生產方式、就業(yè)形態(tài)與社會保險制度創(chuàng)新

魯 全

近些年來，隨著互聯(lián)網與移動支付等新技術的廣泛應用，以外賣小哥、滴滴車司機、網絡平臺主播等為代表的新業(yè)態(tài)從業(yè)者規(guī)模不斷擴大。(1)參見國家信息中心分享經濟研究中心團隊編寫的歷年《中國共享經濟發(fā)展報告》，國家信息中心網站，http://www.sic.gov.cn/Column/557/0.htm。一方面，新技術與新業(yè)態(tài)催生了新就業(yè)方式，拓展了勞動者的就業(yè)選擇空間，充分體現(xiàn)了我國勞動力市場的靈活性，并且隨著互聯(lián)網的普及和勞動者自主意識的提升，新業(yè)態(tài)與新就業(yè)方式呈現(xiàn)出常態(tài)化的趨勢。另一方面，與西方國家的靈活就業(yè)群體主要集中在教育、藝術、文化創(chuàng)新等領域，從而總體收入水平較高不同，我國目前的新業(yè)態(tài)從業(yè)者主要集中在中低端服務業(yè)，因而面臨著較大的社會風險。更為重要的是，新業(yè)態(tài)從業(yè)者與傳統(tǒng)的、與單一雇主建立了長期和穩(wěn)定勞動合同的就業(yè)方式有顯著區(qū)別，而我國現(xiàn)行社會保障體系的主體社會保險制度則是建立在傳統(tǒng)勞動關系基礎之上的。那么，新就業(yè)形態(tài)與傳統(tǒng)的社會保險制度之間應當如何協(xié)調?如何通過制度創(chuàng)新更好地維護新業(yè)態(tài)從業(yè)者的社會保障權利?本文將從生產方式、就業(yè)形態(tài)與社會保險制度的理論關系出發(fā)，對上述問題進行解析與回應。

一、理論框架

社會生產是社會發(fā)展進步的基本動力，社會生產的表現(xiàn)形式是多樣的，而其本質是生產要素的組合方式。在不同的社會生產方式下，生產要素的組合方式不同，各種生產要素的表現(xiàn)形式也存在差別。在各種類型的生產要素中，勞動是最為重要的要素之一。馬克思主義勞動價值論認為，勞動是價值的源泉。然而，勞動產生價值的過程，也需要與其他的生產要素相結合。(2)王全興、王茜：《我國“網約工”的勞動關系認定及權益保護》，《法學》2018 年第4期。在資本主義生產方式下，勞動與資本相結合，勞動參與生產過程最常見的表現(xiàn)形式是就業(yè)，即受雇勞動?，F(xiàn)代社會保障制度是工業(yè)化的產物，但廣義的社會保障卻是源遠流長，(3)鄭功成：《中國社會保障演進的歷史邏輯》，《中國人民大學學報》2014年第1期。它內嵌于整個社會經濟生產方式中，是應對勞動者風險的重要制度安排。從歷史發(fā)展的角度看，只要有一種社會生產方式，就會有一種社會保障模式與之相適應。按照上述邏輯，社會生產方式、勞動參與社會生產的表現(xiàn)形式(就業(yè)形態(tài))和社會保障模式之間存在緊密的聯(lián)系。

在農業(yè)生產方式下，生產過程是勞動力資源與土地資源的結合，勞動者的收入風險或者來源于自然和氣候環(huán)境，或者來源于勞動者自身勞動能力的下降。例如，在中國古代，水災、旱災和蝗災是導致農業(yè)歉收和農民收入下降的三大自然災害；此外，勞動者罹患疾病或年老，進而無法從事農業(yè)勞動也會影響收入。在漫長的農業(yè)社會，并沒有現(xiàn)代意義上的社會保障，家庭和土地往往承擔著保障的功能。

