政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價的問題及發(fā)展建議*

陳紅麗 邢 穎 丁亞萍 管園園 成道祥 李現文

為積極應對老齡化帶來的挑戰(zhàn)，發(fā)揮社會力量和市場機制在養(yǎng)老照護中的作用，政府購買社會服務在提高養(yǎng)老照護服務質量與效率、滿足老年人照護需求中扮演越來越重要的角色[1]。當前，我國政府購買養(yǎng)老服務的類型主要包括購買機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、養(yǎng)老志愿服務等不同類型[2]。與機構養(yǎng)老及居家養(yǎng)老相比，政府購買養(yǎng)老照護志愿服務具有服務供給為非正式照護力量，人員組成雖相對穩(wěn)定但并不固定，服務數量易評價但服務質量難量化等特征[3]?？冃гu價是政府購買公共服務的重要組成部分。財政部等《關于做好政府購買養(yǎng)老服務工作的通知》指出，要不斷加強政府向社會力量購買服務的績效管理，嚴格績效評價機制，建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制[4]?，F有文獻對政府購買養(yǎng)老服務績效評價的關注多集中于社區(qū)居家[5]、機構養(yǎng)老服務[6]，對養(yǎng)老照護志愿服務績效評價問題尚缺少針對性探討。本文在總結江蘇省政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價實踐基礎上，提出當前政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價存在的問題及發(fā)展建議，以期為科學開展政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價提供參考。

1 政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價的內涵

1.1 政府購買社會公共服務理論溯源

政府購買社會公共服務指政府通過一定方式與程序，向非營利或營利機構、組織購買服務，通過發(fā)揮社會力量和市場機制的作用，提供公共服務的一種方式[7]。政府購買社會公共服務源于西方國家因社會福利引起的政府財政、服務危機而提出的社會公共服務制度改革，以促進政府在公共服務中職能的優(yōu)化，提高公共服務供給效率和質量，探索政府與社會組織相互嵌入式的社會公共服務創(chuàng)新模式[8]。養(yǎng)老問題作為公共服務中的一項重要內容，政府可通過購買模式保證養(yǎng)老服務覆蓋[9]，政府購買養(yǎng)老照護志愿服務的內涵與上述表達基本一致，只是將公共服務范圍界定為養(yǎng)老志愿服務。

1.2 績效評價的內涵

績效評價是記錄或評價組織或個人工作表現的方法，通過系統(tǒng)性、周期性評價過程了解組織或個人效率、效力和生產力，是與預先設定標準和組織目標有關的活動[10]?？冃гu價是購買服務的重要組成要素，通過評價完成對購買行為與目標的監(jiān)督，對偏離績效目標的行為進行糾正與控制，從而實現對整個購買過程的績效管理[11]。不同學者對于該內涵見解不同。學者弗林[12]強調4E，即經濟性(economy)、有效性(effectiveness)、效率性(efficiency)、公平性(equality)評價理論，注重公眾對社會公共服務中的需求和評價。國內學者臧乃康[13]提出經濟績效、社會績效、政治績效評價的基本框架；學者蔡立輝[14]認為需從效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意度等方面進行判斷。

2 江蘇省政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價的實踐

2.1 江蘇省政府購買養(yǎng)老照護志愿服務項目

為充分利用志愿者資源以應對嚴峻的養(yǎng)老照護問題，中國紅十字會總會于2017年啟動全國性養(yǎng)老照護師資培訓項目。作為四個試點省份之一，江蘇省紅十字會自2017年開始實施該項目。項目共設兩個階段，第一階段為師資培訓，采用為期7天的培訓師資課程(training of the trainer)，將志愿者培養(yǎng)成具有一定養(yǎng)老照護技能的師資；第二階段由江蘇省紅十字會為師資所在團隊依托“博愛家園”項目，提供經費支持，要求由受訓師資對當地志愿者進行養(yǎng)老照護知識及技能培訓，拓展專業(yè)養(yǎng)老照護師資人才資源，并要求團隊完成預定養(yǎng)老照護志愿服務要求。

