“轉(zhuǎn)變政府職能”：基于黨和政府重要文獻的概念史考察*

顏德如 李 過

改革開放四十多年來，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)取得了令世界矚目的成就，并逐步形成了具有中國特色、能夠充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性的國家治理體系。在此過程中，“轉(zhuǎn)變政府職能”扮演著關(guān)鍵角色。改革開放以來，我國長期實行行政優(yōu)先的機構(gòu)改革模式與國家治理模式，行政體制改革不斷獲得優(yōu)先位置，甚至從政治體制改革中抽離出來，承擔(dān)起整個政治體制改革的重任。(1)顏德如、李過：《重塑政行關(guān)系：第八次機構(gòu)改革與國家治理現(xiàn)代化》，《理論學(xué)刊》2019年第6期。自1988年機構(gòu)改革以來，“轉(zhuǎn)變政府職能”一直是歷次行政體制改革的導(dǎo)向和核心。就此而言，“轉(zhuǎn)變政府職能”在很大程度上承擔(dān)起了改革開放以來我國現(xiàn)代國家建設(shè)的重任，是推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、將我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要機制(見圖1)。2018年機構(gòu)改革明確強調(diào)，“轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)”。(2)《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2019年版，第260頁?？梢?，理解“轉(zhuǎn)變政府職能”是理解“中國之治”的關(guān)鍵密碼。

圖1 “轉(zhuǎn)變政府職能”在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的核心地位

自1984年我國第一篇討論政府職能的文章發(fā)表之后，(3)田穗生：《國家的兩種職能及其關(guān)系》，《社會科學(xué)》1984年第4期。學(xué)界的相關(guān)研究不斷升溫，從“轉(zhuǎn)變政府職能”的內(nèi)容、歷程、途徑等各個角度進行了持續(xù)的探討。到目前為止，“轉(zhuǎn)變政府職能”依然是學(xué)界的重要研究議題?！稗D(zhuǎn)變政府職能”的表面意思是政府職責(zé)和功能的轉(zhuǎn)移和變化，但作為一個極其重要的、具有中國特色的政治概念，它有特定的內(nèi)涵。既有研究缺乏對這一概念的準(zhǔn)確把握，其界說比較混亂。比如，把有關(guān)國家機器的一切活動、行動、功能、職責(zé)等都解釋為政府職能，(4)朱光磊：《政府職能轉(zhuǎn)變研究論綱》，中國社會科學(xué)出版社2018年版，第3頁。將政府行為方式、操作流程等方面的改變也歸結(jié)為政府職能轉(zhuǎn)變，(5)呂同舟：《國內(nèi)近年來關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的研究：論域聚焦、邏輯轉(zhuǎn)向與研究展望》，《社會主義研究》2015年第4期?；蛘邔⒅鳛橐粋€給定的概念不假思索地進行使用，鮮有清晰、一致的定義。從概念史的角度對“轉(zhuǎn)變政府職能”的研究尚付之闕如，這直接影響了相關(guān)研究的深度，也容易對實務(wù)界造成誤導(dǎo)。

本文基于對黨和政府若干重要文獻的文本考察，系統(tǒng)梳理“轉(zhuǎn)變政府職能”這一概念的形成及歷史演變，深入探究在黨和政府的話語中，“轉(zhuǎn)變政府職能”這一概念獨特而深刻的內(nèi)涵。本文參考的文本資料包括以下幾個方面：一是十一屆三中全會以來黨和政府系列重要文獻選編，二是歷次國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明，三是習(xí)近平系列重要講話讀本，四是十九大以來黨和政府系列重要文件匯編。這四個方面的文本有部分內(nèi)容是重合的。其中，1982年以來陸續(xù)出版的《三中全會以來重要文獻選編》《十二大以來重要文獻選編》等系列文獻選編，輯錄了從1978年11月至2019年3月40多年里黨和政府的若干重要文獻，包括歷次黨的全國代表大會報告、歷年國務(wù)院政府工作報告、黨和政府發(fā)布的重要文件以及江澤民、胡錦濤、習(xí)近平等黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人的重要報告、講話和文稿等，合計24冊、1600多篇、近1400萬字。本文以此24冊文獻作為研究的主體文本資料(見表1)。

需要說明的是，在黨和政府的文獻中，“轉(zhuǎn)變政府職能”(或“政府職能轉(zhuǎn)變”)在很多時候也可以簡潔地表述為“轉(zhuǎn)變職能”(或“職能轉(zhuǎn)變”)，因此在后文的分析中，筆者將它們作為同一概念進行處理。

表1 改革開放以來黨和政府系列重要文獻選編的基本情況

一、“轉(zhuǎn)變政府職能”概念的提出

“轉(zhuǎn)變政府職能”是改革開放后隨著社會經(jīng)濟形勢的發(fā)展黨和政府提出的一個全新的政治概念，它的提出是一個漸進的過程。1980年，鄧小平發(fā)表了題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話。在這篇講話中，鄧小平指出：“我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、拿到中央部門來，就很難辦。”(6)《三中全會以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第449頁。鄧小平對當(dāng)時政府職能越位、錯位的現(xiàn)象進行了批評，雖然沒有直接提出“轉(zhuǎn)變政府職能”的概念，但他的講話已經(jīng)包含著下放權(quán)力，合理劃分政府與企業(yè)、事業(yè)、社會單位以及中央與地方職能邊界的意思，之后的“轉(zhuǎn)變政府職能”是這一總的改革思路的延伸和拓展。