在從農業(yè)社會向工業(yè)社會整體轉型的早期，農民群體或主動(如中國的農民工)或被迫地(如英國的“圈地運動”)離開土地，農業(yè)社會中由自然災害導致的個體風險轉變成勞動與土地分離而導致的群體風險。針對這種社會風險，產生了主要面向貧困群體、以收入調查為基礎、由政府承擔直接責任的社會救助制度。進入工業(yè)化社會以后，生產方式發(fā)生了本質的變化，勞動與土地的結合轉變?yōu)閯趧优c資本的結合，生產方式的變化導致勞動者收入來源轉變?yōu)槭芄蛣趧邮杖?。在這種收入來源方式下，收入穩(wěn)定性取決于受雇勞動關系的穩(wěn)定性。勞動者一旦因為年老、疾病、工傷等因素失去了工作機會，就會面臨極大的收入風險。然而，工業(yè)化在帶來新風險誘因的同時，也孕育了解決風險的新機制。在工業(yè)化的生產方式下，在工人運動的積極推動下，德國最先出現(xiàn)了以勞資繳費為基礎，用以應對勞動者收入下降風險的社會保險制度，并且風靡整個歐洲，從而成為與工業(yè)化生產方式相匹配的社會保障模式。

上述簡要回顧充分說明，生產方式不同，勞動力資源參與社會生產的方式(就業(yè)形態(tài))、獲得勞動收入的途徑就不同，而應對勞動者收入下降風險的社會保障模式也會隨之發(fā)生變化。因此，社會保障制度是內嵌在經濟社會體系之中，并且主要是由社會生產方式所決定的，兩者之間是經濟基礎與上層建筑的關系。圖1展示了社會生產方式、就業(yè)形態(tài)與社會保障模式之間的關系，并形成了本文的分析框架。簡言之，社會生產方式決定了社會保障的模式；同時，就業(yè)形態(tài)作為勞動者參與社會生產的表現(xiàn)形式，也會影響社會保障制度中的相關機制；社會保障模式選擇的本質是對不同類型社會生產方式下勞動者權益保護的制度設計。

圖1 社會生產方式、就業(yè)形態(tài)與社會保障模式的分析框架

二、對新業(yè)態(tài)勞動者社會保險問題的理論反思

伴隨著新業(yè)態(tài)從業(yè)人員數量規(guī)模的不斷擴大，對該群體勞動保護與社會保障問題的理論審視與政策關注也日益增多。(4)何文炯：《數字化、非正規(guī)就業(yè)與社會保障制度改革》，《社會保障評論》2020年第3期。中共中央在“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標的建議中就提出，要健全靈活就業(yè)人員社保制度，而新業(yè)態(tài)從業(yè)者就是其中的重要組成部分。那么，所謂的“新業(yè)態(tài)”是否真的超越了工業(yè)化的全新生產方式？基于傳統(tǒng)穩(wěn)定勞動關系的社會保險是否已經無法適應所謂的“新就業(yè)形態(tài)”？本節(jié)將針對這兩個問題，在前文構建的理論框架下進行分析。

(一)勞動者社會保險權：基于勞動還是基于受雇勞動？

按照社會保障模式與就業(yè)方式相適應的邏輯，當前大量有關新業(yè)態(tài)從業(yè)者社會保障問題的研究成果聚焦于分析判斷這部分勞動者與平臺、分包商、眾包商等信息化時代社會生產過程中的新興主體之間是否具有勞動關系：如果判定二者具有實質上的勞動關系，則從業(yè)者順理成章地應當參加社會保險；如果不具有勞動關系，則或者建議按照現(xiàn)行靈活就業(yè)人員的參保政策將其歸屬為自由參保者，或者建議其參加主要針對非受雇勞動者的居民社會保險，或者建議專門為這部分群體建立一個新的制度。而判斷是否具有勞動關系，主要是從人格從屬性、經濟從屬性以及勞動過程控制等角度展開。(5)婁宇：《平臺經濟從業(yè)者社會保險法律制度的構建》，《法學研究》2020年第2期。

然而，按照這種從勞動關系認定到社會保險權利確認的邏輯關系來進行的分析必然會面臨兩個理論困境：其一，即使認定了勞動者與平臺具有事實上的勞動關系，這種新型勞動關系與傳統(tǒng)的勞動關系也有重要的差別。例如，在工業(yè)化時期泰羅制的生產分工下，無論是雇傭者出于提高勞動生產率的需要而偏好熟練工人，還是勞動者出于獲得穩(wěn)定收入的需要而期望穩(wěn)定勞動關系，以勞動合同為主要表現(xiàn)形式的勞動關系都呈現(xiàn)出較強的穩(wěn)定性和單一指向性。即勞動者在同一時點上只和單一雇主形成勞動關系，甚至在整個職業(yè)生涯中的雇主數量亦相對有限。相比而言，新業(yè)態(tài)從業(yè)者在同一時點上可以同時利用多個平臺承攬業(yè)務，且工作的流動性亦大大增強，即勞動關系呈現(xiàn)出多重性、間斷性與短期性的特點。在雇主代為扣繳社會保險費的運行機制下，勞動關系的上述新特征顯然無法確保勞動者社會保險關系及其繳費的連續(xù)性與穩(wěn)定性。

