好地推進(jìn)了政治環(huán)境的改善。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨很好地利用形勢變化，調(diào)整政策，由反蔣抗日轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)蔣抗日，促成西安事變的和平解決，使國共兩黨再次因民族大義走到一起，共同促成了抗日戰(zhàn)爭的偉大勝利。在解放戰(zhàn)爭時(shí)期，面對美國武裝下的國民黨及其軍隊(duì)，中國共產(chǎn)黨制定實(shí)施了“向北發(fā)展，向南防御”等戰(zhàn)略方針，積蓄自身力量、調(diào)動(dòng)人民力量，順次完成了三大戰(zhàn)役和渡江戰(zhàn)役，解放了全中國。

中華人民共和國成立初期，百廢待興，而且國內(nèi)外形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，中國共產(chǎn)黨成功運(yùn)用了戰(zhàn)爭年代積累的政策經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了鎮(zhèn)反運(yùn)動(dòng)、土地改革和抗美援朝，完成了社會(huì)主義所有制的改造。中共八大之后，中國開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義歷史時(shí)期。但是，八大之后的國際國內(nèi)政治環(huán)境發(fā)生了重大變化：就國際而言，一方面，在社會(huì)主義陣營中紊亂因素增大，蘇共與歐洲各國共產(chǎn)黨的關(guān)系出現(xiàn)較大裂痕，蘇共二十大開始全面否定斯大林，中國共產(chǎn)黨面臨重新認(rèn)識(shí)蘇共和蘇聯(lián)模式的問題;另一方面，戰(zhàn)后資本主義國家發(fā)展迅速，資本主義陣營對社會(huì)主義陣營的壓力比較大。就國內(nèi)而言，無論是鎮(zhèn)反、抗美援朝還是土地改革、社會(huì)主義改造，都比較快地取得了較大的成就，再加上二十八年革命戰(zhàn)爭形成的經(jīng)驗(yàn)與慣性，都為中國共產(chǎn)黨人繼續(xù)利用政策和發(fā)揮政策作用增強(qiáng)了信心。但是，自1957年起實(shí)施的政策，總體上是偏“左”的，無論是社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)，還是“文化大革命”，都帶有明顯的“左”傾色彩。而“文化大革命”中提出的“寧要社會(huì)主義的草，不要資本主義的苗”“割資本主義的尾巴”等極“左”的政策，更是使國民經(jīng)濟(jì)到達(dá)崩潰邊緣。不僅如此，基于對國變質(zhì)、黨變色的擔(dān)心，我們黨不太注重制度與法制，更加傾向于通過會(huì)議等形式來實(shí)施政策和落實(shí)政策，并以此來實(shí)現(xiàn)階級(jí)利益。比如，在1958年北戴河中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，毛澤東就提出不能靠法律治多數(shù)人，法律條文太多，記不住，我們主要靠決議、開會(huì)，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。劉少奇也附和道，要靠人而不是法律來辦事^{[5]（pp92-93）}。

然而，和平年代不關(guān)注民主和發(fā)揚(yáng)民主，不關(guān)注法律制度的作用，還將國家與民族發(fā)展的希望寄托于一兩個(gè)人身上，是十分危險(xiǎn)的。早在1956年的中共七屆七中全會(huì)上，毛澤東便強(qiáng)調(diào)，對于我們這樣的黨和這樣的大國，為了國家的安全和黨的安全，政治局常委還是多幾個(gè)人好。1988年鄧小平會(huì)見捷克總統(tǒng)胡薩克時(shí)再次指出：“如果一個(gè)黨、一個(gè)國家把希望寄托在一兩個(gè)人的威望上，并不很健康。那樣，只要這個(gè)人一有變動(dòng)，就會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定。”^{[6]（p117）}歷史地看，直至改革開放后，我們才真正意識(shí)到政治環(huán)境的巨大變化，進(jìn)而開始全面關(guān)注由政策到制度的轉(zhuǎn)向。

