“套路深”的大城市走向何方

李國平 楊藝

近年來，紐約、倫敦、東京、新加坡等大都市先后發(fā)布了遠景規(guī)劃，其中的一些目標和愿景對我國大都市制定遠景規(guī)劃有借鑒參考價值。雖然各城市遠景規(guī)劃的側重點有所差別，但均提出要搶占未來全球城市發(fā)展的制高點，引領全球發(fā)展。

紐約：多樣且包容的城市

2019年4月，紐約市發(fā)布《一個紐約2050：建立一個強大且公正的紐約》，在最新版規(guī)劃中提出要建設一個強大且公正的城市。該規(guī)劃非常關注紐約作為多元化國際大都市所面臨的不公平加劇、基礎設施需求增加等問題，因此尤為強調多樣性和包容性的理念。規(guī)劃提出，通過建設平等教育系統(tǒng)，確保每個地區(qū)、社區(qū)、街道和學校的學生都能享受公平卓越的教育;通過建立包容性經濟，為來自世界各地的移民提供在紐約的安身之地與立業(yè)之本，實現廣泛的社會效益。

該規(guī)劃具體提出以下發(fā)展舉措：一是多樣決策參與，促進社會層面的正義和平等，重新建立政府公信度。歡迎來自世界各地的新人，讓他們享受到和當地居民一樣的待遇，使所有人參與到紐約市政的決策進程當中。二是包容的經濟，通過增加就業(yè)崗位和提高工資水平來刺激經濟發(fā)展，以公平合理的工資和福利政策保障市民的基本收入，切實擴大普通工人的決策權、參與權和發(fā)言權。三是活力的街區(qū)，完善社區(qū)規(guī)劃，確保每個紐約人都能擁有安全可靠并可負擔的住房，保證所有社區(qū)都建有公共活動空間和文化交流中心，以強化社區(qū)的共同責任意識。四是健康的生活，創(chuàng)造并推廣健康的社區(qū)環(huán)境，保障每個社區(qū)周邊都建有配套的醫(yī)療設施，保證高質量、可負擔且可達性高的衛(wèi)生醫(yī)療設備。五是公平卓越的教育，規(guī)劃促進幼兒園、小學和中學更為平均地分布在城市的各個社區(qū)，提升學校的文化多樣性和包容性，尤其推動紐約市的兒童教育成為全國先驅。六是宜人的氣候，降低碳排放并積極發(fā)展清潔能源，加強社區(qū)、建筑物和基礎設施的防水性，使之能從災害中快速恢復，為氣候變化建立更加健全的問責和司法系統(tǒng)。七是高效的出行，通過建立更為現代化的紐約大都會交通運輸網絡，有效緩解交通擁堵，確保紐約市的街道安全與通暢，強化地區(qū)之間的交通聯(lián)系。八是現代化的基礎設施，對城市核心基礎設施進行前瞻性投資，強化數字基礎設施建設以滿足當今時代的新需求。

倫敦：建設“頂級全球城市”

2015年3月，倫敦市發(fā)布《倫敦規(guī)劃——倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》，以大倫敦（Greater London）為規(guī)劃對象，提出到2036年建設成為“頂級全球城市”，為其全部公民和企業(yè)增加機會，進一步提高生態(tài)環(huán)境和生活質量，并引領世界應對21世紀城市挑戰(zhàn)，特別是氣候變化的挑戰(zhàn)，成為世界城市領軍者。大倫敦屬于單中心、同心圓式空間結構，采取放射路與同心環(huán)路直交的交通系統(tǒng)。因此，新版規(guī)劃的核心開發(fā)策略是尋求一種整合的、多中心路徑來實現其發(fā)展目標。具體提出以下發(fā)展舉措：

城市空間布局方面，在倫敦的中央活動區(qū)域（CAZ）推行全球戰(zhàn)略，支持不同區(qū)域的融合與交流，形成世界上最具吸引力和競爭力的商業(yè)核心之一;改善內倫敦獨特的環(huán)境、社區(qū)和公共領域，確保合適的健康生活與工作空間;提高外倫敦的生活質量，增加地方經濟的發(fā)展機會，滿足外倫敦的運輸要求;加強大倫敦都市圈與區(qū)域內的有效合作，推動地方當局和機構就英格蘭東部和東南部的安全可持續(xù)發(fā)展管理展開充分協(xié)商。

