鄉(xiāng)村旅游影響開發(fā)因素探討
——以煙臺市福山區(qū)為例

◆ 高紅旗

一、前言

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。鄉(xiāng)村旅游是旅游業(yè)的重要組成部分，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑和產(chǎn)業(yè)形式，具有帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)融合、吸納當?shù)鼐蜆I(yè)、幫助農(nóng)民脫貧致富、加快美麗鄉(xiāng)村建設等積極作用，但在實際發(fā)展過程中，很多地區(qū)鄉(xiāng)村旅游一哄而上，但發(fā)展卻處于不溫不火的狀態(tài)，缺乏強大的發(fā)展后勁。本文試圖以煙臺市福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展情況為例，理性分析影響鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的各類因素，探討鄉(xiāng)村旅游持續(xù)發(fā)展的途徑，提出促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的建議。

二、福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀

（一）福山區(qū)總體概況。福山區(qū)是山東省濱海城市煙臺的內(nèi)陸市區(qū)，擁有中國“魯菜之鄉(xiāng)”、“書法之鄉(xiāng)”和“大櫻桃之鄉(xiāng)”美譽，文化底蘊豐富。在《煙臺市城市總體規(guī)劃》（2010-2020 年）功能布局當中，福山區(qū)被定義為煙臺市“以工業(yè)、物流和生活服務功能為主的綜合發(fā)展區(qū)”。近年來，隨著新舊動能轉(zhuǎn)換的提出和供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的推進，福山區(qū)也根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提出了城區(qū)南部發(fā)展服務業(yè)、北部發(fā)展制造業(yè)的構(gòu)想和“南部夾河新城、北部智造芯城”的“雙城驅(qū)動戰(zhàn)略”，因此，憑借城區(qū)南部特色資源發(fā)展旅游業(yè)已是大勢所趨。

（二）福山區(qū)旅游資源空間分布。福山區(qū)地處北緯37°黃金地帶，鄉(xiāng)村旅游資源非常豐富。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)各類鄉(xiāng)村旅游資源近300 處，資源類型涵蓋五大主類（表1），其中三級以上鄉(xiāng)村旅游資源35 處，主要集中于城區(qū)南部內(nèi)外夾河沿岸帶及獅子山、門樓水庫周邊；其中大櫻桃、草莓、蔬菜采摘園約40 處，自發(fā)經(jīng)營農(nóng)家樂約15 處，此外門樓水庫是煙臺市區(qū)水源地，具有環(huán)庫觀賞、休閑功能；峆?山景區(qū)的“峆?煙云”為舊福山八景之一，峆?寺位是膠東地區(qū)最大的寺廟；獅子山自然和紅色旅游資源豐富，是膠東“獅子山阻擊戰(zhàn)”發(fā)生地，極具開發(fā)保護價值。

表1 福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游資源類型構(gòu)成

（三）鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀。由于優(yōu)越的地理條件，福山區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，大櫻桃、草莓、蔬菜等農(nóng)作物種植已頗具規(guī)模，以“農(nóng)業(yè)+”為主要形式的鄉(xiāng)村采摘游應運而生，民宿、農(nóng)家樂等也隨之興起，以村集體為主體的旅游經(jīng)營活動逐步發(fā)展壯大。近年來，福山區(qū)更是以發(fā)展“短途游”、“微旅游”為重點，除舉辦大櫻桃采摘節(jié)、魯菜美食文化節(jié)等旅游節(jié)慶活動外，還利用網(wǎng)絡、自媒體等手段進行宣傳，吸引煙臺周邊游客利用周末、小長假進行觀光消費，鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)濟效益初步顯現(xiàn)。

但是總體來看，福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游仍存在很多問題，如基礎設施滯后、經(jīng)營理念欠缺、經(jīng)營規(guī)模偏小及旅游產(chǎn)品類型單一等問題。破解這些問題，就需要對影響制約鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)要素進行分析。

三、福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展制約因素分析

鄉(xiāng)村旅游活動是多主體經(jīng)營的市場活動，影響旅游活動的因素很多。經(jīng)筆者初步總結(jié)，大體可以將主要的制約因素劃分為政策、土地、開發(fā)模式與資金、人才等方面。

（一）政策因素。政策因素是影響鄉(xiāng)村旅游活動的主要因素和重要前提。為了促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級，近年來國家及山東省市等層面相繼出臺了相關政策，指導鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展（表2）。