（三）第一次飛躍的認(rèn)知條件：制度建設(shè)的全面反思

客觀地講，中國共產(chǎn)黨是十分重視制度建設(shè)的，但自覺地將制度建設(shè)放在黨和國家建設(shè)最突出的位置上，是從反思“文化大革命”的教訓(xùn)后開始的。早在革命年代，我們黨在思想上就十分重視制度，并在政治紀(jì)律等方面突出制度的作用與功能，保障了我們黨在十分復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境中渡過一個(gè)個(gè)難關(guān)，最終生存下來、發(fā)展起來。如果沒有嚴(yán)格的組織紀(jì)律和組織制度，這個(gè)過程是難以想象的。無論是革命年代還是建設(shè)時(shí)期，毛澤東對我們黨和國家制度建設(shè)的貢獻(xiàn)都是不可磨滅的，他不僅提出了一系列帶有制度色彩的要求如“三大紀(jì)律八項(xiàng)注意”，領(lǐng)導(dǎo)制定了一系列黨規(guī)黨紀(jì)，還在中華人民共和國成立后不久組織制定了中國的第一部憲法，促成黨和國家活動(dòng)的法治化。同時(shí)，在某種意義上講，他重視政策與策略的思想也是制度建設(shè)的重要構(gòu)成部分——許多制度都是政策與策略的轉(zhuǎn)化。但是，由于沒有將制度放在突出位置上，無論是革命年代還是建設(shè)時(shí)期，重視制度與重視政策相比，始終沒有占據(jù)黨和國家建設(shè)的主導(dǎo)地位，并且在一些重要發(fā)展節(jié)點(diǎn)上之所以出現(xiàn)失誤，往往是因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)讓位于政策。比如，20世紀(jì)50年代反右斗爭擴(kuò)大化時(shí)，黨與國家的很多制度沒有得到遵循，主要領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)議和領(lǐng)導(dǎo)集體附和形成的政策往往更具有權(quán)威性，結(jié)果導(dǎo)致了一系列失誤。所以，難怪有學(xué)者認(rèn)為，對于毛澤東而言，“在他的治國理念中居于主導(dǎo)地位的是人治而不是法治”^[7]（p26）。

以制度視角反思“文化大革命”是中國共產(chǎn)黨制度認(rèn)識(shí)的重大飛躍。在“文化大革命”結(jié)束后，很多人將這一時(shí)期的過錯(cuò)算到個(gè)人頭上，尤其是毛澤東頭上。對此，鄧小平作過實(shí)事求是的分析，總結(jié)了兩個(gè)方面的問題：一是“文化大革命”的發(fā)生有人為因素，但不是一個(gè)人而是整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體出現(xiàn)了問題;二是“文化大革命”之所以發(fā)生，制度原因最為根本。他指出，“文化大革命”的錯(cuò)誤當(dāng)然是黨的政策失誤，這種失誤主要是由毛澤東造成的，“毛澤東同志要負(fù)主要責(zé)任”。與此同時(shí)，鄧小平針對20世紀(jì)50年代中葉以來黨的錯(cuò)誤，從未推卸過責(zé)任。他認(rèn)為，在毛澤東負(fù)主要責(zé)任的同時(shí)，大家都頭腦發(fā)熱了：“1957年我黨反右派，反右派擴(kuò)大化，他‘有責(zé)任;1958年，毛澤東搞‘大躍進(jìn)，‘頭腦發(fā)熱，他和劉少奇、周恩來等也都‘頭腦發(fā)熱，都‘沒有反對過，也‘有責(zé)任。”^[8]（p85）與人的因素相比，制度才是“文化大革命”發(fā)生的深層次根源，因?yàn)椤邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”^{[9]（p333）}。同樣，為了規(guī)避歷史悲劇重新上演，也需要從制度著手，“我們這個(gè)國家有幾千年封建社會(huì)的歷史，缺乏社會(huì)主義的民主和社會(huì)主義的法制。現(xiàn)在我們要認(rèn)真建立社會(huì)主義的民主制度和社會(huì)主義法制。只有這樣，才能解決問題?！?sup>[9]（p348）

制度認(rèn)識(shí)的飛躍必須轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，才能起到作用，這是一個(gè)長期的過程。中國共產(chǎn)黨全面反思“文化大革命”認(rèn)識(shí)到了制度作用，而后便開始著手制度的制定、完善和落實(shí)。從某種意義上講，正是反思“文化大革命”教訓(xùn)之后，中國真正的制度建設(shè)才全面開啟。但是，一直到1992年鄧小平還在講，“恐怕再有三十年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”^{[10]（p1342）}

二、第二次飛躍：從“最重要的是一個(gè)制度問題”到“提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系”

如果說基于對“文化大革命”的反思，我們開始認(rèn)識(shí)到“最重要的是一個(gè)制度問題”^{[9]（p333）}，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)政治實(shí)踐中發(fā)揮制度作用的話，十八大以來，我們黨更加注重制度的配套性和體系化。正如齊衛(wèi)平指出的，“在加強(qiáng)制度建設(shè)上從建章立制向體系建構(gòu)轉(zhuǎn)變”是十八大以來值得重視的重要的發(fā)展思路之一^[11]。雖然說，重視制度體系并不是始于十八大，在重視制度建設(shè)的同時(shí)制度體系已經(jīng)得到關(guān)注，但真正在各方面推進(jìn)制度的體系化并取得成效，確實(shí)應(yīng)以十八大為重要分界線。