(一)從“國家職能”到“政府職能”

在改革開放之初，黨和政府依然延續(xù)了改革開放之前的認識，將“國家”和“政府”、“國家職能”和“政府職能”混為一談。梳理這一時期的文獻可以發(fā)現(xiàn)，“職能”一詞往往與“專政”二字連在一起，強調(diào)國家的專政職能與保障人民民主權(quán)利的密不可分。在《三中全會以來重要文獻選編》(上、下)、《十二大以來重要文獻選編》(上)三冊文獻中，“職能”一詞出現(xiàn)了21次。其中，“專政職能”一詞就出現(xiàn)了8次，“經(jīng)濟職能”僅出現(xiàn)2次，而且其對象都是“生產(chǎn)隊”。1982年黨的十二大報告指出：“我們必須作好長期斗爭的精神準(zhǔn)備，堅持人民民主專政國家的專政職能，堅持用馬克思主義的階級觀點處理當(dāng)前我國帶有階級斗爭性質(zhì)的社會矛盾和社會現(xiàn)象?！?7)《十二大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第31頁。這一時期雖然確定了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的改革方針，但黨和政府對政府的經(jīng)濟管理職能還沒有明確的認識，對“國家職能”的認識也主要是從政治的角度而不是經(jīng)濟的角度出發(fā)的，現(xiàn)代意義上的“政府職能”概念此時尚未形成。

1984年，黨的十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，該決定指出，“國家機構(gòu)特別是政府部門究竟怎樣才能更好地領(lǐng)導(dǎo)和組織經(jīng)濟建設(shè)，以適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，還是一個需要認真加以解決的問題。過去由于長期政企職責(zé)不分，企業(yè)實際上成了行政機構(gòu)的附屬物，中央和地方政府包攬了許多本來不應(yīng)由它們管的事，而許多必須由它們管的事又未能管好”。(8)《十二大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第59-60頁。因此，“按照政企職責(zé)分開、簡政放權(quán)的原則進行改革，是搞活企業(yè)和整個國民經(jīng)濟的迫切需要”。(9)《十二大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第60頁。自此，“政府職能”(“政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能”)從“國家職能”中抽離出來，被作為一個明確的、普遍性的概念確立起來，“政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能”(或“政府管理經(jīng)濟的職能”)就成為后面一段時期黨和政府文獻中一個經(jīng)常性的提法。

(二)從“轉(zhuǎn)變管理職能”到“轉(zhuǎn)變政府職能”

1986年國務(wù)院政府工作報告指出要“充分認識政府機構(gòu)轉(zhuǎn)變管理職能和改進工作作風(fēng)的重要性”，提出“轉(zhuǎn)變管理職能”，主張“為了適應(yīng)國家對企業(yè)的管理由直接控制為主轉(zhuǎn)向間接控制為主的要求，政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能也要相應(yīng)地轉(zhuǎn)變……這是整個經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，是促進和鞏固其他各項經(jīng)濟改革的重要條件，也是社會主義上層建筑的一次大變革”，“隨著管理職能的變化，綜合性經(jīng)濟管理部門和經(jīng)濟檢查監(jiān)督機構(gòu)要充實和加強，專業(yè)性管理部門要適當(dāng)合并和精簡”。(10)《十二大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第394-395頁。簡言之，經(jīng)濟體制改革要求政府的經(jīng)濟管理職能進行相應(yīng)轉(zhuǎn)變，進一步則要求政府的機構(gòu)設(shè)置作出相應(yīng)調(diào)整，此處已經(jīng)蘊含著以政府職能轉(zhuǎn)變來引導(dǎo)機構(gòu)改革之意。

在1987年黨的十三大報告中，“轉(zhuǎn)變職能”作為一個明確的政治概念被正式提出來?！盀榱吮苊庵刈哌^去‘精簡-膨脹-再精簡-再膨脹’的老路，這次機構(gòu)改革必須抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵。要按照經(jīng)濟體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機構(gòu)，使政府對企業(yè)由直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主。”(11)《十三大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第34頁。與1986年國務(wù)院政府工作報告相比，十三大報告明確提出政府管理經(jīng)濟(企業(yè))的職能要由對企業(yè)的直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主，以“政企分開”為根本途徑，并以政府職能轉(zhuǎn)變引導(dǎo)機構(gòu)改革。

此后，隨著我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的推進，黨和政府對“轉(zhuǎn)變政府職能”的認識不斷深化，這一概念的內(nèi)涵亦不斷豐富和完善。下文將從職能重心、轉(zhuǎn)變方向、基本內(nèi)容、根本途徑、具體方式、職能范圍等方面系統(tǒng)梳理“轉(zhuǎn)變政府職能”的歷史演變，它與改革開放以來我國政治發(fā)展的總體性特征和階段性特征緊密相關(guān)。