表2 部分支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策匯總

同時，各級主管部門也分別編制相關旅游規(guī)劃，從政策機制層面規(guī)定了支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的要求，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展做出宏觀指導。但是從操作層面上來看，地方政府對鄉(xiāng)村旅游的支持力度不夠，一直以來沒有出臺支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的具體激勵措施。以福山區(qū)為例，目前福山區(qū)各類鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營以農(nóng)戶自發(fā)、分散經(jīng)營為主，經(jīng)營者素質(zhì)、行業(yè)入門門檻和承擔風險的能力較低，因此亟需出臺區(qū)級層面的政策文件，明確具體鄉(xiāng)村旅游發(fā)展指導意見、規(guī)范制度、經(jīng)營制度和獎勵制度等，建立區(qū)級行業(yè)協(xié)會、旅游協(xié)會，統(tǒng)一經(jīng)營行為，加強日常業(yè)務培訓，一方面可以用來具體指導、激勵鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，另一方面可以規(guī)范采摘園、農(nóng)家樂等經(jīng)營活動，避免各自為戰(zhàn)、魚龍混雜的局面和破壞市場經(jīng)營的行為出現(xiàn)。

（二）土地因素。土地是開展鄉(xiāng)村旅游活動的載體。與城市旅游綜合體、景區(qū)開發(fā)占用國有城市建設用地不同，鄉(xiāng)村旅游活動更多地是涉及農(nóng)用地、未利用地、集體建設用地和宅基地等類型土地。如何合理有效利用土地資源開展旅游活動成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的重要課題。馬波[1]曾對農(nóng)村旅游用地問題進行詳細梳理，認為農(nóng)村旅游用地制度改革與創(chuàng)新具有重要意義。王倩等[2]也對我國中國鄉(xiāng)村旅游用地的政策進行了系統(tǒng)分析。2015 年原國土部、住建部和國家旅游局曾發(fā)布《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，《意見》在引導鄉(xiāng)村旅游規(guī)范發(fā)展方面指出，在符合有關規(guī)劃的前提下，可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營；可以利用承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式，開展旅游相關的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)活動。

從實際情況看，鄉(xiāng)村旅游活動中，用于開展農(nóng)家樂、民宿的土地一般為宅基地或集體建設用地，以使用地上房屋自營或租借流轉(zhuǎn)、作價入股等方式開展經(jīng)營活動，土地使用權(quán)屬相對清晰明確；而用于開展采摘游活動土地主要為農(nóng)用地，其中包含耕地甚至基本農(nóng)田。采摘活動需要提供停車、接待、餐飲等服務設施，涉及道路硬化和各項建設工程，需要辦理設施農(nóng)用地和建設用地手續(xù)，但是由于缺乏具體政策引導，導致辦理難度很大。2018 年在山東省大棚房”問題專項清理整治行動中福山區(qū)就出現(xiàn)了大批采摘園主因為不掌握相關土地政策，過度建設旅游接待設施，最終因建設超標被勒令拆除的現(xiàn)象，造成很大的經(jīng)濟損失。

2020 年山東省出臺了《山東省設施農(nóng)業(yè)用地管理辦法》，明確以農(nóng)業(yè)為依托的各類休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂和經(jīng)營性住宅，各類農(nóng)業(yè)大棚和農(nóng)業(yè)園區(qū)中建設的餐飲、住宅、會議等場所需依法辦理建設用地審批手續(xù)。這為鄉(xiāng)村旅游基礎設施建設提供了土地方面的政策依據(jù)。

（三）開發(fā)模式因素。鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)模式?jīng)Q定項目資金來源。資金是制約鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要因素。鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)模式很多，趙霞[3]在總結(jié)國內(nèi)外開發(fā)模式的基礎上，提出了影響鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的5 類主導力量及主導力量下的開發(fā)模式，即：政府（政府+農(nóng)戶、政府+企業(yè)+農(nóng)戶）、村委(政府+公司+協(xié)會或村委+農(nóng)戶)、公司（公司+農(nóng)戶）、農(nóng)戶（農(nóng)戶+農(nóng)戶）及不同力量組合（股份合作制）。王鵬等[4]則總結(jié)出鄉(xiāng)村旅游目的地在鄉(xiāng)村區(qū)位和發(fā)展階段影響下的城市依托型、景區(qū)依托型和區(qū)位獨立型開發(fā)模式和鄉(xiāng)村旅游目的地在利益主體和旅游資源影響下的政府主導型、公司主導型和農(nóng)戶主導型開發(fā)模式等兩大類開發(fā)模式。還有的學者對鄉(xiāng)村旅游引入社會資本的PPP 開發(fā)模式進行了思考。王樂[5]在總結(jié)前人研究的基礎上，對山東省鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式提出對策建議。

