PPP項目經(jīng)營管理中法律風險探討

吳貞輝

摘 要：PPP模式是政府部門和社會實現(xiàn)資本合作的一種全新模式，在目前社會發(fā)展水平全面提升的現(xiàn)代化背景下，國家對于融資體制創(chuàng)新工作的關(guān)注度不斷提升，這也使得PPP模式的應(yīng)用范圍不斷擴大。此種背景下，工程領(lǐng)域施工企業(yè)也面臨著更多的發(fā)展機遇和風險挑戰(zhàn)。為此，本文就將從PPP項目經(jīng)營管理著手，進一步探究工作中存在的法律風險，希望在有效分析工作風險的基礎(chǔ)上提出科學的問題應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：PPP項目;經(jīng)營管理;法律風險

近年來，我國政府部門對于社會資本方合作下的PPP項目關(guān)注度明顯提升，在大力推行過程中，出臺了相關(guān)的PPP項目規(guī)范性問題，但是基于政府部門對于PPP項目模式的發(fā)展速度要求較高，因此大大增加了PPP項目經(jīng)營管理中的法律風險。比如政府部門反向?qū)ぷ怙L險和地方債務(wù)風險，這些問題的出現(xiàn)都在一定程度上影響了PPP項目的價值。在法律制度健全發(fā)展的現(xiàn)代化背景下，更需要加強對這項工作的多層次系統(tǒng)分析。先進的制度建設(shè)需要國家更科學的開展治理，但是工作實際往往和制度規(guī)劃上存在較大差異，對于當前PPP項目經(jīng)營管理中的法律風險更需要加以關(guān)注，只有這樣才能在法律制度要求和標準下開展科學的應(yīng)對方案。

1 PPP項目經(jīng)營管理中法律風險研究意義

在PPP模式影響下，企業(yè)不僅面臨著全新的發(fā)展機遇，同時也需要應(yīng)對更為嚴峻的挑戰(zhàn)。首先，企業(yè)在模式作用下可以獲取更多投資、建設(shè)和運營一體化的機會，通過對經(jīng)營結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，施工單位從傳統(tǒng)的單一施工業(yè)務(wù)中，可以逐漸進行結(jié)構(gòu)過渡，在多種內(nèi)容的發(fā)展基礎(chǔ)上，實現(xiàn)收益結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變[1]。其次，目前我國PPP項目經(jīng)營正處于發(fā)展的初期，各方面法律制度和風險意識并不完善，在此種背景下，項目經(jīng)營管理就很容易受到影響，出現(xiàn)失敗的案例也比較常見。PPP項目關(guān)系到很多環(huán)節(jié)，比如項目融資、建設(shè)經(jīng)營和管理等等，PPP項目區(qū)別于常規(guī)施工項目為投資額大、合作周期長、不確定性顯著的特點。基于當前PPP項目經(jīng)營模式的法律制度并不完善（雖出具很多規(guī)范性文件，但效力層次低、政策性文件偏多）。再次，PPP項目涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，其涉及的合同關(guān)系就包含投資合作協(xié)議、PPP合同、股東協(xié)議、公司章程、融資合同、總承包合同、材料采購合同、各種服務(wù)采購合同及運營服務(wù)合同等。最后，PPP項目參與的各方在項目中都涉及多重身份，導(dǎo)致各參與方在處理相關(guān)問題時難辨各類權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，所以在實際工作中往往會出現(xiàn)多種風險。在此種背景下，企業(yè)怎樣把握發(fā)展機遇，預(yù)防工作風險，在PPP項目經(jīng)營管理發(fā)展作為基礎(chǔ)的同時進行企業(yè)升級轉(zhuǎn)型，也是當前企業(yè)發(fā)展需要關(guān)注的重點問題[2]。

2 PPP模式中存在的法律風險

本文主要對企業(yè)工作中出現(xiàn)的風險問題進行分析。

2.1 政策法規(guī)引發(fā)的法律風險

法律是對群眾行為規(guī)范進行調(diào)整和優(yōu)化的重要標準，存在規(guī)范性、程序性特點，但是基于法律本身存在較強的局限性特征，因此很可能發(fā)生立法高度和社會發(fā)展情況不一致問題。比如在PPP項目立法中，由于缺乏健全的法律體系作為保障基礎(chǔ)，所以政策法律變更很可能造成項目發(fā)展受阻，嚴重的還會引發(fā)項目失敗，從而導(dǎo)致社會資本方前期投入資金打水漂，甚至影響社會資本方的正常運營。

2.2 司法因素引發(fā)的法律風險

PPP項目合同體系存在較強復(fù)雜性，工作環(huán)節(jié)中通常關(guān)系著多種法律關(guān)系。一旦PPP協(xié)議的各方工作出現(xiàn)糾紛或是問題，就需要搜尋合理的解決辦法，但是當前我國立法機構(gòu)的工作并沒有得到明確發(fā)展，這也意味著在出現(xiàn)糾紛問題后很難獲取合理的辦法解決問題[3]。