（一）第二次飛躍的基礎(chǔ)工程：在制度創(chuàng)設(shè)與發(fā)展中關(guān)注制度體系

黨的十八大以來，我們黨和國家在制度創(chuàng)設(shè)過程中十分重視制度體系，尤其是在黨的制度建設(shè)方面。2013年5月27日，經(jīng)中央批準(zhǔn)印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，不僅明確了黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等稱謂及相關(guān)性，也明確了黨內(nèi)規(guī)章制度制定的基本遵循。2014年2月17日，習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班上又指出，我國社會(huì)主義實(shí)踐后半程的主要任務(wù)是“為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系?！?sup>[12]（p27）在新時(shí)代的政治實(shí)踐中，為保障各類制度建設(shè)的科學(xué)性，在制度創(chuàng)設(shè)和發(fā)展中關(guān)注和實(shí)施了三方面具體做法：

第一，制度創(chuàng)設(shè)和發(fā)展中注重圍繞《中國共產(chǎn)黨章程》，這一黨內(nèi)根本法規(guī)來展開實(shí)施。從一般意義上來說，黨章是一個(gè)政黨整體性、根本性意志的體現(xiàn)，是為了保證全黨在政治上、思想上的一致，組織上、行動(dòng)上的統(tǒng)一而制定的，涵蓋黨的性質(zhì)、指導(dǎo)思想、綱領(lǐng)任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、組織制度，黨員的條件、權(quán)利、義務(wù)和紀(jì)律等方面內(nèi)容。作為政黨整體性、根本性意志的體現(xiàn)，黨章是一個(gè)政黨宗旨和行動(dòng)的根本遵循，引導(dǎo)和規(guī)約著黨的制度和規(guī)范體系的具體內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨誕生后，制定出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨章程》，這一章程在黨的第十九次全國代表大會(huì)上作了部分修改，并于2017年10月24日通過，成為當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范的基本依據(jù)。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條對黨章作了這些規(guī)定：“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)?！秉h章是黨的代表大會(huì)制定和通過的，自然具有最高的權(quán)威性，可以說是黨內(nèi)“憲法”，其他任何黨內(nèi)法規(guī)和制度都必須要遵循黨章，既不得與黨章條款相矛盾，也不得與黨章精神相沖突。比如黨內(nèi)準(zhǔn)則，與黨章相比它不是由黨的代表大會(huì)而是由黨的全委會(huì)制定和通過的，相比于黨的代表大會(huì)，黨的全委會(huì)權(quán)威自然要低一些，其制定的準(zhǔn)則也是低于黨章的。至于由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，其權(quán)威性又不及準(zhǔn)則，這些多是我們黨針對某一領(lǐng)域中的具體問題出臺(tái)的，專項(xiàng)性強(qiáng)而綜合性差。

第二，制度創(chuàng)設(shè)和發(fā)展注重上位制度與下位制度的關(guān)系，貫徹下位制度遵循上位制度的要求。制度體系涵蓋不同層級(jí)的制度，而制度體系化需要的是不同層級(jí)的制度不能相互沖突和矛盾。如果將不同層級(jí)的制度抽象為上位制度（處于較高層級(jí)的制度）和下位制度（處于相對低層級(jí)的制度）的話，上位制度更具有權(quán)威性，體現(xiàn)為制定者的層級(jí)更高、適用范圍更廣、制定時(shí)間更早、更帶有戰(zhàn)略性特點(diǎn);下位制度是為了落實(shí)上位制度而制定的具體的制度形態(tài)，具有制定主體權(quán)威性小、適用范圍廣度小、制定時(shí)間較晚等特點(diǎn)，并且為落實(shí)上位制度又必然遵循上位制度的基本內(nèi)容和基本精神，不得與上位制度相沖突，否則就要撤銷或喪失制度效力。所以，下位制度作為上位制度的具體化，需對上位制度作出更為具體和具有可操作性的規(guī)定，較上位制度而言更加注重操作性。黨的十八大以來，我們黨在制度建設(shè)中十分重視上位制度與下位制度的關(guān)系，從相關(guān)制度的出臺(tái)順序方面，遵循上位制度制定后下位制度及時(shí)跟進(jìn)，如中共中央制定出臺(tái)《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》后，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)又出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》實(shí)施辦法，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》出臺(tái)后各省依次出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》實(shí)施辦法，等等。這些跟進(jìn)的制度，保障了上位制度在不同區(qū)域和不同條件下的落實(shí)。