目前，福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游還以農(nóng)戶經(jīng)營為主，部分村莊則借助黨支部領辦合作社契機以村集體名義帶動農(nóng)戶參與，個別村莊以第三方資本流轉(zhuǎn)租借本村土地方式介入到鄉(xiāng)村旅游活動的開發(fā)中來?？傮w上講，福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游仍處在各自為戰(zhàn)、無序發(fā)展的狀態(tài)。

筆者看來，開發(fā)模式的選擇，應與福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游具體項目相適應，不同的項目、不同的經(jīng)營階段所采用的開發(fā)模式不同。具體來講，在倡導鼓勵農(nóng)戶開展旅游經(jīng)營活動的基礎上，當?shù)卣e極引導使用不同模式的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)方式，允許不同類型的開發(fā)模式同時存在，同時加強監(jiān)管，規(guī)范經(jīng)營標準，打造較好營商環(huán)境，在可行性分析的基礎上，大膽嘗試引入PPP模式，以BOT、BOOT等形式參與項目開發(fā)，達到平衡各方利益、解決資金難題目的，進而實現(xiàn)對福山城區(qū)南部區(qū)域重點開發(fā)的目的。

（四）人才因素。人才，尤其是懂經(jīng)營會管理的復合型人才，是旅游產(chǎn)業(yè)得以持續(xù)發(fā)展的重要因素。按照傳統(tǒng)景區(qū)管理觀點，旅游人才需要從專業(yè)院校培養(yǎng)，選用職業(yè)經(jīng)理人進行管理。但鄉(xiāng)村旅游因為經(jīng)營者數(shù)量大、體量小、以村民自營為主等特點，因此鄉(xiāng)村旅游除個別大項目引進專業(yè)人才，由職業(yè)經(jīng)理人運營管理外，大多數(shù)旅游項目還是由本地的村民經(jīng)營，這也造成了經(jīng)營者整體素質(zhì)偏低、管理水平較差、跟風上項目的現(xiàn)象持續(xù)存在，阻礙了鄉(xiāng)村旅游有序健康發(fā)展。

破解鄉(xiāng)村旅游人才難題還需從鄉(xiāng)村本身入手。就鄉(xiāng)村旅游來說，無論是采摘園的管理還是農(nóng)家樂的運營，都必須對本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活有足夠的了解，需要對農(nóng)村文化有足夠的認識，因此從這個層面上講，從外地引入管理人才的成本要高于從本地培養(yǎng)人才的成本。

在“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的大背景下，一方面要因勢利導，鼓勵有能力有才干的本地企業(yè)家回到農(nóng)村，充分發(fā)揮聰明才智和各種有利條件，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，帶動更多的村民致富；另一方面要加強對現(xiàn)有從業(yè)人員的培訓，提升經(jīng)營技巧，提高整體素質(zhì)，真正成為鄉(xiāng)村旅游的行家里手。

四、結(jié)語

通過以上分析可以得知，政策指導是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的前提，土地是開展鄉(xiāng)村旅游活動的載體，開發(fā)模式的選擇是鄉(xiāng)村旅游成功的重要基礎，人才是保障鄉(xiāng)村旅游持續(xù)開展的根本動力。在鄉(xiāng)村旅游市場發(fā)展的初期，政府要綜合運用各種手段，破除阻礙鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的制約因素，建立完善的方針制度，才能在發(fā)展初期打下較好的基礎，引導鄉(xiāng)村旅游在正確的軌道上持續(xù)發(fā)力，為后續(xù)的開發(fā)建設提供支撐。

煙臺市是海洋旅游大市，但福山區(qū)因區(qū)位原因，海洋資源匱乏，發(fā)展親水旅游的空間不大，因此需要轉(zhuǎn)變思路，以區(qū)功能定位為基礎，借助優(yōu)勢資源，積極開展鄉(xiāng)村旅游。一方面組織編制新一輪《福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃》，從宏觀方面確定鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展方向，另一方面盡快出臺具體文件，破解土地、資金和人才難題，保持相關政策的連續(xù)性，指導激勵鄉(xiāng)村旅游業(yè)從業(yè)者開展工作，為鄉(xiāng)村旅游的持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)，將福山區(qū)鄉(xiāng)村旅游做大做強。