大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)：成效、困境及對(duì)策建議

文/孫繼瓊王建英封宇琴（..中共四川省委黨校，四川成都 6007；.中共阿壩州委黨校，四川阿壩 64000）

內(nèi)容提要：在大熊貓主要棲息地整合開(kāi)展大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)，在體制試點(diǎn)基礎(chǔ)上設(shè)立和建設(shè)大熊貓國(guó)家公園，是黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重大戰(zhàn)略決策。本文基于大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)的深入調(diào)研，對(duì)大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)的成效、困境以及對(duì)策建議進(jìn)行了分析。文章認(rèn)為，大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)在體制機(jī)制完善、棲息地保護(hù)修復(fù)、國(guó)家公園功能發(fā)揮上取得了顯著成效，但仍面臨思想認(rèn)識(shí)、政策體系、跨區(qū)域協(xié)調(diào)、資金投入等方面的困境。進(jìn)一步推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園建設(shè)，應(yīng)立足現(xiàn)有問(wèn)題，在提升思想認(rèn)識(shí)、完善政策體系、健全協(xié)調(diào)機(jī)制、加大資金投入上下功夫。

自1872年世界上第一個(gè)國(guó)家公園——美國(guó)黃石公園誕生至今，國(guó)家公園作為公認(rèn)的較為成功的保護(hù)地管理模式，受到世界各國(guó)和地區(qū)保護(hù)界的推崇[1]。截止2009年，已有158個(gè)國(guó)家成立了3417處國(guó)家公園，占地面積420萬(wàn)平方公里[2]。相對(duì)于國(guó)外國(guó)家公園建設(shè)實(shí)踐，我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)相對(duì)較晚。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“建立國(guó)家公園體制”。2016年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會(huì)議審議通過(guò)《大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)正式推進(jìn)。大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)，對(duì)于穩(wěn)定大熊貓繁衍生息、促進(jìn)人與自然和諧共生具有重大意義。

一、大熊貓國(guó)家公園區(qū)域概況

根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)的定義，國(guó)家公園是主要用于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及游憩活動(dòng)的天然陸地或海洋[1]，具有公益性、國(guó)家主導(dǎo)性和科學(xué)性的特征[3]。在我國(guó)首批設(shè)立的10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)中a10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，分別是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長(zhǎng)城和云南普達(dá)措國(guó)家公園體制試點(diǎn)。，大熊貓國(guó)家公園具有“一最、二大、三多”的特殊性?！耙蛔睢保瓷婕笆》葑疃?，大熊貓國(guó)家公園是首批試點(diǎn)國(guó)家公園中唯一一個(gè)橫跨三個(gè)及以上省份的試點(diǎn)區(qū)域?！岸蟆保春０慰缍却?、整合難度大。試點(diǎn)區(qū)內(nèi)海拔跨度近5000米，最高山體海拔5588米，最低山體海拔595米，是全球地形地貌最為復(fù)雜地區(qū)之一，區(qū)內(nèi)有各類自然保護(hù)地82個(gè)，分屬于各級(jí)政府和各行業(yè)部門管理，整合難度大?！叭唷?，即原住民多、礦點(diǎn)多、旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)多。試點(diǎn)區(qū)涉及152個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)12.08萬(wàn)人，試點(diǎn)核心保護(hù)區(qū)現(xiàn)有原住民5553人，共有礦業(yè)權(quán)263處，旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)1107個(gè)，保護(hù)與發(fā)展矛盾突出。

從空間范圍看，大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)涉及四川、陜西、甘肅3省12個(gè)市(州)30個(gè)縣（市、區(qū)），總面積達(dá)27134平方公里，包括岷山、邛崍山-大小相嶺、秦嶺、白水江等4個(gè)片區(qū)。其中，四川試點(diǎn)區(qū)域包括成都、眉山、德陽(yáng)、綿陽(yáng)、阿壩、雅安、廣元7個(gè)市(州)，試點(diǎn)面積為三省中最大，達(dá)20177平方公里，占比74.36%。陜西試點(diǎn)區(qū)域包括西安、寶雞、漢中、安康4市，試點(diǎn)面積為4386平方公里，占比16.16%。甘肅試點(diǎn)區(qū)域包括隴南1市，試點(diǎn)面積為2571平方公里，占比9.48%。