其二，從全球社會保險制度發(fā)展的歷程來看，多數國家都經歷了從基于勞動權基礎上的社會保險權拓展到公民基本權利的過程。(6)李志明：《社會保險權的歷史發(fā)展：從工業(yè)公民資格到社會公民資格》，《社會學研究》2012年第4期。即早期的社會保險權是勞動權，甚至是受雇勞動的衍生權利，只有簽訂了穩(wěn)定勞動合同的勞動者才是社會保險的法定參保人，而非受雇勞動者則往往是自愿參保人。伴隨著公民社會保障權利意識的覺醒、社會保障制度“大數法則”內在規(guī)律驅動下覆蓋面的拓寬，社會保險制度呈現(xiàn)出“去勞動關系化”的趨勢，不再是受雇勞動者的專利，而向自雇傭者(self-employee)，甚至是非勞動者(non-employee)擴展，即所謂的全民皆保險。按照上述邏輯，以書面勞動合同為主要表現(xiàn)形式的受雇勞動就不再是參加社會保險的前置條件，就新業(yè)態(tài)從業(yè)者與平臺等新興主體之間是否有勞動關系而產生的糾結與爭辯，對于明確勞動者的社會保險權而言，也就變得毫無意義。

有鑒于此，我們需要澄清勞動者社會保險的權利基礎，即勞動者獲得社會保險是基于勞動還是基于受雇勞動？作為工業(yè)化背景下工人階級斗爭的產物，根據馬克思的經典分析，社會保險是勞動的必要扣除，是對勞動者報酬的延期支付。對應到本文所構建的理論框架中，即可被詮釋為，在資本主義生產方式下，勞動者面臨收入下降的風險，而社會保險則是對該風險的有效應對與化解機制。也就是說，勞動者是因為參與了社會生產過程，所以有權利參與社會分配，并得到包括社會保險待遇在內的各種勞動保護措施。受雇勞動只是在工業(yè)化時期勞動者參與勞動過程的一種表現(xiàn)形式，當社會生產方式發(fā)生變化后，勞動者參與社會生產的方式(即就業(yè)形態(tài))也會發(fā)生變化，但其社會保險權卻依然應當得到充分的保護。相應地，用人單位繳納社會保險費也并非是因為其雇傭了勞動者，而是因為其參與了社會生產和分配，即所有參與社會生產與分配的生產要素都有責任為勞動者的風險分擔責任。

(二)平臺就業(yè)：就業(yè)新形式還是資本新形式？

如上文所述，按照從認定勞動關系到確認社會保險權利的邏輯，持否定意見的觀點認為，平臺與勞動者之間是合作而非雇傭關系，(7)高超民：《分享經濟模式下半契約型人力資源管理模式研究——基于6家企業(yè)的多案例研究》，《中國人力資源開發(fā)》2015年第23期。勞動者可以自由選擇上線接單時間等在傳統(tǒng)勞動關系下并不具有靈活性和自主性的要素，從而否認平臺有為勞動者承擔社會保險繳費的義務。筆者認為，這種說法看似在理，實則似是而非，未見社會保險制度之本質。

在工業(yè)化與資本主義的生產方式下，社會保險制度的基本特點是勞資分責，具體表現(xiàn)為籌資機制上的勞資平分繳費責任和管理體制上的勞資協(xié)同參與，勞動者與資本方(用人單位)是社會保險制度的責任主體。然而，在不同的社會生產方式下，生產要素的表現(xiàn)形式是有差別的。例如勞動既可以體現(xiàn)為體力勞動，也可以體現(xiàn)為腦力勞動；土地在農業(yè)時代與勞動和其他農業(yè)生產要素相結合，形成糧食作物的產出，在資本主義機器大生產時代則往往以廠房用地的形式參與生產過程，在消費資本主義時代則又表現(xiàn)為商業(yè)用地或住宅用地的形態(tài)等等，但其本質都是作為一種生產要素參與了社會生產與分配。