人口發(fā)展方面，政府與倫敦行政區(qū)和自愿社區(qū)部門合作，提供能夠滿足特定群體和社區(qū)需要的設施和服務;建設更多的住房，以負擔得起的價格滿足居民的住房需求，計劃在2015—2025年整個大倫敦都市圈共新建423887套住房;尋求和市鎮(zhèn)、相關機構的合作，實現最大化保障性住房供應，確保倫敦平均每年有至少17000套保障性住房。其中，60%的保障性住房供給應以社會可承受的租金出租，40%用于中等租金或銷售。

經濟發(fā)展方面，促進經濟的持續(xù)發(fā)展和日益多樣化，為中小企業(yè)、志愿和社區(qū)部門提供配套的基礎設施和環(huán)境支持;利用過剩的工業(yè)用地指標，在適當的位置增加社會基礎設施供給，助力中心城區(qū)振興;支持旅游經濟增長，充分考慮游客的商業(yè)和休閑需求，改善倫敦外的旅游產品的供應范圍和質量，到2036年增加40000個酒店房間，其中至少10%配備輪椅;加強與戰(zhàn)略合作企業(yè)的合作，增加就業(yè)機會，解決低端勞動力市場的就業(yè)問題。

應對氣候變化方面，明確各類建筑的二氧化碳減排目標低于國家建筑法規(guī)中所列的目標排放標準，分別在2016年和2019年實現民居和非民居建筑的“零碳排放”;到2025年，倫敦的二氧化碳排放量減少60%;到2024年，倫敦25%的熱量和電力通過地區(qū)分散能源系統(tǒng)產生;到2036年，實現零生物降解和可循環(huán)廢物處理。

東京：為居民提供幸福生活

2015年2月，東京都發(fā)布《創(chuàng)造未來——東京都長期展望》，規(guī)劃到2030年建設成為“世界第一城市，即能為居民提供最大幸福的城市”。為實現這一遠景目標，一要舉辦史上最佳的奧運會和殘奧會，二要實現東京的可持續(xù)發(fā)展。2017年9月，東京發(fā)布《都市營造的宏偉設計——東京2040》，最新版規(guī)劃提出要實現“安全城市、多彩城市和智慧城市”發(fā)展愿景。

該規(guī)劃高度重視日本日趨嚴峻的少子化和高齡化問題。針對少子化，規(guī)劃分析了日本生育率低的主要原因（婚姻和生育的價值觀多樣化、撫養(yǎng)子女的經濟和精神負擔以及對未來的憂慮等），提出將采取多種政策逐漸消除撫養(yǎng)孩子的重擔，例如要求公司和社區(qū)設置育兒設施、鼓勵遠程工作等工作方式。目標是在家庭聯(lián)系和社會的支持下，擺脫出生率下降的局面，將總和生育率提高到發(fā)達國家的最高水平2.07。針對高齡化現象，規(guī)劃認為隨著醫(yī)療技術的發(fā)展，壽命大大提高的“超齡化社會”將會出現，平均預期壽命和健康預期壽命均超過90歲。規(guī)劃提出將創(chuàng)造一個對老年人友好的環(huán)境，使活躍的老年人能按自己的意愿工作。通過護理假等手段，使家人能平衡護理與工作，從而實現人們壽命長達100歲的“健康長壽社會·東京模式”，使東京成為21世紀都市發(fā)展的范例。

此外，規(guī)劃還提出了以下發(fā)展舉措：一是實現人、物、信息的自由交流。進一步完善機場、鐵路和道路功能，切實解決電車超員問題，減少道路擁堵，形成高度合作的高效物流網絡。二是創(chuàng)建對抗災害風險與環(huán)境問題的城市。持續(xù)健全地使用城市基礎設施，減少城市整體能源負荷，使得在發(fā)生災害時仍可以進行正常的城市活動和居民生活，實現社會可持續(xù)發(fā)展。三是提供所有人都可以生活的場所。建設符合多種生活方式的生活場所，妥善使用優(yōu)質的住宅儲備，創(chuàng)造形成多樣的社區(qū)空間，重點將多摩新市區(qū)重建為生活富裕、充滿活力的城市。四是創(chuàng)建四季都有綠水青山的城市。鼓勵培育具有活力的城市農業(yè)，創(chuàng)造能享受水邊風景的城市空間。五是通過藝術、文化、體育創(chuàng)造新魅力。弘揚城市傳統(tǒng)歷史文化，創(chuàng)新活用東京奧運會的競技設施。