為促進(jìn)差異化管理與保護(hù)，大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)兩種類型。其中，核心保護(hù)區(qū)面積達(dá)20140平方公里，占比74.22%，該區(qū)域是大熊貓種群繁衍生息的關(guān)鍵區(qū)域，也是實(shí)施最嚴(yán)格管控的區(qū)域；一般控制區(qū)面積為6994平方公里，占比25.78%，該區(qū)域是生態(tài)廊道建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域和居民生產(chǎn)、生活的主要區(qū)域。

表1 大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)范圍

試點(diǎn)區(qū)內(nèi)土地類型多樣，有林地、草地、耕地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地及住宅用地等多種用地類型。其中，林地面積最大，達(dá)23231平方公里，占比達(dá)85.61%，面積位列第二的是草地，面積達(dá)1809平方公里，占比為6.67%，耕地面積214平方公里，占比0.79%，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地與住宅用地28平方公里，占比0.10%。從人口分布情況看，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)人口總數(shù)達(dá)12.08萬(wàn)人，涉及到藏、羌、彝、等19個(gè)少數(shù)民族。其中，核心保護(hù)區(qū)人口數(shù)量為5553人，占比4.60%，一般控制區(qū)人口115285人，所占比例為95.40%。各省試點(diǎn)區(qū)域人口分布差異較大，其中，四川人口數(shù)量最多，達(dá)8.99萬(wàn)人，占試點(diǎn)區(qū)域人口總量的74.42%，其次是甘肅，人口總量為2.32萬(wàn)人，占比為19.21%，陜西試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)人口總量為0.77萬(wàn)人，占比為6.37%。

圖1 大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域人口分布情況

大熊貓棲息地是價(jià)值最突出的自然遺產(chǎn)之一[4]，具有全球意義的保護(hù)價(jià)值和傘護(hù)作用。目前，大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有野生大熊貓1631只，占全國(guó)野生大熊貓數(shù)量的87.5%。大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)，有利于發(fā)揮國(guó)家公園管理體制的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)大熊貓及其傘護(hù)的生物多樣性的整體保護(hù)。

二、大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)

為有序推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)，《大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》對(duì)試點(diǎn)任務(wù)及要求做出了明確部署。2017年以來(lái)，四川、陜西和甘肅三省按照《大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》的要求，積極推進(jìn)試點(diǎn)工作，取得了明顯成效。

（一）管理體制和運(yùn)行機(jī)制日益規(guī)范

國(guó)家公園的管理體制一直是中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的難點(diǎn)[5]。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在國(guó)家公園管理實(shí)踐中，各國(guó)立足自身實(shí)際和基本國(guó)情探索形成了以美國(guó)為代表的中央政府集中管理模式、以德國(guó)為代表的地方主導(dǎo)管理模式和以日本為代表的中央—地方結(jié)合管理模式[3]。大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域南北跨590公里，東西跨度583公里，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)現(xiàn)有各類自然保護(hù)地82個(gè)，占試點(diǎn)區(qū)域總面積的78.7%。其中，擁有自然保護(hù)區(qū)45個(gè)，森林公園14個(gè)，地質(zhì)公園5個(gè)，風(fēng)景名勝區(qū)15個(gè)，濕地公園1個(gè)，世界自然遺產(chǎn)地2個(gè)。如何有效整合現(xiàn)有保護(hù)地的資源，解決生態(tài)保護(hù)職責(zé)不清、多頭管理、重復(fù)管理等歷史遺留問(wèn)題[6]，是大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)中亟待回答的重大課題。