相比而言，資本的表現(xiàn)形式更為多樣。在工業(yè)資本主義時代，它以廠房、機器的形式出現(xiàn)，與勞動密切結合，進行社會生產和分配；在金融資本主義時代，它以貨幣、金融產品等形式出現(xiàn)，參與社會生產和分配。那么，當前以互聯(lián)網技術為支撐的各種平臺，其本質到底是新的生產要素還是資本的新表現(xiàn)形態(tài)？筆者認為是后者，并將之稱為平臺資本主義或者信息資本主義的時代。(8)崔學東等：《“共享經濟“還是”零工經濟”？——后工業(yè)與金融資本主義下的積累與雇傭勞動關系》，《政治經濟學評論》2019年第1期。

與傳統(tǒng)機器資本主義時代相比，平臺資本主義在資本與勞動的結合方式上的確存在較大的差異，包括：第一，勞動與資本的結合不再具有單一指向性，即勞動者在一定的時間段內，甚至在同一時間點上，可以同時通過多個平臺參與多個主體的生產過程，即同時受雇于多個雇主。第二，勞動者起始勞動時間的自主性與勞動過程控制的嚴密性同時存在。相比于傳統(tǒng)機器資本主義時代機械地準點上班打卡，在平臺資本主義時代，勞動者可以相對自由地選擇開始勞動的時間；(9)吳清軍、李貞：《分享經濟下的勞動控制與工作自主性——關于網約車司機工作的混合研究》，《社會學研究》2018 年第4 期。但一旦開始勞動進程，平臺基于衛(wèi)星定位及相關海量數據的勞動過程控制卻又是極其嚴格的。(10)陳龍：《“數字控制”下的勞動秩序——外賣騎手的勞動控制研究》，《社會學研究》2020年第6期。因此，在平臺(信息)資本主義的時代，信息既是生產要素，又是管理勞動者的手段。第三，生產過程的多主體參與使得勞資關系呈現(xiàn)出多層委托代理的嵌套結構。以當前最具代表性的平臺就業(yè)群體外賣行業(yè)為例，在傳統(tǒng)的供應鏈結構中，生產商、經銷商和運輸商基于社會分工而相對分離，每一個主體都有自己相對穩(wěn)定的雇傭勞動者。在平臺經濟的條件下，互聯(lián)網的技術創(chuàng)新使得供應鏈結構發(fā)生變化，基于流程的縱向一體化有了新的技術支撐，生產商與作為個體運輸者的外賣小哥通過平臺得以聯(lián)結，而平臺基于成本控制等需要，以合作商加盟、勞務派遣、勞務外包等方式，在原先直接產生勞動關系的鏈條上引入了多個委托代理主體，將勞動關系模糊化。上述傳統(tǒng)資本主義與平臺資本主義用工方式的差別見圖2。在傳統(tǒng)資本主義生產方式下，用人單位與勞動者之間建立的是具有排他性的、以勞動合同為主要表現(xiàn)形式的穩(wěn)定勞動關系。在平臺資本主義生產方式下，平臺信息技術的發(fā)展既聯(lián)結了生產與消費，也聯(lián)結了不同的生產主體與個體勞動者，勞動與資本的結合不再具有單一指向性，且生產商通過勞務外包等方式將勞動關系虛化。

更為重要的是，在平臺資本主義的生產方式下，資本的表現(xiàn)形式更加豐富多樣，既表現(xiàn)為傳統(tǒng)生產商中的機器、廠房等生產要素，也表現(xiàn)為“平臺”等虛擬的生產要素。因此，信息和平臺的確已經成為現(xiàn)代社會的一種新型生產要素，生產要素的組合方式正在從工業(yè)化社會“勞動+土地+機器”轉變?yōu)樾畔⒒鐣皠趧?土地+機器+信息”。然而，透過現(xiàn)象看本質，無論是機器還是平臺(信息)，其背后都是資本，機器和平臺只是資本的表現(xiàn)形式，而生產過程的本質仍然是勞動與資本的結合，(11)常凱等：《雇傭關系還是合作關系？——互聯(lián)網經濟中用工關系性質辨析》，《中國人民大學學報》2019年第2期。勞動者要想獲得收入，仍然對資本具有依賴性，(12)International Labour Office,“Non-standard Employment around the World:Understanding Challenges,Shaping Prospects”,Geneva:ILO,http://www.ilo.org/global/publications/books/WCMS_534497/lang——en/index.htm,2016-11-14.無論其表現(xiàn)形式如何。分析至此，筆者認為，所謂的平臺經濟和與之相應的新就業(yè)形態(tài)，其本質并非是一種全新的生產方式，而其實質仍然是勞動與資本的結合，只是資本的表現(xiàn)形式發(fā)生了變化而已。