2.2 江蘇省政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價實踐

2.2.1 服務供應主體自評

服務供應主體自評主要由養(yǎng)老照護志愿服務供應方實施自我評價。由服務購買主體制定評價要求，形成養(yǎng)老照護培訓情況報告表，同時記錄直接提供的志愿服務開展內容及時長。對2017年～2019年江蘇省政府購買養(yǎng)老照護志愿服務項目服務供應主體自評顯示，志愿服務活動內容最常見的是日常照護(90.2%)、飲食照護(81.4%)、藥物管理(73.6%)等；每次活動時間超過半數(51.5%)為1小時～2小時，約1/4(26.7%)為2小時～3小時[15]。從績效評價內涵考慮，該評價方式較為關注項目“產出”，以達到預定養(yǎng)老培訓與志愿服務內容和時長目標。服務供應主體自評一定程度上保證了養(yǎng)老照護培訓及志愿服務信息對購買主體公開的透明度。

2.2.2 服務對象評價

針對養(yǎng)老照護志愿服務情況，由服務供應方組織，在每次活動結束后，利用先前制定的統(tǒng)一的服務對象滿意度調查表、家屬(監(jiān)護人)滿意度調查問卷，對監(jiān)護人、老年人及其所在社區(qū)、機構進行服務態(tài)度、服務內容等評價。此外，要求服務供應主體在服務一段時間后進行回訪，完成養(yǎng)老照護服務回訪記錄表。從績效評價內涵考慮，該評價方式側重于對社會公眾滿意度的評價，而監(jiān)護人、老年人及其所在社區(qū)、機構，作為政府購買養(yǎng)老照護志愿服務的需求者，對服務內容的主觀感受很大程度上可反映服務質量[16]。

2.2.3 購買主體復評

本項目購買主體為江蘇省紅十字會，主要對各團隊提交的結項報告進行復評。同時，購買主體設定資金預算表，與上報實際資金投入情況對比進行評價。購買主體復評可根據結項報告對其購買的養(yǎng)老照護志愿服務做出基本判斷，判定其購買服務所取得的成效，并根據發(fā)現的不足適當改善養(yǎng)老服務購買模式。該評價方式是對前兩種評價方式中產出、滿意度、服務質量的綜合，同時考慮了資金運用的合理性，在一定程度上體現了評價內涵中經濟績效和服務效率。

2.2.4 專家評價

養(yǎng)老照護領域專家結合量性、質性評價等方式，在項目執(zhí)行過程及事后對政府購買的養(yǎng)老照護志愿服務進行綜合評價。課題組既往運用志愿者投入與價值評價(volunteer investment and audit,VIVA)及社會投資回報分析(social return on investment,SROI)進行了小樣本實證研究，研究表明，每為養(yǎng)老照護志愿活動投入1元即可實現5.7元的價值[17]，養(yǎng)老照護志愿服務社會投資回報率為4.2∶1[18]，以上評價方式從經濟效益和社會影響角度肯定了養(yǎng)老照護志愿服務對節(jié)省人力資源成本、彌補照護人員不足均具有積極意義。另外，亦進行了全面評價指標體系的評價，從適當性、效果、效率、滿意度、社會影響力、可持續(xù)性維度對項目進行評價，可較為全面地反映項目整體水平[15,19]，利于協(xié)調服務供應主體、購買主體就各自存在的問題達成共識，促進政府和社會組織嵌入性合作中養(yǎng)老照護社會服務質量的提升。開展的質性評價則有助于深層次地從養(yǎng)老照護志愿服務各利益相關主體切入，尋求服務實施在適當性、效果等方面的現況及其存在的困境[20]。見表1。

表1 江蘇省政府購買養(yǎng)老照護志愿服務項目績效評價實踐

3 政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價的困境

結合江蘇省政府購買養(yǎng)老照護志愿服務近3年績效評價實踐及反思，并參考政府購買社會服務績效文獻，當前我國政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價的困境主要集中在獨立性、專業(yè)性、權威性、代表性等性質的評價主體的確立，個性化、規(guī)范化、系統(tǒng)化評價體系、指標、原則或流程的建立，評價結果的實際運用，以及確?？冃гu價工作的廣泛開展的合法化、社會化環(huán)境等方面。

3.1 評價主體困境

3.1.1 第三方組織評價的獨立性、客觀性易受干擾

第三方的獨立性評價是確保評價公正與客觀的前提[21]。當前養(yǎng)老照護志愿服務績效評價，無論是服務供應主體自評、購買主體復評過程還是相關領域專家評價過程，嚴格意義上仍未能夠擺脫服務供應方自評的“壟斷”，一方面大部分原始信息均由服務供應主體提供，另一方面項目中專家評價主體與購買主體有時并非完全分割開的完全獨立主體。因此，各方均可能存在一定個人主觀導向與團隊效益導向，其績效評價獨立性、真實性、客觀性很難得到保證，需嚴格的第三方主體監(jiān)管介入或由其進行客觀的項目績效評價。