為破解“九龍治水”難題，大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)以健全管理體系為核心，組建了大熊貓國(guó)家公園“管理局—省級(jí)管理局—管理分局—保護(hù)站”四級(jí)管理機(jī)構(gòu)，形成了“1+3+14+147”的管理體系，即1個(gè)大熊貓國(guó)家公園管理局，3個(gè)大熊貓國(guó)家公園省級(jí)管理局， 14個(gè)管理分局和147個(gè)保護(hù)站。按照“既不與林草局現(xiàn)有職能重復(fù)、又要滿足大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)需求”的原則，將分散在環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土等部門的生態(tài)管理職責(zé)劃入大熊貓國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，將大熊貓國(guó)家公園范圍內(nèi)各類保護(hù)機(jī)構(gòu)的資金、資源、資產(chǎn)、人員等按程序移交到大熊貓國(guó)家公園管理局直接管理。通過(guò)機(jī)構(gòu)改革和職能整合，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理、系統(tǒng)管理、分級(jí)管理、協(xié)同管理，凝聚了保護(hù)合力。

此外，為保障試點(diǎn)積極開(kāi)展，大熊貓國(guó)家公園成立了由國(guó)家林草局牽頭的試點(diǎn)協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，三個(gè)試點(diǎn)省份也分別建立了由分管省領(lǐng)導(dǎo)牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，旨在加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織和綜合協(xié)調(diào)。為促進(jìn)大熊貓國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行，大熊貓國(guó)家公園管理局制定了《大熊貓國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)職能職責(zé)》，對(duì)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)職能進(jìn)行了明確規(guī)定，并對(duì)公園管理機(jī)構(gòu)與地方政府的職責(zé)范圍和管理邊界進(jìn)行了厘清，為有效推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)提供了機(jī)制保障。

（二）生態(tài)治理和項(xiàng)目退出積極推進(jìn)

大熊貓是世界生物多樣性保護(hù)的旗艦物種。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高度重視大熊貓保護(hù)管理，第四次大熊貓調(diào)查結(jié)果顯示，全國(guó)野生大熊貓種群數(shù)量為1864只，較第三次調(diào)查增加268只，增長(zhǎng)16.8%；大熊貓棲息地面積為258萬(wàn)公頃，較第三次調(diào)查增長(zhǎng)11.8%。但值得注意的是，由于人為和自然因素的影響，大熊貓棲息地破碎化特征仍較為突出，目前尚有46.2%的棲息地、33.2%的種群在自然保護(hù)區(qū)體系外，大熊貓保護(hù)和長(zhǎng)期生存仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[7]。如何減少人為因素的影響，加強(qiáng)棲息地保護(hù)修復(fù)，創(chuàng)造有利于大熊貓繁衍生息的生存環(huán)境，是大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要內(nèi)容。

試點(diǎn)以來(lái)，大熊貓國(guó)家公園共投入資金45.8億元實(shí)施了天然林保護(hù)、退耕還林、大熊貓棲息地保護(hù)修復(fù)、生態(tài)廊道建設(shè)等生態(tài)建設(shè)工程。其中，四川省整合投入資金3.74億元，實(shí)施了黃土梁、土地嶺、泥巴山等6條大熊貓生態(tài)廊道建設(shè)工程，修復(fù)廊道植被68平方公里，恢復(fù)大熊貓棲息地28平方公里，為大熊貓隔離小種群交流創(chuàng)造了有利條件。陜西省專門制定出臺(tái)了《大熊貓國(guó)家公園陜西秦嶺區(qū)棲息地修復(fù)》專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)施生態(tài)空間治理工程，推進(jìn)棲息地保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)棲息地板塊融合。