二、建設(shè)發(fā)展型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”

從十一屆三中全會拉開改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的大幕開始，直至21世紀(jì)初，我國的國家治理主要是在市場化運動的推動下進行的，“經(jīng)濟問題是壓倒一切的政治問題”。(12)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第194頁。尤其是在1992年鄧小平南方談話強調(diào)“發(fā)展才是硬道理”以及黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制之后，我國開始加快經(jīng)濟發(fā)展，步入發(fā)展型政府的高速建設(shè)時期。從1987年到2002年，在建設(shè)發(fā)展型政府的背景下，“轉(zhuǎn)變政府職能”的內(nèi)涵經(jīng)歷了以下幾個階段的變化：

(一)1987-1992年的“轉(zhuǎn)變政府職能”：以“間接管理”為核心

如前所述，1987年黨的十三大報告正式提出“轉(zhuǎn)變職能”的概念。次年進行的改革開放后的第二次機構(gòu)改革遵循十三大提出的改革方針，要求“這次機構(gòu)改革不是搞簡單的撤減、合并，而是轉(zhuǎn)變職能，按政企分開的原則，把直接管理企業(yè)的職能轉(zhuǎn)移出去，把直接管錢、管物的職能放下去，把決策、咨詢、調(diào)節(jié)、監(jiān)督和信息等職能加強起來，使政府對企業(yè)由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)到間接管理為主”。(13)宋平：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明(1988年)——1988年3月28日在第七屆全國人民代表大會第一次會議上》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5002068.htm，2021-03-20。此時“轉(zhuǎn)變政府職能”僅指政府管理經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變，且由于經(jīng)濟體制改革的方向還不明確，關(guān)于政府管理經(jīng)濟職能亦只有一個粗略的、方向性的規(guī)定，即推行“政企分開”，強調(diào)政府對企業(yè)的間接管理。1988年機構(gòu)改革后，由于國際局勢的動蕩和國內(nèi)“治理整頓”的展開，此次機構(gòu)改革沒有很好地貫徹下去。在此后的數(shù)年里，“轉(zhuǎn)變政府職能”一詞幾乎消失在黨和政府的文獻中。

鄧小平南方談話后，黨和政府重提“轉(zhuǎn)變政府職能”，依然是強調(diào)政府對企業(yè)的間接管理。李鵬在1992年《積極推進縣級機構(gòu)改革》的講話中指出：“政府的管理職能不僅現(xiàn)在需要，將來也不可缺少。問題是哪些事由政府管，哪些事政府不要管。政府對企業(yè)、對農(nóng)業(yè)的直接管理要縮小……工商貿(mào)等專業(yè)管理部門要堅持政企分開的原則，減少對企業(yè)不必要的行政干預(yù)，弱化微觀管理職能，強化行政監(jiān)督職能?！?14)《十三大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第523-524頁?！稗D(zhuǎn)變政府職能”反映到機構(gòu)設(shè)置上則是推動某些機構(gòu)以“政企分開”的途徑向服務(wù)實體和經(jīng)濟實體轉(zhuǎn)變，“辦服務(wù)實體和經(jīng)濟實體，方向是政企完全分開，與財政脫鉤，使之真正成為獨立的自收自支和企業(yè)化管理的實體”。(15)《十三大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第524頁。

(二)1993-1997年的“轉(zhuǎn)變政府職能”：以“宏觀調(diào)控”為焦點

1993年機構(gòu)改革指出，“這次機構(gòu)改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變職能的根本途徑是政企分開。要按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,加強宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門,強化社會管理職能部門”。(16)羅干：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明——1993年3月16日在第八屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》1993年第10期。與前一階段相比，這一階段的改革有兩點值得注意：一是突出政府的宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能，二是在政府的經(jīng)濟管理職能之外首次強調(diào)政府的社會管理職能?！稗D(zhuǎn)變政府職能”的職能結(jié)構(gòu)由單一維度的經(jīng)濟管理發(fā)展為經(jīng)濟管理和社會管理的“兩位一體”。1993年通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》及相關(guān)文件均強調(diào)“加強政府的社會管理職能”。但值得注意的是，加強政府的社會管理職能依然是服務(wù)于政府的經(jīng)濟管理職能，旨在保證國民經(jīng)濟的正常運行，而“宏觀調(diào)控”則成為這一時期“轉(zhuǎn)變政府職能”的強勢話語。

1992年黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，為“轉(zhuǎn)變政府職能”指明了方向。1993年《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》首次明確政府經(jīng)濟管理職能的轉(zhuǎn)變方向，突出政府的宏觀調(diào)控職能，即“制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境”。(17)《十四大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第461頁?！罢慕?jīng)濟管理職能要真正轉(zhuǎn)變到制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境上來，把不應(yīng)由政府行使的職能逐步轉(zhuǎn)給企業(yè)、市場和社會中介組織。”(18)《十四大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第483-484頁。同時，明確政府履行經(jīng)濟管理職能的具體方式，“中央政府主要運用經(jīng)濟手段和法律手段，并輔之以必要的行政手段，對國民經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控”。(19)《十四大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第719頁。