第三，制度創(chuàng)設(shè)和發(fā)展中注重黨規(guī)與國法間的相互關(guān)聯(lián)，保障黨內(nèi)制度與國家制度之間的協(xié)調(diào)。十八大以來，黨內(nèi)制度與國家制度的協(xié)調(diào)性，在政策、理論與實(shí)踐方面都得到關(guān)注。從政策方面看，黨的十八屆四中全會(huì)提出“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”的課題，表明黨規(guī)與國法雖然各有側(cè)重，二者針對的群體不同、要求不同，不應(yīng)也不能相互取代;但是二者的制度鏈條并不是毫無關(guān)聯(lián)的，而且應(yīng)實(shí)現(xiàn)二者的無縫對接，使黨規(guī)國法不能脫節(jié)斷檔，不能交叉重復(fù)，甚至缺位、失位、錯(cuò)位、越位。從理論研究方面看，學(xué)者提出了黨規(guī)國法有機(jī)的統(tǒng)一，應(yīng)“在明確遵循‘黨規(guī)立于國法之前‘黨規(guī)嚴(yán)于國法‘憲法法律至上三項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，注重黨規(guī)國法在事前、事中、事后三個(gè)層面之間的動(dòng)態(tài)配合?！薄霸谖⒂^層面黨規(guī)國法銜接協(xié)調(diào)……涉及黨規(guī)和國法兩方面的部分調(diào)整，但主要是黨規(guī)方面的相應(yīng)調(diào)整?！?sup>[13]從實(shí)踐工作看，無論是在十八大以來黨的制度體系完善過程中強(qiáng)調(diào)黨規(guī)制定要“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”，對黨規(guī)進(jìn)行審核時(shí)必須“審核是否同憲法和法律不一致”的規(guī)定，還是按照《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的規(guī)定，對于受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)以上（含撤銷黨內(nèi)職務(wù)）處分的，還應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)辦理職務(wù)、工資等相應(yīng)變更手續(xù)，涉及撤銷或者調(diào)整其黨外職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)建議黨外組織及時(shí)撤銷或者調(diào)整其黨外職務(wù)，都是關(guān)注到了黨規(guī)國法的對接與協(xié)調(diào)問題。

（二）第二次飛躍的目標(biāo)任務(wù)：圍繞制度體系提升制度建設(shè)科學(xué)化水平

十八大以來，我們黨在制度建設(shè)方面不僅明確了制度體系的目標(biāo)要求，也從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面提出了制度體系建設(shè)的任務(wù)要求，并且在制度建設(shè)實(shí)踐中通過科學(xué)創(chuàng)設(shè)制度、有效清理制度，不斷促進(jìn)制度體系的科學(xué)化水平。

第一，明確提出了制度體系建設(shè)目標(biāo)。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨更加注重制度建設(shè)，突出制度體系的地位與作用，著力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范和運(yùn)行有效的制度體系。黨的十八屆三中全會(huì)共推出336項(xiàng)重大改革舉措，并且在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了改革成效，一些基礎(chǔ)性制度體系開始逐步建成;黨的十八屆四中全會(huì)提出要完善黨內(nèi)法規(guī)體系，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》更加明確地指出，“到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。歷史地看，建成制度體系目標(biāo)的必然性在于，十八屆四中全會(huì)召開時(shí)，中國共產(chǎn)黨成立已近百年，而近百年來我們黨不斷根據(jù)時(shí)代要求出臺(tái)新法規(guī)和新制度，制度存量十分巨大。如果說改革開放之前鑒于黨內(nèi)形勢還不十分復(fù)雜，相關(guān)制度文件還比較少的話，那么改革開放以來，尤其是實(shí)施社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，世情、國情、黨情發(fā)生了重大變化，中國共產(chǎn)黨應(yīng)對這種變化出臺(tái)了大量的法規(guī)制度文件，據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2017年年底全黨黨內(nèi)法規(guī)約有2400部，這些法規(guī)制度文件既需要與既往法規(guī)制度文件相協(xié)調(diào)，也需要相互協(xié)調(diào)?，F(xiàn)實(shí)地看，進(jìn)入新時(shí)代以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)程進(jìn)一步提速，累計(jì)制訂修訂了70多部黨內(nèi)法規(guī)，超過原有中央黨內(nèi)法規(guī)總數(shù)的40%，制度體系化的要求也明顯提速。