此外，為減少人為因素的影響，大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程中著力開(kāi)展了礦山清理和工礦企業(yè)退出工作。四川、甘肅、陜西三省分別編制了清理和退出方案，引導(dǎo)企業(yè)采取“避讓退出”的方式逐步關(guān)閉注銷，引導(dǎo)礦山職工轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，并在社保購(gòu)買上給予一定政策優(yōu)惠。試點(diǎn)以來(lái)，共清理整頓大熊貓國(guó)家公園內(nèi)礦業(yè)權(quán)、小水電、旅游設(shè)施等生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題315個(gè)，關(guān)閉礦業(yè)權(quán)229宗，退出礦業(yè)權(quán)113宗。此外，為減少工程項(xiàng)目對(duì)棲息地原生環(huán)境的影響，對(duì)“川藏鐵路”“都四山地軌道”“九綿高速”等需要進(jìn)入國(guó)家公園的重大發(fā)展項(xiàng)目，積極采取以隧道、橋梁、預(yù)留交流通道等方法穿越，以最大限度地保護(hù)大熊貓棲息地的完整性和連通性。

（三）社區(qū)參與和教育游憩不斷突破

社區(qū)參與是國(guó)家公園解決自然資源保護(hù)和社區(qū)發(fā)展關(guān)系的重要途徑[8]。大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域涉及居民較多，社區(qū)參與是國(guó)家公園建設(shè)中不可回避的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。此外，大熊貓國(guó)家公園蘊(yùn)含了豐富的自然和人文資源，能夠?yàn)楣娞峁┚裣硎?、教育、娛?lè)與參觀等機(jī)會(huì)[9]，積極促進(jìn)生態(tài)教育功能發(fā)揮，是大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)的主要任務(wù)之一。

在促進(jìn)社區(qū)參與方面，大熊貓國(guó)家公園探索建立了以管理分局為主體的 “共管理事會(huì)”，旨在打造共建共管共享的協(xié)調(diào)溝通平臺(tái)，調(diào)動(dòng)保護(hù)地及周邊原住居民參與保護(hù)地建設(shè)與管理的積極性，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)和社區(qū)發(fā)展“雙贏”。以大熊貓國(guó)家公園綿陽(yáng)管理分局共管理事會(huì)為例，該理事會(huì)共由47名共管理事會(huì)成員組成，通過(guò)參與發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)、利益協(xié)調(diào)等事項(xiàng)，在解決生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的矛盾上發(fā)揮了重要作用。此外，在加強(qiáng)入口社區(qū)建設(shè)方面，大熊貓國(guó)家公園管理局與雅安市政府合作，打造“園地共建”先行區(qū)，聯(lián)合地方政府打造入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)，搭建社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展平臺(tái)，其中，滎經(jīng)縣大熊貓國(guó)家公園南入口社區(qū)、彭州湔江河谷等為代表的國(guó)家公園入口社區(qū)項(xiàng)目建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。四川省管理局、德陽(yáng)市政府、中林集團(tuán)合作投資100億元，在綿竹入口社區(qū)打造“大熊貓國(guó)家公園創(chuàng)新示范區(qū)”，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)“國(guó)家公園會(huì)客廳”。

在發(fā)揮教育游憩功能上，大熊貓國(guó)家公園積極搭建生態(tài)體驗(yàn)和環(huán)境教育平臺(tái)，初步形成了大熊貓國(guó)家公園自然教育基地網(wǎng)格，國(guó)家公園自然教育公共平臺(tái)相對(duì)成熟。試點(diǎn)期間，四川省積極打造“自然教育先行試驗(yàn)區(qū)”“生態(tài)體驗(yàn)先行試驗(yàn)區(qū)”“熊貓生態(tài)小鎮(zhèn)”，評(píng)定了王朗、唐家河、龍蒼溝等19個(gè)省級(jí)“大熊貓國(guó)家公園自然教育基地”，制作發(fā)布了宣傳片《大熊貓國(guó)家公園——世界本來(lái)的樣子》；陜西省編制了《陜西大熊貓國(guó)家公園》期刊，推出了“秦嶺大熊貓文化”網(wǎng)站專欄，有利于培養(yǎng)公眾樹(shù)立尊重自然、保護(hù)自然的生態(tài)意識(shí)。