3.1.2 利益相關方的共同參與難以一體化

不同績效評價主體帶有不同的評價目的及價值導向，協(xié)調各利益相關主體的利益，以達到互相監(jiān)督的目的，可確保服務購買過程、結果反饋的順利開展[22]。因此，除考慮選擇專業(yè)權威的第三方介入績效評價過程，與服務相關的各利益方如購買主體、服務供應主體、服務對象等多主體與之共同參與的綜合性評價機制是實現評價內容全面性的基礎，其既可作為評價客體接受評價，亦可作為評價主體進行自評，從而可充分反映在實踐過程中不同主體存在的問題。如何將分散各主體納入系統(tǒng)化評價機制，實現評價過程一體化、信息收集全面化和流程便捷化是實踐過程中需要解決的問題。

3.2 評價體系困境

3.2.1 規(guī)范化的評價工具仍待完善

評價工具是進行績效評價工作的重要基礎，評價體系可為績效提高提供方向性指導，其完善與否亦將可能直接關系到購買服務績效[23]。多地出臺了評估辦法，如《廈門市政府購買社會工作服務項目評估實施辦法(試行)》等，對政府購買社會服務評估原則、考核指標、考核方式、考核結果應用等進行了規(guī)定[24]。但整體來說，這些評價工具對政府購買養(yǎng)老照護志愿服務的針對性評價指標有限，相對缺乏購買績效和服務績效的綜合維度評價考慮。對量性與質性相結合的評價工具開發(fā)與規(guī)范使用需投入更多關注。

3.2.2 系統(tǒng)化評價流程有待重視

從事前到事中再到事后建立一個全周期系統(tǒng)的評價過程對于及時發(fā)現不同階段的問題具有重要意義[25]。在實踐過程中，全周期評價過程尚未能規(guī)范化建立。以本項目實際資金使用為例，購買主體在購買養(yǎng)老服務前往往會依據先前評價固定項目預算及具體類別占比，并將其納入績效評價范圍，但在服務供應主體實施項目的過程中發(fā)現，這一固化要求阻礙了養(yǎng)老照護志愿服務團隊對資金的靈活使用，使得項目預算的計劃性與實際項目實施的偶發(fā)性出現難以調和的矛盾，但在過程中又缺失了對資金使用的相關評價，從而減少了購買主體對資金使用的必要靈活調整，因此可進一步影響組織發(fā)展。

3.3 評價結果應用困境

3.3.1 評價結果的公開與反饋機制有待完善

評價結果的透明化公開可更好地實現社會對政府購買養(yǎng)老照護志愿服務的監(jiān)督[26]。《關于政府購買服務信息平臺運行管理有關問題的通知》要求各省級政府購買服務管理部門建設各地政府購買服務信息平臺，以加強政府與社會、中央與地方和部門之間的信息溝通和工作交流[27]。但目前省市之間網站信息平臺以及該部分信息內容質量參差不齊，績效評價的信息公開內容缺乏，網站信息平臺的建設有待進一步完善[28]。此外，購買主體可能只會針對評價結果中存在的較大問題進行整體性改進，亦缺乏針對性的內容反饋至各社會組織。為保證養(yǎng)老照護志愿服務在實踐層面的有效進行，其反饋機制需不斷完善。

3.3.2 評價后的懲戒與激勵機制尚需優(yōu)化

懲戒與激勵機制的建立有助于形成服務供應主體的競爭性意識，從而實現養(yǎng)老照護志愿服務社會效益的最大化目標[29]。在實踐過程中，購買主體針對評價結果缺乏有針對性懲戒與激勵機制。如對購買主體購買前預設的一系列要求，部分團隊可能并未按要求實施或高質量實施，購買主體最終也并未能夠對其采取懲戒措施，如扣減項目資金、一定期限內不得承接政府購買養(yǎng)老服務等，這對于購買主體前期投入的資金，利用效率可能未實現社會利益最大化。對于項目實施較好的團隊，具體的激勵措施，如累計獎勵機制、提供持續(xù)性資金支持等尚未落地。在本項目中，存在初期非競爭模式導致的購買資金使用效率低等問題，后期逐步將其轉變?yōu)楦偁幮再徺I模式。項目管理的多元化懲戒與激勵機制尚需優(yōu)化。