第二，科學(xué)提及制度建設(shè)的三重任務(wù)。一是在宏觀架構(gòu)方面，提出完善的黨內(nèi)法規(guī)制度兩個(gè)“1+4”的制度板塊：縱向?yàn)辄h章及由黨中央、中央部委、省級(jí)地方黨委和副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委制定的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度;橫向上為黨章及黨的組織法規(guī)制度、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度。這兩個(gè)“1+4”板塊使黨內(nèi)法規(guī)更加科學(xué)嚴(yán)密、層級(jí)分明，形成有序的、網(wǎng)格化的制度體系。二是在中觀項(xiàng)目方面，提出完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系應(yīng)包括準(zhǔn)則、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則，以及系列更為具體化的規(guī)范性文件，這些法規(guī)制度文件是邊界清晰、層次分明、位次明確、效力有序的制度體系。三是在微觀條文方面，提出完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是領(lǐng)域、層次、類型不同的有機(jī)體，其中既要不同領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度的職能清晰、范圍明確、左右聯(lián)動(dòng)、作用突出，又要不同位階的黨內(nèi)法規(guī)制度層次分明、位階明確、上下配套、效力明顯，還要不同類型、不同形式的黨內(nèi)法規(guī)制度各就各位、相互匹配、各展其長、相得益彰。另外，黨內(nèi)法規(guī)制度還要同國家法律制度銜接并協(xié)調(diào)，形成黨規(guī)與國法相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。

第三，積極地推進(jìn)制度清理創(chuàng)建工作。一方面，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，為制度體系進(jìn)行全面瘦身。2013年8月，發(fā)布《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，進(jìn)行了第一階段文件清理，清理了1978年至2012年6月期間中央制定的767件法規(guī)和規(guī)范性文件;到2014年底，黨中央部署完成了第二階段文件清理，清理了從中華人民共和國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。經(jīng)過這兩個(gè)階段，黨中央系統(tǒng)全面地清理了中華人民共和國成立至2012年6月期間中央出臺(tái)的全部文件1178件，其中322件在清理中被廢止、369件被宣布失效，二者合計(jì)占到58.7%。另一方面，黨中央也頒布了一系列黨內(nèi)法規(guī)，健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2015年8月，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的第一個(gè)主干制度，以黨內(nèi)法規(guī)的形式明確提出落實(shí)全面從嚴(yán)治黨“兩個(gè)責(zé)任”的要求。2015年10月《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，分別以正面倡導(dǎo)和負(fù)面清單向全黨提出高標(biāo)準(zhǔn)和守底線的要求。2016年7月，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》作為第一部規(guī)范黨的問責(zé)工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，把責(zé)任壓給各級(jí)黨組織。2016年10月，《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，兩部法規(guī)全面提高了黨內(nèi)政治生活和黨內(nèi)監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化水平。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，雖然我們更加注重制度體系的作用與功能，但制度體系作為制度整合的產(chǎn)物本身需要一個(gè)過程，并且即便形成比較完善的制度體系，這一制度體系真正發(fā)揮效能還需要一個(gè)過程。正因如此，仍有學(xué)者認(rèn)為，“我們的制度體系尚未成熟和定型，制度和法律對社會(huì)發(fā)展的實(shí)際影響力尚不及政策和一些領(lǐng)導(dǎo)人意志的作用”^[14]。更何況，既往政策的政策慣性很難在短期內(nèi)消除，如諾斯所言“歷史方法是理解制度和制度變革的中心方法，因?yàn)槁窂揭蕾囀侵T多制度演進(jìn)的典型特征”^{[15]（p146）}。

三、第三次飛躍：從“以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè)”到“制度的生命力在于執(zhí)行”

“從國家現(xiàn)代化建設(shè)的角度來看，可以認(rèn)為制度體現(xiàn)其價(jià)值的前提是制度本身的完善，而制度的執(zhí)行是制度能夠發(fā)揮其效用價(jià)值的現(xiàn)實(shí)保障?！?sup>[16]所以，“制度供給固然重要，更重要的是既已確立的制度在現(xiàn)實(shí)生活中得到貫徹落實(shí)。制度的貫徹落實(shí)……是國家長治久安和科學(xué)發(fā)展的根本保障。”^[17]黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央更加強(qiáng)調(diào)制度體系的作用與功能，強(qiáng)調(diào)制度的執(zhí)行力與落實(shí)力，提出制度不能“牛欄關(guān)貓”，也不可成為“稻草人”，并且從認(rèn)識(shí)與實(shí)踐兩方面著手推進(jìn)制度體系到制度執(zhí)行力的飛躍。