(三)1998-2001年的“轉(zhuǎn)變政府職能”：以“公共服務(wù)”為關(guān)切

1998年機構(gòu)改革提出，“按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。要把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)”。(20)羅干：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明——1998年3月6日在第九屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》1998年第9期。“公共服務(wù)”首次成為“轉(zhuǎn)變政府職能”的基本內(nèi)容?！稗D(zhuǎn)變政府職能”的職能結(jié)構(gòu)由經(jīng)濟管理和社會管理的“兩位一體”發(fā)展為經(jīng)濟管理(宏觀調(diào)控)、社會管理和公共服務(wù)的“三位一體”。此后，公共服務(wù)逐漸成為自中央到地方各級政府職能轉(zhuǎn)變的新的關(guān)注點。關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變，1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》指出，“按照社會主義市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。把政府職能切實轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、公共服務(wù)等方面上來，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和投資決策權(quán)真正交給企業(yè)，把社會可以自我調(diào)節(jié)與管理的職能交給社會中介組織”。(21)《十五大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第624頁。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，2001年溫家寶在全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上指出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要適應(yīng)這個變化，重新規(guī)范職能，從過去直接抓生產(chǎn)經(jīng)營、催種催收，轉(zhuǎn)到落實政策、行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)上來，強化為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)的功能”。(22)《十五大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第727頁。

1998年之后，雖然公共服務(wù)開始受到關(guān)注，但政府的經(jīng)濟管理職能依然是“轉(zhuǎn)變政府職能”的重心。2000年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》提出，以經(jīng)濟性事務(wù)的行政審批改革促進政企分開，推動職能轉(zhuǎn)變，“按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。政府要集中精力搞好宏觀經(jīng)濟調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，減少對經(jīng)濟事務(wù)的行政性審批”。(23)《十五大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第504頁。

總體而言，這一時期“轉(zhuǎn)變政府職能”的重心一直是政府的經(jīng)濟管理職能，且轉(zhuǎn)變方向不斷明確，其根本途徑是“政企分開”，主要處理的是政府與市場的關(guān)系，雖然形成了經(jīng)濟管理、社會管理和公共服務(wù)“三位一體”的職能結(jié)構(gòu)，但社會管理職能和公共服務(wù)職能還不突出，政府職能的范圍也尚未得到明確(見表2)。

表2 建設(shè)發(fā)展型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”

三、建設(shè)服務(wù)型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”

20世紀(jì)90年代，我國陷入卡爾·波蘭尼(Karl Polanyi)所謂的“市場社會”。從90年代中后期開始，全面市場化改革導(dǎo)致的各種負面影響不斷顯現(xiàn)，一系列“社會自我保護運動”隨之產(chǎn)生，對國家治理形成巨大壓力，推動了改革政策的調(diào)整。十六大以來，黨和政府先后提出“建設(shè)服務(wù)型政府”“構(gòu)建社會主義和諧社會”“全面建成小康社會”等重大戰(zhàn)略，我國開始由建設(shè)發(fā)展型政府向建設(shè)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在此背景下，“轉(zhuǎn)變政府職能”的內(nèi)涵有了新的發(fā)展變化。

(一)2002-2006年的“轉(zhuǎn)變政府職能”：形成“四位一體”的職能結(jié)構(gòu)

一般認為，2002年黨的十六大報告首次將轉(zhuǎn)變后的政府職能歸結(jié)為四項，“完善政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，減少和規(guī)范行政審批”。(24)《十六大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第21頁。事實上，同年早些時候的政府工作報告就已經(jīng)提出，“切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來”。(25)《十五大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第483頁?！稗D(zhuǎn)變政府職能”的基本內(nèi)容由經(jīng)濟管理、社會管理、公共服務(wù)的“三位一體”轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的“四位一體”。此后十年，政府職能一直保持著“四位一體”的職能結(jié)構(gòu)。

對于政府的經(jīng)濟管理職能，2003年《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能。深化行政審批制度改革,切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。(26)《十六大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第471頁。與之前對政府經(jīng)濟管理職能的界定，即“制訂和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境”相比，該文件更加突出了政府的市場服務(wù)意識，政府與市場處于一個更加平等的地位。2004年溫家寶對政府的經(jīng)濟管理職能進行了總結(jié)性論述：“過去我們在經(jīng)濟調(diào)節(jié)方面積累了許多經(jīng)驗，近些年來市場監(jiān)管方面也在逐步加強，今后還必須適應(yīng)新形勢，進一步改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式方法，切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來?！?27)《十六大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第774頁。

這一階段，政府職能雖然保持了“四位一體”的結(jié)構(gòu)，但其內(nèi)涵逐漸豐富，社會管理職能和公共服務(wù)職能更加突出。2004年溫家寶在講話中首次提出要“全面、正確地履行政府職能”，強調(diào)“更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能，把更多的力量放在發(fā)展社會事業(yè)和解決人民生活問題上。要繼續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變，加快政企分開，政府該管的事一定要管好，不該由政府管的事堅決交給企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，(28)《十六大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第774頁。政府職能的承接主體加入了“社會組織”。此后，“全面正確履行政府職能”成為黨和政府在論述“轉(zhuǎn)變政府職能”時的固定表述，而“全面正確”的關(guān)鍵則在于“更加注重社會管理和公共服務(wù)”。2006年政府工作報告指出，“堅決把不該由政府管理的事交給市場、企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)。切實轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟方式，加強社會管理和公共服務(wù)職能”。(29)《十六大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第349頁。政府職能的重心全面轉(zhuǎn)移到社會管理職能和公共服務(wù)職能上。與此同時，政府的文化服務(wù)職能也被提出來，“各級政府要認真履行公共文化服務(wù)職責(zé)，轉(zhuǎn)變職能、強化服務(wù)、改進管理、明確責(zé)任、提高效能”。(30)《十六大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第1140頁。