2.3 外部風險和內(nèi)部風險

相關(guān)研究者發(fā)現(xiàn)，當前企業(yè)在PPP項目下面對的主要風險分為外部風險和內(nèi)部風險兩方面。所謂外部風險指的就是法律法規(guī)制度不完善引發(fā)的風險問題，由于法律法規(guī)的核心標準沒有得到明確，所以在實際工作中也難以實現(xiàn)對責任主體的明確。內(nèi)部風險主要指的就是PPP項目主體和企業(yè)發(fā)展行為中出現(xiàn)的風險。

3 對PPP項目運營管理中法律風險進行應(yīng)對的相關(guān)策略

3.1 加快PPP項目立法速度

研究發(fā)現(xiàn)，目前世界上已經(jīng)有越來越多的國家制定了PPP相關(guān)法律和制度政策。但是在工作實踐中發(fā)現(xiàn)，當前仍然存在不同立法制度相互矛盾，甚至難以對工作問題進行有效解決[4]。我國財政部門和發(fā)改委部門雖然已經(jīng)制定了《PPP項目合同指南》等規(guī)章制度，并且為相關(guān)工作的開展提供了重要幫助和指導(dǎo)，但是在工作過程中并不能發(fā)揮顯著的優(yōu)勢作用，甚至在糾紛調(diào)解中也只能起到極小的指導(dǎo)作用。在此種背景下，就更需要制定一項專門的PPP法律制度進行沖突的調(diào)解，只有這樣才能為PPP相關(guān)領(lǐng)域的合法權(quán)益提供保障和維護性優(yōu)勢。

3.2 強化對行政監(jiān)管機制的構(gòu)建

PPP項目運行管理過程中包含了立項審批、資源審批等眾多環(huán)節(jié)，工作中涉及的行政部門較多，需要較長的審批時間，由于工作流程較長，效率很難得到提升，加之很多部門都具備一定的監(jiān)管權(quán)限，所以很容易在工作中出現(xiàn)職權(quán)劃分不明確或是腐敗情況。在此種背景下，就需要將PPP項目進行集中審批，針對各部門職責進行綜合管理的過程中，明確一個審批部門，通過審批部門數(shù)量的控制，有效規(guī)劃審批時間，從而實現(xiàn)對工作質(zhì)量和效率的提升。在這一過程中還應(yīng)該加強對PPP項目合同訂立執(zhí)行情況的分析，在有效進行進度管理的基礎(chǔ)上實現(xiàn)成本管控。

3.3 加強對糾紛解決機制的優(yōu)化

PPP項目合同本身就存在較強的特殊性特點，其不僅是政府和社會資本平等關(guān)系的連接方式，同時還是政府部門監(jiān)管審批職能的行政主體，和社會資本同屬行政合同關(guān)系。PPP項目協(xié)議具備公法和私法的雙重特點。因此除了特許經(jīng)營權(quán)合同之外，還應(yīng)該允許當事人選擇自由訴訟或是仲裁等問題解決方式，在對工作訴訟程序進行明確之外，要對案件的受理范圍進行科學制定和明確。

3.4 加強對政府主體的慎重選擇

研究發(fā)現(xiàn)，目前大部分PPP項目不是缺乏收益來源就是項目收益難以在短時間內(nèi)覆蓋項目投資本金。所以，在社會資本工作中，對政府主體進行選擇，評估政府財政能力也是十分必要的環(huán)節(jié)。企業(yè)在實際工作中應(yīng)該充分考察多方面內(nèi)容，在掌握當?shù)卣l(fā)展情況的過程中對其財政負債率情況進行研究，通過各項工作的開展對其綜合財政承受能力進行科學論證，在完成工作項目客觀評估的過程中，選擇更為合理的政府主體開展工作。

3.5 針對特點對項目進行明確

PPP項目根據(jù)收益差異可以劃分為經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目等不同項目類型，如果按照運營占據(jù)比例，則可以劃分為強運營性項目和弱經(jīng)營項目。針對經(jīng)營性和強運營性項目而言，運營情況將直接影響項目的成敗，但是對于非經(jīng)營性和弱運營性項目而言，工程建設(shè)將直接影響項目的成敗。企業(yè)在參與到PPP項目過程中的同時，應(yīng)該加強對企業(yè)優(yōu)勢的分析，只有這樣才能實現(xiàn)對項目內(nèi)容的合理選擇。

4 結(jié)束語

綜上所述，PPP項目作為政府部門和社會資本合作的重要形式，在當前社會發(fā)展中產(chǎn)生的作用也越發(fā)顯著，由于這項工作的法律依據(jù)和性質(zhì)特點比較明顯，所以在實際立法、執(zhí)法的過程中仍然存在很多風險，在此種背景下就更需要認識到風險防范的重要性，從而在完善PPP項目經(jīng)營管理水平的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對工作質(zhì)量和效率的穩(wěn)定提升。

參考文獻：

[1]吳艷.項目管理專業(yè)機構(gòu)與下屬企業(yè)關(guān)聯(lián)交易的法律風險[J].科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究，2021，35（1）：9-12.

[2]付錦宇.PPP項目融資模式風險分擔研究[J].商業(yè)文化，2021，11（1）：90-91.

[3]肖海明.論運營期風險下PPP項目的可持續(xù)經(jīng)營[J]. 法制與社會，2017，27（24）：87-88.

[4]周立群，袁政.PPP項目風險分析及分配方案探討[J]. 天津經(jīng)濟，2017，35（4）：27-30.