（一）認(rèn)知突破：第三次飛躍的重要前提

早在1980年8月18日，鄧小平的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度和改革》一文，便使制度建設(shè)開始步入黨建領(lǐng)域;黨的十六大報(bào)告提出將思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，將制度建設(shè)貫徹其中;黨的十七大報(bào)告把制度建設(shè)正式作為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容確定下來，按報(bào)告中的語言，此處所強(qiáng)調(diào)的是“以健全民主集中制為重點(diǎn)加強(qiáng)制度建設(shè)”^[18]。實(shí)際上，無論是在理論研究還是實(shí)踐工作中，關(guān)于制度建設(shè)的內(nèi)涵我們始終將其定義為建設(shè)制度，即制度的創(chuàng)設(shè)和完善。如王貴秀教授就曾從制度創(chuàng)設(shè)的視角論及過黨的制度建設(shè)，認(rèn)為“黨的制度建設(shè)是對有關(guān)制度的‘改舊和‘創(chuàng)新的總概括”;制度“重在‘建設(shè)，盡管也包含著某種程度的‘破，但重在‘立”^[19]。隨著社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展，人們才慢慢認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)不僅僅是建立健全制度，還包含了制度的執(zhí)行。正如有學(xué)者指出的，“制度建設(shè)是指一定的主體向社會(huì)提供的制度供給，它包括制度實(shí)施和制度創(chuàng)新兩方面。所謂制度實(shí)施，指的是制度建設(shè)的主體將既定的制度規(guī)則付諸執(zhí)行，以約束和監(jiān)督社會(huì)成員的行為，維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。所謂制度創(chuàng)新也被稱為制度變遷，是指制度建設(shè)的主體根據(jù)需要對制度規(guī)則的變更，即打破舊的制度規(guī)則，確立新的制度規(guī)則?！?sup>[20]很明顯，此處學(xué)者已經(jīng)將制度執(zhí)行納入制度建設(shè)的含義之中。不僅如此，還有學(xué)者從制度紅利的視角指出，“制度之所以能產(chǎn)生紅利，其原因在于制度的可實(shí)施性。制度實(shí)施不僅是完成上級(jí)任務(wù)，而是制度本質(zhì)的現(xiàn)實(shí)化、落地化。”^[21]

雖然，在理論認(rèn)知方面明確提出制度建設(shè)應(yīng)涵蓋制度執(zhí)行，是新近的事情。但是從主要領(lǐng)導(dǎo)的看法和政治實(shí)踐方面看，中國共產(chǎn)黨都十分強(qiáng)調(diào)制度的執(zhí)行，實(shí)際上已經(jīng)將制度執(zhí)行納入到制度建設(shè)內(nèi)涵之中了。毛澤東早在1949年3月13日的《黨委會(huì)的工作方法》中就曾指出：“黨委對主要工作不但一定要‘抓，而且一定要‘抓緊。什么東西只有抓得很緊，毫不放松，才能抓住。抓而不緊，等于不抓?！?sup>[3]（p1442）實(shí)際上表明了他對制度執(zhí)行的關(guān)注。如鄧小平也曾提出：“誰也不能違反黨章黨紀(jì)，不管誰違反，都要受到紀(jì)律處分，也不許任何人干擾黨紀(jì)的執(zhí)行，不許任何違反黨紀(jì)的人逍遙于紀(jì)律制裁之外?！?sup>[9]（p332）他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，黨的干部特別是高級(jí)干部要把黨規(guī)黨法“當(dāng)作法律一樣，堅(jiān)決執(zhí)行，通也要執(zhí)行，不通也要執(zhí)行?！?sup>[9]（p219）同樣，習(xí)近平總書記在浙江工作時(shí)就十分強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，在《之江新語》中曾講到過，各項(xiàng)制度制定了，就要立說立行、嚴(yán)格執(zhí)行，不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上，把制度當(dāng)作稻草人，而應(yīng)落實(shí)在實(shí)踐行動(dòng)上，體現(xiàn)在具體工作中，強(qiáng)調(diào)“制度一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守，堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的各種行為”^{[22]（p318）}。

（二）強(qiáng)調(diào)執(zhí)行：第三次飛躍的核心內(nèi)容

習(xí)近平總書記不止一次地強(qiáng)調(diào)制度執(zhí)行，多次指出“三分制度，七分執(zhí)行”“一分部署，九分落實(shí)”。黨的十九屆四中全會(huì)更是明確提出“制度的生命力在于執(zhí)行”，而制度執(zhí)行力則是制度執(zhí)行的保證。總體來看，制度有無執(zhí)行力既取決于制度體系是否科學(xué)，也取決于制度執(zhí)行主體是否盡力，還體現(xiàn)于制度執(zhí)行保障條件是否到位等多方面因素。新時(shí)代，中國共產(chǎn)黨注重加強(qiáng)制度執(zhí)行力，除了上面論及的重視制度體系的整體性、協(xié)調(diào)性和配套性之外，十分注重制度體系執(zhí)行者和制度執(zhí)行保障兩個(gè)方面。