新加坡：關注可持續(xù)發(fā)展

2019年3月，新加坡市區(qū)重建局發(fā)布最新版總體規(guī)劃草案（2019），提出要建設“全球商業(yè)和金融中心、宜居包容可持續(xù)發(fā)展的城市”。根據規(guī)劃，中心區(qū)打造為全球商業(yè)和金融中心的所在地，中央區(qū)域建設為有活力的城市生活、豐富的遺跡以及接近大自然的宜居城區(qū)。規(guī)劃尤為強調塑造可持續(xù)發(fā)展的生活方式，通過景觀置換、垂直綠化等方式改善城市生態(tài)環(huán)境，例如利用雨水收集系統(tǒng)作為清潔用水，可將能源利用效率提升30%。具體提出以下發(fā)展舉措：

一是宜居和包容的街區(qū)。構建兒童友好和老年人友好的社區(qū)，利用大數據分析，預測未來對兒童保育和老年人護理的需求，并對現有設施進行評估;建屋局設計一系列新住房類型，給予居民更豐富的住區(qū)選擇，為所有年齡段的人提供更愉快、更高質量的生活環(huán)境;新鎮(zhèn)規(guī)劃和設計強調智慧和可持續(xù)的理念，以科技為動力，為居民帶來更加方便和自然的環(huán)境，將住宅項目與城市綠化和屋頂花園相結合;規(guī)劃建設自行車道，鼓勵慢行交通方式，打造優(yōu)質公共空間。

二是打造本地樞紐和全球門戶?？臻g布局方面，構建北部門戶、東部門戶、西部門戶和中央地區(qū)四個主要門戶，在中央商務區(qū)以外打造新的商業(yè)節(jié)點，在靠近生活區(qū)的區(qū)域創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，支持更為廣泛的經濟增長。復興傳統(tǒng)街區(qū)，結合城市更新的手段打造新的公共空間，通過場所營造、社區(qū)故事板和遺產步道、歷史文物展示等公眾參與的手段傳承地區(qū)歷史和記憶，為傳統(tǒng)街景注入新的服務設施，增添鮮明的城市特色。

三是便捷高效的交通體系。新加坡的軌道網絡是公共交通的支柱，未來MRT軌道交通線路的長度將是現在的2倍，將有更多人享受到軌道通勤的便利，實現家庭、單位與軌道交通站點10分鐘步行可達;增加公共汽車的綜合交通樞紐和新的公共汽車路線，減少轉乘巴士次數;在道路規(guī)劃設計中為公共交通和慢行交通提供更多的空間，開辟更多的步行和自行車專用路并形成網絡，優(yōu)化行人環(huán)境和公共交通體驗。

四是發(fā)展可持續(xù)和有韌性的未來城市。建立閉合資源循環(huán)系統(tǒng)，在產品生命結束時對資源進行回收和再利用，從而減少資源消耗和廢物產生量;實施“新加坡四大水喉”國家戰(zhàn)略計劃，確保供水系統(tǒng)的持續(xù)投資;實施新版的地下空間詳細控制方案（SDCP），更加合理地規(guī)劃城市地下空間;積極發(fā)展可再生能源和更清潔的燃料，減少能源使用，提高能源利用效率，到2030年將排放強度降低到2005年的36%。

他山之石可以攻玉

面向2035年遠景目標，北京提出要基本建成國際一流的和諧宜居之都，首都核心功能更加優(yōu)化;上海提出基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市;深圳提出建成具有全球影響力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意之都，成為我國建設社會主義現代化強國的城市范例，率先實現社會主義現代化。這意味著，我國大都市不僅要建成全國最高標準的現代化城市，還應在全球范圍內擁有重要影響力和競爭力，因此，應該借鑒國外大都市遠景規(guī)劃，制定出更能體現時代潮流、國際標準、城市特色的發(fā)展規(guī)劃和遠景目標。主要體現在：