圖2 傳統(tǒng)用工方式和信息時代用工方式的差別

三、對當下中國新業(yè)態(tài)勞動者社會保險政策的審視

(一)社會保險的基本邏輯與政策內涵

互助共濟、風險共擔是社會保險制度的基本邏輯，(13)何文炯：《論社會保障的互助共濟性》，《社會保障評論》2017年第1期。其表現(xiàn)形式至少有三種：其一是勞資之間的互助，即勞資雙方共同繳費而勞動者單方收益，這也是與工業(yè)資本主義時代穩(wěn)定的勞動關系和就業(yè)方式相匹配的。其二是參保勞動者之間的互助，社會保險緣起于工人之間的互助組織。對于某些以風險發(fā)生為給付前提條件的社會保險制度(如醫(yī)療保險、失業(yè)保險等)而言，即存在風險發(fā)生者與未發(fā)生者之間的互助。(14)高山憲之等：《日本公共醫(yī)療保險制度的互助共濟機制》，《社會保障評論》2020年第1期。其三是不同地區(qū)之間的互助。伴隨著統(tǒng)籌層次的不斷提高，社會保險亦可以發(fā)揮地區(qū)之間的風險分散功能。

結合中國社會保障制度的發(fā)展進程，社會保險互助共濟的邏輯直觀地體現(xiàn)為從計劃經濟時期的單位保險向社會主義市場經濟時期的社會保險轉型。在計劃經濟體制下，員工的保險福利待遇是基于其與用人單位勞動關系所形成的總體薪酬的組成部分，即用人單位只負責本單位雇員的各項保險待遇；而在市場經濟體制下，風險由全社會分擔，用人單位的社會保險繳費并非僅用于其雇員，而是構成了社會保險總體基金的組成部分，從而體現(xiàn)了全社會范圍內所有參與生產者的“大團結”。

根據上述社會保險的基本邏輯，用人單位承擔繳費義務并不是因為其雇傭了勞動者，而是因為其參與了社會生產和分配過程；用人單位繳費形成的資金也不僅僅用于自己的雇員，而是形成了用于支付給所有面臨風險勞動者的全部社會保險資金的一部分。這就是社會保險“社會化”的核心要義。有了上述對社會保險基本邏輯與核心要義的理解，在社會保險政策設計的核心要素方面，就應當形成以下兩點基本結論。

其一，就參保對象而言，應當以其參與了社會勞動為標準，無論是受雇勞動還是其他的勞動方式。明確了這一點，我們就可以超越“認定勞動關系-確認社會保險”的既有研究路徑，以勞動者是否參與了社會勞動作為評價其是否應當得到勞動保護和社會保險待遇的標準。按照這個標準，各種新業(yè)態(tài)從業(yè)人員無疑都應當參加社會保險制度。

其二，就繳費義務而言，用人單位繳納社會保險費并不以其是否雇傭了勞動者為前提，而是以其是否參與了社會生產和分配為標準。在社會生產方式的轉型過程中，無論有什么新的要素參與了社會生產和分配過程，勞動者的收入風險始終是存在的，而其他生產要素就應當承擔為其分散風險的功能。在社會保險模式下體現(xiàn)為社會保險繳費，在狹義福利國家模式下體現(xiàn)為各種形式的稅收?？梢约傧氲氖?，在一個高度機械化和智能化的生產形態(tài)下，一個雇傭勞動者數量極少的生產商依然需要為全社會勞動者的收入風險承擔繳費責任。這就意味著在繳費方式上需要從以勞動工資為基數轉變?yōu)橐陨a經營收入或價值增值(利潤)為繳費基數。(15)筆者參加一次有關數字經濟與社會保障的國際研討會時，有一位來自德國的教授介紹說，德國的社會保障學界曾經就“機器人是否需要繳納社會保險費”進行過討論，而一個基本共識是，機器人不存在收入的風險，但由于機器人的廣泛使用，使得勞動者失去了工作的機會，收入風險相應增大。這個問題的本質就是在資本有機構成不斷提高的背景下，傳統(tǒng)社會保險制度的應對問題。