3.4 績效評價外部環(huán)境困境

3.4.1 績效評價合法化和制度化環(huán)境缺失

促使績效評價能夠有效實施的條件包括評價的合法化。合法化是使政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價具有被承認、被認可、被接受的基礎，法律程序是較常見的基礎形式。目前，政府購買養(yǎng)老照護志愿服務合法性基礎的缺失主要表現在法律缺失導致其法律合法性困境，雖各地政府有相應的指導方案或意見的頒布，但未能將績效評價上升到法律層面而使得該工作具有一定合法性地位的基礎。

3.4.2 績效評價社會化的公眾認可未統(tǒng)一

保障政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價有效開展的基礎，除法律程序外，也可是特定的社會價值或共同體所沿襲的各種慣例的認可。由于目前社會人群可能缺乏該領域相應的文化傳統(tǒng)、社會習慣、行業(yè)規(guī)范等社會性基礎而導致績效評價工作的社會化困境，績效評價的評價主體、方式等內容都未能夠廣泛為所有人認知、接受，或僅僅是行業(yè)內統(tǒng)一認可也未能夠實現。

4 政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價的發(fā)展建議

4.1 構建評價主體的多元化參與機制

構建多元主體協(xié)同參與的綜合性評價機制，以第三方評價組織為基礎，協(xié)同政府購買養(yǎng)老照護服務項目各利益相關方共同參與具有重要意義[30]。但需解決的問題是如何將分散各主體凝聚，實現協(xié)同機制的一體化，專業(yè)信息平臺的建設與管理是可考慮的方向。此外，對于第三方評價機構的發(fā)展亦需相關領域專家借助自身專業(yè)性優(yōu)勢，發(fā)揮專業(yè)學會或協(xié)會作用，共同豐富和完善政府購買服務評價機構。同時，為確保第三方績效評價領域專家能夠勝任其所承擔的職責，需完善對該類人員的考核、激勵、管理等機制。

4.2 加強評價方式的規(guī)范化、制度化、系統(tǒng)化建設

績效評價過程需有專業(yè)的理論和評價工具保證，但又不能完全模仿其他國家使用的指標體系，應加強評價工具的開發(fā)，探索符合各地實際情況的指標體系。同時，評價工具的開發(fā)亦需重視事前、事中、事后全周期評價內容設計及購買績效和服務績效綜合評價，從而有效促進當地政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價體制和模式的不斷創(chuàng)新[31]。

4.3 實現評價結果的公開與有效應用

對于評價績效結果的應用，實現信息的全面、透明、公開，需不斷加強國家所要求的政府購買服務信息平臺運行與管理。互聯(lián)網線上平臺能夠實現養(yǎng)老照護志愿服務存在問題的一對一反饋，并督促社會組織不斷改善團隊建設等，加強各團隊的系統(tǒng)管理。除政府購買資金的提供可促使社會組織持續(xù)性發(fā)展團隊養(yǎng)老照護志愿服務外，購買主體仍需依據評價結果制定相應的激勵與懲戒制度，適當引入市場競爭機制，做到“以評促進”。

4.4 建立合法化與社會化評價環(huán)境保障

首先，要明確項目績效評價的法律主體地位，在現有的《社會組織評估管理辦法》等法規(guī)體系中增設有關績效評價的專門內容，或者制定專門的“政府購買社會服務法”，以確定績效評價的合法性。以美國為例，政府為績效評價制定了《政府績效與結果法》等，使績效評價主體地位確立在法律上得到了明確和保障[32]。其次，要不斷挖掘績效評價的社會習慣，加強行業(yè)規(guī)范建設，逐漸形成具有特色的績效評價社會氛圍，使之與當前經濟社會發(fā)展和社會治理體制創(chuàng)新理念相適應。在社會組織行業(yè)內加強規(guī)范性要素設置，加強績效評價的宣傳與推廣，使得行業(yè)內能廣泛認可績效評價工作，并自覺加以實踐，為績效評價實踐奠定社會化基礎。

5 結語

本文在總結江蘇省購買養(yǎng)老照護志愿服務項目實踐基礎上，檢視了當前政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價在評價主體、評價工具、評價結果應用、評價環(huán)境保障方面存在的困境，從構建評價主體的多元主體參與機制，加強評價方式的規(guī)范化、制度化、系統(tǒng)化建設，實現評價結果的公開與有效應用，建立合法化與社會化環(huán)境保障績效評價發(fā)展方面提出了建議，從而為實現政府購買養(yǎng)老照護志愿服務績效評價的有效開展提供依據。需要注意的是，文中提及的部分評價方法仍需實證提供更多數據支撐，這也是今后購買養(yǎng)老照護志愿服務項目評價環(huán)節(jié)亟需改進的方向。