這一階段，“政事分開”“政資分開”“政府與市場中介組織分開”被相繼提出，最終轉(zhuǎn)變政府職能的實現(xiàn)途徑包括“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”。(31)2004年《全面推進依法行政實施綱要》指出，“推進政企分開、政事分開，實行政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開”，“轉(zhuǎn)變政府職能”由“政企分開”拓展為“政企分開、政事分開”；2004年《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出，“黨委要支持政府依法充分履行職責(zé)，推動政府依法行政，加快轉(zhuǎn)變職能，深化行政體制改革,真正實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開”，“轉(zhuǎn)變政府職能”由“政企分開、政事分開”拓展為“政企分開、政資分開、政事分開”；2005年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，“推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”，“轉(zhuǎn)變政府職能”最終拓展為“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”。政府職能的范圍首次得到明確，“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機關(guān)不要通過行政管理去解決”。(32)《十六大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第7頁。

(二)2007-2011年的“轉(zhuǎn)變政府職能”：重視“有機統(tǒng)一”的職責(zé)體系

黨的十七大報告提出，“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系,推行電子政務(wù)，強化社會管理和公共服務(wù)。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)”。(33)《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第25頁。除了繼續(xù)強調(diào)社會管理和公共服務(wù)，堅持“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”之外，“政府職責(zé)體系”這一新的概念首次進入黨的綱領(lǐng)性文件，成為“轉(zhuǎn)變政府職能”的關(guān)鍵詞。同時，黨的十七大報告還提出通過探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門之間的協(xié)調(diào)配合機制以促進政府職能轉(zhuǎn)變?！罢氊?zé)體系”和大部制改革的提出表明，這一時期“轉(zhuǎn)變政府職能”的突出特點是更加關(guān)注職能的協(xié)同配置和體系的有效運行，強調(diào)改革的系統(tǒng)思維。如果說在黨的十七大之前，“轉(zhuǎn)變政府職能”是平面的，那么，黨的十七大之后，“轉(zhuǎn)變政府職能”就變得更加立體了。

2008年黨的十七屆二中全會印發(fā)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，從政府職能統(tǒng)一協(xié)調(diào)的角度對中央政府職能和地方政府職能進行了明確的劃分，要求各級政府結(jié)合實際，突出管理和服務(wù)重點，并首次提出政府職能轉(zhuǎn)變的總方向，強調(diào)政府職能的公共服務(wù)屬性，“通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。(34)《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第269頁。同年開展的改革開放后的第六次機構(gòu)改革秉持十七大和十七屆二中全會的改革理念，突出“轉(zhuǎn)變政府職能”的體系化特征，“按照探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系”，(35)華建敏：《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明——2008年3月11日在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2008年第3期。要求“健全政府職責(zé)體系，全面正確履行政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府。在加強和改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)，維護社會公正和社會秩序，促進基本公共服務(wù)均等化”。(36)《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第325頁。

(三)2012年以來的“轉(zhuǎn)變政府職能”：構(gòu)建聚焦“放管服”的職能體系

2013年機構(gòu)改革要求，“加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機構(gòu)職能體系”。(37)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第228頁。此后，“職能體系”成為黨和政府在論述“轉(zhuǎn)變政府職能”時的高頻詞。在2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中，“職能體系”一詞就出現(xiàn)了7次，“轉(zhuǎn)變政府職能”的體系化色彩進一步凸顯。同時，2018年機構(gòu)改革強調(diào)，“加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能，調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)職能，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。(38)《十九大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2019年版，第260頁。生態(tài)環(huán)境保護成為政府的一項基本職能，“轉(zhuǎn)變政府職能”的基本內(nèi)容由“四位一體”拓展為“五位一體”：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護。