制度的執(zhí)行力離不開人的素養(yǎng)。人既是制度制定的主體，也是制度實(shí)施者和施加對象，加強(qiáng)制度執(zhí)行力一定要提升人的素養(yǎng)。一方面就制度執(zhí)行主體而言，要強(qiáng)化制度認(rèn)知，在制度制定過程中避免制度過于籠統(tǒng)和彈性過大，增強(qiáng)制度的針對性、可操作性，在制度體系的表態(tài)層面避免漏洞，使制度體系立得住、行得順;在制度執(zhí)行過程中要強(qiáng)化崇規(guī)、守規(guī)意識(shí)，增強(qiáng)執(zhí)規(guī)理念和能力，從思想與行為兩方面強(qiáng)化制度執(zhí)行力。另一方面就制度執(zhí)行對象而言，同樣也要尊重制度體系的權(quán)威，對于不公的制度執(zhí)行要通過合法合規(guī)的渠道進(jìn)行申訴，避免漠視制度、輕視制度甚至無視制度。另外，還有基于制度執(zhí)行主體與執(zhí)行客體而產(chǎn)生的第三方面因素，即制度執(zhí)行中的個(gè)人利益與整體利益的矛盾，在制度執(zhí)行中切實(shí)維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好最大多數(shù)人的福祉，避免少數(shù)人利用制度執(zhí)行權(quán)力去為個(gè)人或小集團(tuán)謀取私利。鑒于此，十八大以來習(xí)近平反復(fù)強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，離不開巡視人員的強(qiáng)有力的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，黨內(nèi)巡視要抓住有效執(zhí)行的牛鼻子，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部素養(yǎng)，使其成為制度執(zhí)行的典范，同時(shí)要求巡視組要敢于碰硬，巡視人員“要增強(qiáng)對黨負(fù)責(zé)的政治意識(shí)、發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任意識(shí)、敢于提出問題的黨性意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員特別是主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。”^{[23]（pp3-4）}

制度的執(zhí)行力最終還是靠制度保障。增強(qiáng)與優(yōu)化制度執(zhí)行機(jī)制，是增強(qiáng)制度執(zhí)行力的根本性舉措。為此，十八大以來中國共產(chǎn)黨注重從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和考核機(jī)制兩方面確保制度執(zhí)行力到位。一是強(qiáng)化制度執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。一方面加強(qiáng)思想引領(lǐng)機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮思想政治教育和政治宣傳優(yōu)勢，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，不斷增強(qiáng)執(zhí)行制度的思想自覺性和意志堅(jiān)定性;另一方面加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，全面加強(qiáng)黨對制度執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在制度執(zhí)行中的示范帶動(dòng)作用，以“關(guān)鍵少數(shù)”執(zhí)行力的提升帶動(dòng)全體黨員干部執(zhí)行力的提升。同時(shí)，不斷完善不同層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)對接機(jī)制，促進(jìn)各部門間的協(xié)調(diào)溝通，促進(jìn)上下聯(lián)動(dòng)、左右配合，及時(shí)破除領(lǐng)導(dǎo)工作中的“中梗阻”，解決領(lǐng)導(dǎo)力傳遞的“最后一公里”，提高了制度執(zhí)行的質(zhì)量和效率。二是強(qiáng)化制度執(zhí)行的考核機(jī)制。一方面從正強(qiáng)化視角發(fā)揮制度執(zhí)行中的激勵(lì)作用，對于遵守制度的行為予以積極的正向激勵(lì)，通過及時(shí)肯定引導(dǎo)他們更加積極地參與到制度執(zhí)行中來;另一方面從負(fù)強(qiáng)化視角加強(qiáng)制度執(zhí)行中的懲治行為，在建構(gòu)客觀、多元的考核評(píng)估指標(biāo)的基礎(chǔ)上通過過程管理嚴(yán)格考核機(jī)制，對制度執(zhí)行中的違犯者進(jìn)行追責(zé)，堅(jiān)決查處觸雷區(qū)、碰紅線者，嚴(yán)肅處理那些不作為、濫作為者，絕不姑息制度執(zhí)行中的搞選擇、打折扣的行為。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督：第三次飛躍的重要保障