(二)我國現(xiàn)行社會保險制度設計不利于新業(yè)態(tài)從業(yè)者參保

我國當前的社會保險制度由五項基本社會保險(養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險)以及一項正在試點中的長期護理保險共同構成。其中，除了工傷保險和生育保險完全由雇主承擔繳費責任外，其他均由勞資雙方分擔繳費責任。在社會保險的政策語境下，主要使用靈活就業(yè)人員的概念，(16)靈活就業(yè)和新業(yè)態(tài)就業(yè)是彼此交叉的概念。在靈活就業(yè)人群中，有傳統(tǒng)行業(yè)中的自雇者，其勞動過程與互聯(lián)網、平臺等新型生產要素并無關系；在新業(yè)態(tài)從業(yè)人員中，也有建立了明確而穩(wěn)定勞動關系的勞動者，從而也不屬于靈活就業(yè)的范疇。兩者重疊的部分，即在新業(yè)態(tài)中不具有傳統(tǒng)勞動關系特征的從業(yè)人員則是本文關注的重點。并沒有專門針對新業(yè)態(tài)從業(yè)者的社會保險制度，而現(xiàn)行的社會保險制度設計并不利于新業(yè)態(tài)從業(yè)者參保，主要表現(xiàn)在以下三個方面。

其一，現(xiàn)有的繳費方式不利于該群體參保。社會保險是勞動者、用人單位和政府三方繳費，勞動者單方受益。這是勞動者參加社會保險的福利性來源。而靈活就業(yè)人員由于往往沒有雇主，或者是沒有穩(wěn)定的雇主，因此只能由其自己承擔勞資雙方的繳費責任。例如，職工基本養(yǎng)老保險用人單位繳費率為16%，個人繳費率為8%，而靈活就業(yè)人員則需要自行承擔20%的費率，從而客觀上加重了其負擔，降低了其收益。此外，目前，部分地區(qū)在登記參保時采取“五險合一”的方式，即一旦參保就要同時參加五項基本社會保險，這從法理上看并無不妥。但由于當前各項社會保險制度都還存在較大的完善空間，以及總體名義費率較高的現(xiàn)實，靈活就業(yè)人員一旦同時參保繳納各項社會保險，則必然較大程度影響當期收入水平，因此他們常常望而卻步。

其二，各項居民保險以戶籍為單位不利于其參保。根據現(xiàn)行社會保險法的規(guī)定，靈活就業(yè)人員是各項職工社會保險的自愿參保人，因此很多靈活就業(yè)人員傾向于參加繳費水平較低的居民社會保險(包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險)。但是，目前絕大多數地方的居民社會保險仍以戶籍人口為參保對象，而靈活就業(yè)人員往往沒有本地戶籍而無法在工作地參保，只能在戶籍地參保。靈活就業(yè)人員工作地與參保地的分離，不僅導致其無法及時享受醫(yī)療保險等屬地化待遇，而且無法參保工傷保險、失業(yè)保險等對這部分群體而言也極為重要的險種，社會保險權益因此受到損害。

其三，現(xiàn)行繳費基數確定方式不利于其參保。靈活就業(yè)人員的收入具有不穩(wěn)定性且總體水平較低，因此參保繳費的基數往往按照社會平均工資或社會平均工資的一定比例來確定。由于此前的社會平均工資計算口徑是非私營單位，導致社會平均工資總體水平較高，加重了靈活就業(yè)人員的繳費負擔。目前，全國層面的社會平均工資統(tǒng)計已將私營單位納入，但大部分地方仍然是原有口徑。除此之外，隨著各項社會保險統(tǒng)籌層次的提升，社會平均工資的計算口徑也隨之提升。例如，在省級統(tǒng)籌的條件下，省內經濟欠發(fā)達地市的靈活就業(yè)人員需要以省社會平均工資作為繳費基數，這無疑進一步加大了其繳費負擔。

四、新業(yè)態(tài)從業(yè)人員社會保險問題的分類解決思路

(一)新業(yè)態(tài)從業(yè)者的多樣性特征

新業(yè)態(tài)從業(yè)者既有相似性，也有差別性，因此需要對該群體的基本特征做出結構性的分析和比較。其多樣性的特征至少表現(xiàn)在以下四個方面。