在這一階段，“轉(zhuǎn)變政府職能”最突出的特點是聚焦“放管服”改革。一是簡政放權(quán)。十八大以來，黨和政府強調(diào)在“轉(zhuǎn)變政府職能”的過程中，要逐步地、最大限度地將權(quán)力下放給市場和社會。李克強在2013年國務(wù)院第一次全體會議上明確指出，“首先要把我們不該管的放出去，放給市場、交給社會，還有一小部分可以放給地方”。(39)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第252頁。二是加強監(jiān)管。在以前所未有的力度推進簡政放權(quán)的同時必須加強市場監(jiān)管，“做到既能讓社會創(chuàng)造力特別是市場活力充分發(fā)揮出來，又不至于搞惡性競爭、搞假冒偽劣”，(40)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第253頁。尤其要用好宏觀調(diào)控這一“撒手锏”?？偠灾?，“政府要堅決轉(zhuǎn)變職能，該放的要堅決地放，該管的要真正管住，切實承擔(dān)起責(zé)任，并且要使責(zé)任強化、硬化”。(41)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第253頁。三是優(yōu)化服務(wù)。公共服務(wù)依然是“轉(zhuǎn)變政府職能”的重點內(nèi)容，并由對量的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)|(zhì)的重視，由“更加注重”到突出“優(yōu)化”。至于政府職能轉(zhuǎn)變的方向，則延續(xù)了十七屆二中全會的提法，即“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義”。2015年，李克強在講話中正式提出“放管服”的概念，系統(tǒng)闡釋了其對“轉(zhuǎn)變政府職能”的強大促進作用。(42)李克強：《簡政放權(quán) 放管結(jié)合 優(yōu)化服務(wù) 深化行政體制改革 切實轉(zhuǎn)變政府職能——在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上的講話》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-05/15/content_2862198.htm，2021-03-20。2017年，李克強在國務(wù)院政府工作報告中進一步提出以清單管理制度深化“放管服”改革。

這一時期，“轉(zhuǎn)變政府職能”的重心發(fā)生重大轉(zhuǎn)移，總體趨勢是持續(xù)地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，職能結(jié)構(gòu)拓展為“五位一體”，實現(xiàn)途徑拓展為“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”，職能范圍進一步收縮，承接主體進一步拓展，轉(zhuǎn)變方向進一步明確(見表3)。

表3 建設(shè)服務(wù)型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”

四、中國政治話語中的“轉(zhuǎn)變政府職能”

十八大以來，習(xí)近平對“轉(zhuǎn)變政府職能”進行了集中、系統(tǒng)的論述。對于什么是“轉(zhuǎn)變政府職能”，他指出，“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，實質(zhì)上要解決的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點是政府、市場、社會的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場、社會、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)”。(43)習(xí)近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第11頁。對于政府與市場的關(guān)系，習(xí)近平指出，“進一步處理好政府和市場關(guān)系，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。(44)《十八大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2014年版，第499頁。對于政府服務(wù)職能與管理職能的關(guān)系，習(xí)近平強調(diào)，“政府要切實履行好服務(wù)職能，這是毫無疑義的，但同時也不要忘了政府管理職能也很重要，也要履行好，只講服務(wù)不講管理也不行，寓管理于服務(wù)之中是講管理的，管理和服務(wù)不能偏廢，政府該管的不僅要管，而且要切實管好”。(45)習(xí)近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第14頁。根據(jù)上文對“轉(zhuǎn)變政府職能”的概念史考察和習(xí)近平的重要論述，可以厘清中國政治話語中“轉(zhuǎn)變政府職能”的獨特內(nèi)涵。

第一，“轉(zhuǎn)變政府職能”的“政府”主要指國家行政機關(guān)。根據(jù)政治學(xué)的基本原理，“政府”可以劃分為狹義和廣義的政府，或者說“小政府”和“大政府”，前者僅指國家行政機關(guān)，后者包括立法機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)等所有國家公共機構(gòu)。在黨和政府的文獻中，“轉(zhuǎn)變政府職能”的“政府”主要指狹義上的政府或者說“小政府”，即國家行政機關(guān)。上文已述，習(xí)近平明確指出，“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心”。黨和政府在論述“轉(zhuǎn)變政府職能”時會有意識地強調(diào)“政府”的行政屬性，如在論述科技管理體制改革時，要求“使科技行政管理部門轉(zhuǎn)變職能”；(46)《十四大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第236頁。在論述衛(wèi)生管理體制改革時，要求“各級衛(wèi)生行政部門要轉(zhuǎn)變職能”；(47)《十四大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第266頁。在論述糧食管理體制改革時，要求“各級糧食行政管理部門必須轉(zhuǎn)變職能”；(48)《十五大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第202頁。在論述文化管理體制改革時，要求“推進文化行政管理部門轉(zhuǎn)變職能”；(49)《十六大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社2011年版，第489頁。等等。雖然黨和政府一直認為從中央到地方的各級政府都應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，但主要針對的是中央政府，因為“政府機構(gòu)改革，國務(wù)院是龍頭”，(50)《十三大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社2011年版，第622頁?！皣鴦?wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變在行政體制改革中具有至關(guān)重要的作用，必須首先抓好”，(51)習(xí)近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第14-15頁。其次是縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，省級政府和市級政府的職能轉(zhuǎn)變很少被提到。