監(jiān)督是保證制度執(zhí)行力的關(guān)鍵所在。制度的執(zhí)行，離不開制度監(jiān)督;制度缺乏監(jiān)督，根本談不上執(zhí)行力。為此，任何制度執(zhí)行都應(yīng)將監(jiān)督貫徹其中，尤其要注重對重點(diǎn)部門、關(guān)鍵崗位和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。從理論上講，加強(qiáng)制度執(zhí)行力的監(jiān)督，既要強(qiáng)化監(jiān)督主體意識(shí)，擴(kuò)大監(jiān)督主體范圍，突出監(jiān)督主體權(quán)勢，也要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督技術(shù)手段，拓展監(jiān)督渠道。為此，一方面需要強(qiáng)化監(jiān)督教育，形成制度執(zhí)行自覺接受監(jiān)督的政治氛圍;拓展制度執(zhí)行的監(jiān)督主體范圍，特別是要讓廣大群眾成為制度執(zhí)行的監(jiān)督主體，通過黨務(wù)政務(wù)公開擴(kuò)大群眾的知情權(quán)，為參與制度執(zhí)行監(jiān)督創(chuàng)造條件;要突出制度執(zhí)行監(jiān)督者的地位，確保制度執(zhí)行監(jiān)督者的權(quán)利和利益不因監(jiān)督而受到損害或威脅。另一方面要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督技術(shù)手段，尤其是充分利用好信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式方法，形成廣泛的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。另外，因?yàn)橹贫缺O(jiān)督的實(shí)質(zhì)是權(quán)力監(jiān)督，對象主要是領(lǐng)導(dǎo)干部。所以，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，關(guān)鍵是加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，這不僅要加強(qiáng)監(jiān)督主體力量、創(chuàng)新監(jiān)督技術(shù)，強(qiáng)化制度執(zhí)行的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，還要提升監(jiān)督對象素養(yǎng)，增強(qiáng)其履行職責(zé)、行使權(quán)力、開展工作主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)，方便監(jiān)督主體更好地履行監(jiān)督權(quán)力。

十八大以來，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化政治監(jiān)督來保障制度執(zhí)行，增強(qiáng)“兩個(gè)維護(hù)”的政治自覺。為此，他在中國共產(chǎn)黨第十九屆中紀(jì)委第四次全會(huì)上提出一系列具體要求，圍繞制度監(jiān)督執(zhí)行，這些要求可概括為如下幾條：一是明確總體要求是全面貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和鞏固支撐中國特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度;二是明確聚焦點(diǎn)是決勝全面建成小康社會(huì)、決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)，推動(dòng)各級(jí)黨組織盡銳出戰(zhàn)、善作善成;三是明確難點(diǎn)是基層黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督虛化、弱化問題，真正使負(fù)責(zé)、守責(zé)、盡責(zé)體現(xiàn)在每個(gè)黨組織、每個(gè)崗位上;四是明確核心是保證權(quán)力在正確軌道上運(yùn)行，督促公正用權(quán)、依法用權(quán)、廉潔用權(quán);五是明確重點(diǎn)是各級(jí)“一把手”，完善任職回避、定期輪崗、離任審計(jì)等制度是否到位;六是明確基礎(chǔ)，于外是形成完備的制度體系，尤其是嚴(yán)格有效的監(jiān)督體系，于內(nèi)則是較高的黨性修養(yǎng)，不忘初心、牢記使命的思想根基;七是明確重要保障是嚴(yán)明紀(jì)律、合理用權(quán)、違規(guī)追究，要求用嚴(yán)明的紀(jì)律維護(hù)制度增強(qiáng)制度執(zhí)行力，形成制度執(zhí)行監(jiān)督的全覆蓋以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，對于活用權(quán)力的瀆職行為和不用棄用權(quán)力的失職行為全部追究其責(zé)任;八是明確保障制度執(zhí)行是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要帶頭加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，各級(jí)黨委要加強(qiáng)對紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，確保執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)受監(jiān)督、有約束。

中國共產(chǎn)黨制度認(rèn)知與創(chuàng)新實(shí)踐的飛躍既是歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的結(jié)晶，有其歷史的必然性;也是具體時(shí)代任務(wù)和時(shí)勢造成的，有其現(xiàn)實(shí)的針對性。正確認(rèn)識(shí)三次飛躍，一方面不能想當(dāng)然地否定政策策略的作用，因?yàn)椤皬膽?yīng)然的角度，政策應(yīng)是一種具有科學(xué)性的規(guī)范體系，且政策的制定也要遵循程序化和法治化要求”^[24]，只是由于這樣一種理念在國人的意識(shí)中并沒有確立起來，以及社會(huì)實(shí)踐中政策客觀存在的隨意性、任意性、易變性助力政策向制度轉(zhuǎn)化。另一方面也不能因強(qiáng)調(diào)制度體系執(zhí)行力而忽視具體制度建設(shè)，因?yàn)闆]有科學(xué)的制度體系根本談不上執(zhí)行?！爸贫葍?yōu)勢是一個(gè)國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭”^[25]。在新時(shí)代條件下全面提升制度建設(shè)科學(xué)化水平，中國共產(chǎn)黨既要發(fā)揮政策策略的優(yōu)勢，更要注重制度體系及其執(zhí)行力的加強(qiáng)。

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責(zé)任編輯徐慧楓