其一，在年齡上呈現(xiàn)出多樣性。與早期的靈活就業(yè)人員主要是20世紀90年代國有企業(yè)改革背景下的“4050”人員，總體年齡較大、就業(yè)能力較弱不同，目前的新業(yè)態(tài)從業(yè)者廣泛分布在各年齡段，既有年齡較大者，也有大量從事互聯(lián)網行業(yè)的年輕勞動者。不同年齡勞動者對社會保險的需求不同，中老年勞動者對醫(yī)療、養(yǎng)老等需求較大，而從事外賣等服務性行業(yè)的年輕勞動者則面臨較大的工傷和失業(yè)風險。

其二，在行業(yè)分布上呈現(xiàn)多樣性。早期的靈活就業(yè)主要分布在餐飲、家政服務等中低端行業(yè)；而目前的新業(yè)態(tài)就業(yè)群體中，既有外賣小哥、滴滴司機等勞動密集型行業(yè)從業(yè)者，他們總體收入水平不高，也有自主創(chuàng)業(yè)、具有高知識技能的中高收入者。他們對社會保障的需求和繳費能力自然也有很大差別。

其三，在就業(yè)狀態(tài)上呈現(xiàn)多樣性。部分新業(yè)態(tài)從業(yè)者長期處于“靈活就業(yè)”的狀態(tài)，幾乎不再參與受雇勞動，屬于主動選擇型。有些新業(yè)態(tài)從業(yè)者則是在受雇勞動被迫中斷時(如企業(yè)破產、失業(yè)等)，采取靈活就業(yè)的方式，從而具有階段性和被動性。一旦找到穩(wěn)定的工作，他們又會成為正規(guī)就業(yè)人員。還有一些新業(yè)態(tài)從業(yè)人員在有較為穩(wěn)定本職工作的同時，將新業(yè)態(tài)工作作為兼職和擴大收入來源的方式，從而具有補充性的特征。

其四，在表現(xiàn)形式上呈現(xiàn)多樣性。與早期的靈活就業(yè)主要表現(xiàn)為自我雇傭不同，當前的新就業(yè)形態(tài)則呈現(xiàn)出平臺用工、自主創(chuàng)業(yè)、勞動關系與勞務關系分離、多重勞動關系、非全日制用工、任務工作制等多種復雜的表現(xiàn)形式。

(二)新業(yè)態(tài)從業(yè)者的三種類型及其社會保險問題的相應策略

針對我國新業(yè)態(tài)從業(yè)人員類型多樣的客觀事實，筆者認為不宜出臺簡單一刀切的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員或平臺就業(yè)人員社會保險制度，那樣不僅會破壞現(xiàn)有已經成體系的社會保險制度，而且無法適用于各種類型的新業(yè)態(tài)從業(yè)者，還會對傳統(tǒng)就業(yè)方式造成沖擊。相應地，筆者建議按照分類施策的原則，在優(yōu)化社會保險制度的前提下，將新業(yè)態(tài)從業(yè)者按類型納入到現(xiàn)行社會保險制度中。

1.形式上新業(yè)態(tài)、實質上屬于受雇勞動的，應按照穩(wěn)定勞動關系的勞動者納入職工社會保險。正如上文所指出的，目前，以網絡平臺用工為主要表現(xiàn)形式的一部分所謂新型就業(yè)方式，以形式上的靈活就業(yè)掩蓋了受雇勞動的本質。比如以外賣小哥、滴滴司機為典型代表的“網約工”，雖然他們與平臺之間的關系與傳統(tǒng)的勞動關系有所差別，但其本質都是勞動生產過程中的要素結合，從而共同參與了勞動生產和分配過程。因此，應當按照參與勞動而非受雇勞動的參保標準，將這部分勞動者納入法定參保范圍；按照分配所得而非工資總額為標準，明確所有參與社會生產和分配的市場主體(當然也包括平臺)，無論其是否雇傭勞動者，均應按照經營收入或利潤的一定比例繳納社會保險費，(17)鄭文睿也提出了類似的建議，但其主張是社會保險費改稅，而筆者則是主張對社會保險繳費的基數認定方式進行調整。參見鄭文?！丁盎ヂ?lián)網+”時代勞動關系變革的法理分析和立法回應》，《社會科學》2021年第1期。從而真正實現(xiàn)勞動者社會風險的分擔。