第二，“轉(zhuǎn)變政府職能”的“職能”主要是指政府在經(jīng)濟社會領(lǐng)域的職能?！罢毮堋笔钦畬嵤┕补芾砗吞峁┕卜?wù)時所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的功能，具有比較寬泛的外延，包括政治、經(jīng)濟、社會和文化四個基本方面。通過上文對“轉(zhuǎn)變政府職能”的概念史考察，可以看出，在中國政治話語中，“轉(zhuǎn)變政府職能”中的“職能”主要是指政府在經(jīng)濟社會領(lǐng)域的職能，不涉及政府的政治職能，較少涉及政府的文化職能。在黨的十六大之前，“轉(zhuǎn)變政府職能”雖然形成了經(jīng)濟管理、社會管理和公共服務(wù)“三位一體”的職能結(jié)構(gòu)，但其重心一直是經(jīng)濟管理職能。黨的十六大之后，“轉(zhuǎn)變政府職能”在繼續(xù)強調(diào)政府經(jīng)濟管理職能的同時，更加重視政府的社會管理和公共服務(wù)職能，并在十八大后形成經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護“五位一體”的職能結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管屬于政府的經(jīng)濟職能范疇，社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護主要屬于政府的社會職能范疇，其中，公共服務(wù)和社會管理職能中也包含著政府的文化服務(wù)和文化管理職能。如果說，在黨的十六大之前，“轉(zhuǎn)變政府職能”主要處理的是政府與市場的關(guān)系，那么，黨的十六大以后，“轉(zhuǎn)變政府職能”就是同時處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系。

第三，“轉(zhuǎn)變政府職能”的“轉(zhuǎn)變”是一種“累積性創(chuàng)新”。“轉(zhuǎn)變政府職能”涉及政府職能重心、轉(zhuǎn)變方向、基本內(nèi)容、根本途徑、具體方式、職能范圍等方面漸進的、累積的轉(zhuǎn)移和變化。就“轉(zhuǎn)變”的方式而言，它并非是黨和政府一蹴而就的理性建構(gòu)，而是一個不斷調(diào)適、不斷完善，逐漸豐富、逐步演進的過程。從“國家職能”到“政府職能”，從“轉(zhuǎn)變管理職能”到“轉(zhuǎn)變政府職能”，從建設(shè)發(fā)展型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”到建設(shè)服務(wù)型政府背景下的“轉(zhuǎn)變政府職能”，黨和政府對“轉(zhuǎn)變政府職能”的認識是一步步深化的。同時，這一漸進的“轉(zhuǎn)變”并不是一個否定與替代的過程，而是一個繼承與累積的過程。也就是說，黨和政府對“轉(zhuǎn)變政府職能”的認識是在上一階段認識的基礎(chǔ)上進行的拓展、細化和深化，只不過不同階段的主要關(guān)注點有所不同。比如，1993年到1997年的“轉(zhuǎn)變政府職能”突出“宏觀調(diào)控”，但并不否定政府對企業(yè)的“間接管理”，實際上“宏觀調(diào)控”是建立在政府對企業(yè)的間接管理之上的，是“間接管理”的升級。黨的十四大之后，政府經(jīng)濟管理職能的轉(zhuǎn)變方向不斷明確和具體，在此基礎(chǔ)上，“轉(zhuǎn)變政府職能”的總方向進一步明確?！稗D(zhuǎn)變政府職能”的根本途徑由“政企分開”到“政企分開、政事分開”再到“政企分開、政資分開和政事分開”，最后到“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”?！稗D(zhuǎn)變政府職能”漸進的、累積的演進過程類似一個倒三角形，呈現(xiàn)出強烈的發(fā)展遞進的特征，可以說是一種“累積性創(chuàng)新”(見圖2)。就“轉(zhuǎn)變”的內(nèi)容而言，它涉及政府職能重心、轉(zhuǎn)變方向、基本內(nèi)容、根本途徑、具體方式、職能范圍等方面的轉(zhuǎn)移和變化。

圖2 “累積性創(chuàng)新”的“轉(zhuǎn)變政府職能”

第四，“轉(zhuǎn)變政府職能”的重點是理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系。在黨和政府的文獻中，“轉(zhuǎn)變政府職能”與“理順關(guān)系”是具有密切聯(lián)系的兩個概念。二者往往一前一后或一后一前地被放在一起表述，如“切實做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率”，(52)《十四大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2011年版，第26頁。“著力轉(zhuǎn)變政府職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府”。(53)《十七大以來重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社2009年版，第438頁。事實上，“轉(zhuǎn)變政府職能”的過程就是一個理順關(guān)系的過程。但通過對黨和政府文獻的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，“理順關(guān)系”的范疇要比“轉(zhuǎn)變政府職能”大得多，“理順關(guān)系”包括理順經(jīng)濟關(guān)系、分配關(guān)系、經(jīng)濟與社會關(guān)系、條塊關(guān)系、央地關(guān)系等。從上文的考察還可以看出，在黨和政府的話語中，“轉(zhuǎn)變政府職能”的重點是理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系。其中，政府與市場的關(guān)系是貫穿始終的、最核心的關(guān)系。層級政府之間關(guān)系較少涉及，因為它既屬于行政體制改革的內(nèi)容，又屬于政治體制改革的內(nèi)容；黨政關(guān)系、橫向府際關(guān)系和政府內(nèi)部門之間關(guān)系沒有涉及，因為黨政關(guān)系、橫向府際關(guān)系主要屬于政治體制改革的內(nèi)容，政府內(nèi)部門之間關(guān)系主要屬于政府機構(gòu)改革的內(nèi)容。