（四）轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展

大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)收入水平總體偏低。2019年試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)30個(gè)縣（市、區(qū)）中有29個(gè)縣（市、區(qū)）的人均GDP低于全國(guó)平均水平。其中，四川省青川縣人均GDP僅相當(dāng)于全國(guó)人均GDP的31.88%，甘肅省武都區(qū)人均GDP僅相當(dāng)于全國(guó)人均GDP的33.71%，甘肅省文縣人均GDP僅相當(dāng)于全國(guó)人均GDP的34.56%。當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)自然資源依賴程度高，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)亟待回答的重大課題。

表2 2019年大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域部分縣（區(qū)）人均GDP情況

試點(diǎn)以來(lái)，大熊貓國(guó)家公園積極推動(dòng)居民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，優(yōu)先授予原住民特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)規(guī)范原住民發(fā)展餐飲、住宿等服務(wù)業(yè)。整合設(shè)置生態(tài)護(hù)林員、巡山護(hù)林員等公益崗位3萬(wàn)余個(gè)，優(yōu)先解決原住民就業(yè)。四川試點(diǎn)區(qū)域合理設(shè)置公益管護(hù)崗位，加大培訓(xùn)服務(wù)力度，推動(dòng)居民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，當(dāng)?shù)鼐用衽嘤?xùn)參與率達(dá)87.89%。廣元市青川縣落衣溝村積極設(shè)立公益性管護(hù)服務(wù)崗位，推動(dòng)原住民向“天保巡護(hù)員”“自然生態(tài)護(hù)林員”“自然環(huán)境保潔員”和“社區(qū)共建共管員”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，依托天保工程、草原禁牧獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，農(nóng)戶生態(tài)補(bǔ)償收入明顯提高，部分家庭生態(tài)補(bǔ)償達(dá)到家庭年收入的25%以上。

此外，在積極培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)上，四川省大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)周邊16個(gè)社區(qū)依托國(guó)家公園熊貓科普、森林步道、森林度假等項(xiàng)目，發(fā)展生態(tài)旅游企業(yè)149家、鄉(xiāng)村旅游接待戶3064家、生態(tài)文化產(chǎn)品銷售點(diǎn)231家，平均每年訪客接待量1700萬(wàn)人次以上。借助唐家河保護(hù)區(qū)豐富的自然資源和良好的生態(tài)環(huán)境，青川縣落衣溝村積極發(fā)展“小蜜蜂”產(chǎn)業(yè)，全村養(yǎng)蜂戶達(dá)37戶，養(yǎng)蜂數(shù)量約1500箱，戶均年收入達(dá)2萬(wàn)元以上。

三、大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)面臨的困境

與制定單項(xiàng)制度不同，國(guó)家公園體制試點(diǎn)承載著綜合配套改革的重任[10]。2017年以來(lái)，大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)取得了顯著成效，但由于試點(diǎn)區(qū)域情況較為復(fù)雜，尚面臨一些有待解決的問(wèn)題。

（一）思想認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步深化

面對(duì)大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)的新觀念、新方案、新模式、新內(nèi)容，認(rèn)識(shí)不清、理解不透成為試點(diǎn)區(qū)域廣大干部群眾面臨的首要問(wèn)題。在問(wèn)及“您是否清楚大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)的內(nèi)涵和功能”時(shí)，選擇不太清楚的比例高達(dá)41.6%，部分受訪者將大熊貓國(guó)家公園看作自然保護(hù)區(qū)的升級(jí)版，缺乏大熊貓國(guó)家公園建設(shè)內(nèi)涵、功能整體性認(rèn)識(shí)。在改革思路上，由于國(guó)家公園是新生事物，部分干部、企業(yè)、群眾尚存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，改革思路不清。部分試點(diǎn)區(qū)將大熊貓國(guó)家公園建設(shè)當(dāng)作“金字招牌”，過(guò)于強(qiáng)調(diào)旅游開(kāi)發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，改革的主動(dòng)性也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分試點(diǎn)區(qū)域?qū)τ趪?guó)家公園體制試點(diǎn)改革，或多或少存有“觀望”心態(tài)，“等靠要”的思想較為明顯；一些試點(diǎn)區(qū)缺乏清晰的改革思路和規(guī)劃，存在對(duì)政策把握不準(zhǔn)的畏難情緒，難以放開(kāi)手腳大膽探索，影響改革進(jìn)程。