2.確無受雇勞動關系的新業(yè)態(tài)從業(yè)者中，收入較高者按照現(xiàn)行政策參保職工社會保險。部分新業(yè)態(tài)從業(yè)者參與生產過程的主要生產要素均由勞動者本人提供，例如個體工商戶、淘寶店主及其他自由職業(yè)者，其本質是自我雇傭，而與其他生產主體之間并無勞動關系。對于這部分群體中的收入水平較高者，可以按照現(xiàn)行各項社會保險制度的規(guī)定，由其個人承擔全部的繳費責任，參保職工或居民社會保險。需要強調的一點是，應將自雇傭者納入社會保險降費的對象范圍內。目前的社會保險降費政策主要針對用人單位，如職工養(yǎng)老保險用人單位繳費率從20%下降到16%，但自雇傭人員繳費率仍然是20%，而未能享受到改革的紅利。

3.確無受雇勞動關系新業(yè)態(tài)從業(yè)者中，收入較低者應有新的繳費責任分擔方式。確無勞動關系且收入又較低者，是新業(yè)態(tài)從業(yè)者中的弱勢群體，其社會保險權益實現(xiàn)情況值得特別關注。解決思路和基本策略主要有以下三種：其一，根據其收入情況，自行選擇參加職工保險或居民保險。即由勞動者根據不同時期的收入狀況自行選擇參加，其關鍵在于建立更加靈活和周密的社會保險關系轉移接續(xù)辦法，使得勞動者的權益不受損失。其二，對于收入低于一定標準者，實施社會保險參保補貼。例如，對于收入在社會平均工資50%以下者，可由地方財政分擔其社會保險繳費，收入水平越低者，政府分擔的比例越高。其三，以工會形式集體參保，工會分擔部分繳費責任。在部分城市，已經出現(xiàn)針對靈活就業(yè)群體或勞動關系不明確的同行業(yè)勞動者，由行業(yè)或者地區(qū)工會出面組織集體參保并分擔社會保險繳費責任的試點。例如上海市于2018年推出的“靈活就業(yè)群體工會會員專享基本保障計劃”。這種參保繳費方式實現(xiàn)了勞動者內部的互助共濟，充分體現(xiàn)了工會的職能。

(三)其他需要注意的政策要點

在解決新業(yè)態(tài)從業(yè)者社會保險問題時，還需要特別注意以下四點。其一，準確定位商業(yè)保險的功能?？傮w而言，不宜將該問題的解決過分寄希望于商業(yè)保險，更不宜通過行政指令的方式要求商業(yè)保險機構承保，從而有違商業(yè)保險的市場化原則。當前，商業(yè)保險可以考慮在以下兩個領域發(fā)揮作用：(1)無明確勞動關系靈活就業(yè)者的工傷保險；(2)以團體或行業(yè)為單位，為未參保基本社會保險的靈活就業(yè)人員建立年度性的綜合保險，主要賠付醫(yī)療和工傷。

其二，合理確定繳費基數，真正實現(xiàn)就地參保。在提高統(tǒng)籌層次的同時，仍然沿用地市級社會平均工資的一定比例作為自雇人員參保繳費上下線的計算標準，從而降低其參保門檻和繳費負擔；針對其收入不穩(wěn)定的特征，允許其以年度為單位繳費；實現(xiàn)各項社會保險參保的去戶籍化，新業(yè)態(tài)從業(yè)者可以自行選擇參加工作地的職工或居民社會保險，真正實現(xiàn)就地參保。

其三，允許分險種參保。考慮到新業(yè)態(tài)從業(yè)者的總體收入水平較低，如果同時參保各項社會保險，則繳費負擔過重，因此可以允許其優(yōu)先參加工傷保險和醫(yī)療保險，暫緩參加其他社會保險。(18)婁宇：《平臺經濟從業(yè)者社會保險法律制度的構建》，《法學研究》2020年第2期。

其四，進一步完善社會保險關系銜接機制。新業(yè)態(tài)從業(yè)者跨地區(qū)、跨行業(yè)流動更為頻繁，亦會在正規(guī)就業(yè)與靈活就業(yè)形態(tài)之間轉換。當前的職工與居民養(yǎng)老保險雖然有銜接機制，但都會對參保人產生福利損失。(19)鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質量發(fā)展》，《社會保障評論》2020年第1期。建議建立分段計算、合并計發(fā)的養(yǎng)老保險待遇銜接機制，最大程度地保障參保人權益。