綜上，中國政治話語中“轉(zhuǎn)變政府職能”的內(nèi)涵可以簡單概括為：在一定時期內(nèi)根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，各級國家行政機關(guān)經(jīng)濟社會領(lǐng)域職能的重心、方向、內(nèi)容、途徑、方式、范圍等方面發(fā)生的漸進的、累積的轉(zhuǎn)移和變化。重點是理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，也包括理順層級政府間關(guān)系，但不涉及黨政關(guān)系、橫向府際關(guān)系和政府內(nèi)部門之間關(guān)系。根本途徑是“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”，其實質(zhì)是要解決政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么的根本性問題。

結(jié) 語

綜上來看，“轉(zhuǎn)變政府職能”概念的形成及歷史演進與改革開放以來我國政治發(fā)展的階段性特征和總體性特征密切相關(guān)。黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，這為轉(zhuǎn)變政府職能尤其是政府的經(jīng)濟管理職能及時指明了方向。同時，市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求政府職能突出“宏觀調(diào)控”。由于市場存在“失靈”風(fēng)險，20世紀(jì)90年代市場化運動的狂飆猛進導(dǎo)致一系列社會弊病不斷顯現(xiàn)，政府職能進入調(diào)適轉(zhuǎn)變階段，2001年的“入世”和2002年SARS事件適時成為政府職能重心轉(zhuǎn)移的催化劑，而改革開放以來的發(fā)展型政府建設(shè)則為政府職能重心轉(zhuǎn)移積累了強大的物質(zhì)基礎(chǔ)，使政府職能向公共服務(wù)和社會管理轉(zhuǎn)移成為可能。黨的十六大之后，社會主義市場經(jīng)濟體制進入完善階段，市場體系進一步成熟，社會結(jié)構(gòu)進一步分化，這使得政府職能范圍得以進一步明確，政府職能的承接主體得以進一步拓展。十八大以來，社會主義市場經(jīng)濟向縱深發(fā)展，市場在資源配置中的地位由起基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變?yōu)槠饹Q定性作用，市場力量和市場邏輯在國家治理中的作用持續(xù)加強，這要求政府進一步收縮職能范圍，強化簡政放權(quán)，并加強市場監(jiān)管。同時，我國社會的主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，政府的公共服務(wù)職能進一步凸顯。改革開放以來，我國的經(jīng)濟發(fā)展與西方先發(fā)國家的發(fā)展歷程相似，走的也是一條先污染、后治理的路徑，因此，生態(tài)環(huán)境保護職能的最終提出是必然的。

黨和政府對“轉(zhuǎn)變政府職能”的認識是隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實踐而不斷深化的。整體而言，“轉(zhuǎn)變政府職能”的內(nèi)涵經(jīng)歷了從宏觀到微觀、從經(jīng)濟到社會、從抽象到具體、從模糊到明確、從平面到立體、從單一到多維的演變。“轉(zhuǎn)變政府職能”內(nèi)涵不斷拓展、豐富的過程就是我國的國家治理方針政策不斷調(diào)整，國家治理體系進一步完善，社會主義制度更加成熟、定型的過程，是我國從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的過程，也是我國政治發(fā)展?jié)u進轉(zhuǎn)型的過程。從概念史的角度對“轉(zhuǎn)變政府職能”進行考察，不僅能夠厘清這一概念的獨特內(nèi)涵，也能夠更加深刻地理解“中國之治”的特征和邏輯，即黨和政府以“累積性創(chuàng)新”的方式推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，積累國家治理的“中國經(jīng)驗”和構(gòu)建國家治理的知識體系。改革開放以來，“轉(zhuǎn)變政府職能”取得了重大成就，積累了寶貴的經(jīng)驗，有力推動了黨和國家各項事業(yè)的發(fā)展。但黨和政府對“轉(zhuǎn)變政府職能”的判斷依然是“不到位”，而“改革的推進，經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展，自然而然會對上層建筑提出新的要求”，(54)習(xí)近平：《論堅持全面深化改革》，中央文獻出版社2018年版，第12頁。就此而言，“轉(zhuǎn)變政府職能”一直在路上?！皣倚姓芾沓袚?dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)”，(55)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，人民出版社2019年版，第34頁。只有準(zhǔn)確理解中國政治話語中“轉(zhuǎn)變政府職能”的深刻內(nèi)涵，才能充分發(fā)揮其在我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重要理論指導(dǎo)意義，推動“中國之治”不斷邁向新臺階。未來對“轉(zhuǎn)變政府職能”的研究，一是要避免對這一概念的濫用，不要將之作為一個“筐”，什么都往里面裝。當(dāng)“轉(zhuǎn)變政府職能”被虛化成一個“改革符號”甚至“改革口號”時，其本身承擔(dān)的改革意義和改革價值也會被弱化。二是適當(dāng)擴大“轉(zhuǎn)變政府職能”的外延，即不僅各級國家行政機關(guān)需要轉(zhuǎn)變職能，黨和其他國家機構(gòu)也需要轉(zhuǎn)變職能。從大政府的視角適當(dāng)擴展“轉(zhuǎn)變政府職能”的理論體系有助于行政體制改革與政治體制改革的協(xié)同推進，也有利于增進改革的綜合效益和充分發(fā)揮改革的聯(lián)動作用。