（二）政策體系有待健全

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大熊貓國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)域工礦企業(yè)退出政策有待進(jìn)一步完善。大熊貓國(guó)家公園范圍內(nèi)原有大量探礦權(quán)、采礦權(quán)、水電站及其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施，目前尚未明確退出辦法以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)政策，前期已經(jīng)部分退出的礦權(quán)基本都是強(qiáng)制性退出，缺乏補(bǔ)償機(jī)制，地方信訪隱患問(wèn)題突出。此外，生態(tài)移民政策也有待進(jìn)一步健全。大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，貧困發(fā)生率高，試點(diǎn)核心保護(hù)區(qū)現(xiàn)有原住民較多，由于目前生態(tài)移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)支持政策不明確，生態(tài)移民難度大。

（三）跨部門跨區(qū)域協(xié)調(diào)難

大熊貓國(guó)家公園建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要不同部門、不同區(qū)域之間的分工與合作。盡管試點(diǎn)過(guò)程中，大熊貓國(guó)家公園在建立健全管理體制和運(yùn)行機(jī)制上取得了明顯成效，但當(dāng)前部分協(xié)調(diào)機(jī)制仍具有“軟性”特征，剛性約束較弱，統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)效率不高，生態(tài)要素的多部門交叉管理的問(wèn)題依然存在。此外，大熊貓國(guó)家公園橫跨川陜甘三省，跨省域的生態(tài)規(guī)劃、信息交流、聯(lián)合巡邏、監(jiān)管執(zhí)法等方面的合作有待進(jìn)一步加強(qiáng)，省域毗鄰地區(qū)的統(tǒng)籌管理也面臨跨省協(xié)調(diào)的難題，破碎化管理依然存在。

（四）資金缺口問(wèn)題較為突出

目前，國(guó)家沒(méi)有針對(duì)大熊貓國(guó)家公園建設(shè)的專項(xiàng)資金投入，加之試點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，財(cái)政實(shí)力薄弱，地方財(cái)政資金投入有限，現(xiàn)有的保護(hù)和建設(shè)資金無(wú)法滿足生態(tài)移民、工礦企業(yè)退出補(bǔ)償、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施退出和人員安置工作等方面的支出。此外，碎片化棲息地修復(fù)、大熊貓交流廊道恢復(fù)、廢棄礦山跡地修復(fù)、數(shù)字熊貓公園建設(shè)、科研經(jīng)費(fèi)、集體資產(chǎn)補(bǔ)償、巡護(hù)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金缺口也較大。部分試點(diǎn)區(qū)域反映，因缺乏專項(xiàng)資金，大熊貓國(guó)家公園打樁定標(biāo)、自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程等工作實(shí)施困難，影響大熊貓國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)度。

四、大熊貓國(guó)家公園建設(shè)的對(duì)策建議

進(jìn)一步推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園建設(shè)，應(yīng)立足現(xiàn)有問(wèn)題，在提升思想認(rèn)識(shí)、完善政策體系、健全協(xié)調(diào)機(jī)制、加大資金投入上下功夫。

（一）加強(qiáng)培訓(xùn)引導(dǎo)，厘清思想認(rèn)識(shí)

一方面，要加強(qiáng)理論培訓(xùn)，提升對(duì)大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要性、緊迫性的認(rèn)識(shí)，特別是增強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園基本內(nèi)涵、主要特征和實(shí)踐要求的理論認(rèn)識(shí)。建議舉辦“大熊貓國(guó)家公園建設(shè)”理論培訓(xùn)班，加大國(guó)家公園相關(guān)的理論課程的設(shè)置比例，提升不同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)大熊貓國(guó)家公園建設(shè)的認(rèn)識(shí)水平。另一方面，要加大宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造良好氛圍。可通過(guò)“大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)征文”“大熊貓國(guó)家公園建設(shè)論壇”等活動(dòng)，加強(qiáng)大熊貓國(guó)家公園建設(shè)的宣傳引導(dǎo)，擰緊試點(diǎn)區(qū)域干部思想“總開(kāi)關(guān)”，增強(qiáng)改革的主動(dòng)性和自覺(jué)性。此外，要積極了解大熊貓國(guó)家公園領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)需求，根據(jù)培訓(xùn)需求因地制宜、因人而異設(shè)置培訓(xùn)菜單，增加試點(diǎn)區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部的能力素質(zhì)。

（二）立足現(xiàn)實(shí)需求，完善政策體系

在完善工礦企業(yè)補(bǔ)償退出政策上，要堅(jiān)持差異化原則，在全面查清大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)工礦企業(yè)基本情況的基礎(chǔ)上，分門別類登記造冊(cè)、建檔立卡，按照“共性問(wèn)題統(tǒng)一尺度、個(gè)性問(wèn)題一事一策”的思路，對(duì)工礦企業(yè)退出制定差異化方案，分步推動(dòng)解決[11]。在完善生態(tài)移民搬遷政策方面，要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，編制《大熊貓國(guó)家公園生態(tài)移民搬遷安置專項(xiàng)實(shí)施方案》，明確進(jìn)度安排、設(shè)計(jì)方案、建設(shè)工期、保障措施等內(nèi)容。對(duì)大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)貧困戶較多，貧困發(fā)生率達(dá)到一定比例的自然村，特別是核心區(qū)和控制區(qū)仍有大量群眾居住的區(qū)域，單獨(dú)制定整村搬遷的優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)搬盡搬”“愿搬盡搬”。根據(jù)搬遷群眾意愿，提供自行購(gòu)房、集中安置、就近安置、廉租房等形式，讓群眾自由選擇。

（三）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制

探索由國(guó)家林草局和大熊貓國(guó)家公園管理局牽頭，建立由國(guó)家林草局、大熊貓國(guó)家公園管理局以及四川、甘肅、陜西三省主要領(lǐng)導(dǎo)參加的協(xié)調(diào)聯(lián)系會(huì)議機(jī)制，定期召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)，研究解決大熊貓國(guó)家公園建設(shè)中的重大問(wèn)題。同時(shí)，立足大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)實(shí)際，加強(qiáng)川陜甘三省在跨區(qū)域監(jiān)督聯(lián)動(dòng)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、信息技術(shù)共享、宣傳輿情應(yīng)對(duì)等方面的交流協(xié)作。此外，要進(jìn)一步完善政策框架，制定《大熊貓國(guó)家公園跨省域協(xié)作實(shí)施辦法》，厘清大熊貓國(guó)家公園跨省域協(xié)作的基本要求、實(shí)施方案、保障機(jī)制等內(nèi)容，明確不同區(qū)域在推進(jìn)大熊貓國(guó)家公園聯(lián)動(dòng)發(fā)展中的責(zé)任和義務(wù)。

（四）拓展投入渠道，加大資金支持

一方面，要加大財(cái)政資金投入力度，建立以中央財(cái)政投入為主，地方各級(jí)財(cái)政投入為輔的財(cái)政投入保障機(jī)制，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政通過(guò)現(xiàn)有渠道加大支持力度；完善財(cái)政資金投入渠道整合機(jī)制，整合區(qū)內(nèi)世界自然遺產(chǎn)地、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等各類財(cái)政資金和專項(xiàng)資金，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌使用。同時(shí)，積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與大熊貓國(guó)家公園建設(shè)。完善相關(guān)政策，探索PPP等多種融資模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本設(shè)立大熊貓國(guó)家公園綠色基金，支持大熊貓國(guó)家公園申請(qǐng)使用國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款、贈(zèng)款。此外，要完善社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制，建立捐贈(zèng)者信息庫(kù)，對(duì)符合條件的企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)依法給予稅收優(yōu)惠，完善社會(huì)捐贈(zèng)資金管理制度，加強(qiáng)資金審計(jì)，促進(jìn)捐贈(zèng)資金公開(kāi)、公正、透明、高效使用。