第一，增強社會建設的多樣性與包容性。紐約作為一個多元化的國際大都市，尤為強調多樣性與包容性的規(guī)劃理念，提出建設平等教育系統(tǒng)與建立包容性經濟，實現更加廣泛的社會效益。東京為了應對日趨嚴峻的高齡化、少子化問題，在規(guī)劃中增加了一些人性化的社會制度設計，比如通過鼓勵遠程工作等彈性工作方式以解決育兒問題，通過設置護理假等新手段使得贍養(yǎng)老人與工作取得平衡等。我國大都市也更加重視社會建設，圍繞“七有五性”，進一步促進教育、醫(yī)療等優(yōu)質公共服務資源均等化布局，營造更為包容的良好社會氛圍。同時，為積極應對未來老齡化社會可能帶來的挑戰(zhàn)，探索性借鑒東京等國外大都市的新方法、新舉措，推動解決當前存在的養(yǎng)老等社會難題。

第二，推進海綿城市、韌性城市建設，尤其加強特大城市治理中的風險防控。紐約和新加坡在城市規(guī)劃愿景中明確提出建設“可持續(xù)及有韌性的城市”，規(guī)劃本身就體現了韌性城市建設的思想。東京為了應對頻發(fā)的地震災害，出臺所有住房和工作場所都要儲備應急食物等響應措施。本次新冠肺炎疫情的全球多點暴發(fā)給世界敲響了警鐘，當前建立能夠積極應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的韌性城市比以往都更為緊迫。北京已經把“韌性城市”納入城市總體規(guī)劃，其他大都市也應強化制度韌性規(guī)劃和建設，進一步加強機遇意識和風險意識，健全完善城市防災減災體系，特別是公共衛(wèi)生應急管理體系。通過加緊前瞻布局增強城市韌性，為應對未來的突發(fā)災害做更加充足的準備。

第三，完善交通、公共安全等設施供給。東京規(guī)劃中強調完善首都圈及周邊地區(qū)的道路交通基礎設施，比如從新宿到羽田國際機場從40分鐘縮短至20分鐘;從關越高速到東名高速從60分鐘縮短至12分鐘;羽田國際機場全年起降航班從44.7萬架次增至約49萬架次等。倫敦、新加坡等都堅持公共交通優(yōu)先原則，實現不同交通方式的無縫對接，增加不同交通方式的協(xié)調作業(yè)，使不同交通方式之間的換乘更為便捷。新加坡則尤其注重步行等綠色出行道路網建設。我國大都市也在進一步優(yōu)化交通條件，結合站城一體化促進城市道路更加暢通、方便和舒適。

第四，在經濟發(fā)展方面，實現更高質量發(fā)展。紐約在規(guī)劃中提出到2050年就業(yè)崗位由416.6萬個增至498.6萬個，其中創(chuàng)新產業(yè)崗位比重需由15%增至20%。新加坡計劃構建若干創(chuàng)新品質生活商業(yè)集群及新一代工業(yè)區(qū)，在促進經濟發(fā)展同時，使就業(yè)、商業(yè)和生活區(qū)更為接近。面向2035年遠景目標，我國大都市應當堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，以科技創(chuàng)新作為新時期高質量發(fā)展的重要支撐。加速推進北京、上海、深圳等世界級創(chuàng)新城市建設，在人才、科技等方面保持較高投入，全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢。通過世界級創(chuàng)新城市建設，不僅能夠最大程度地吸引全球創(chuàng)新資源，還有助于未來掌握發(fā)展戰(zhàn)略的主動權。

第五，在社區(qū)建設方面，提高居民住宅供給與生活質量。從國際經驗來看，倫敦將在2036年前為所有公民提供最高環(huán)境標準和生活質量，新建42萬余套住房，確保倫敦平均每年有至少1.7萬套保障性住房。東京則提出保證全部學校、醫(yī)院等建筑完成抗震加固，95%以上住宅完成抗震加固，并通過近1300所公立小學學區(qū)路線覆蓋監(jiān)控攝像以強化公共安全保障。面向2035年遠景目標，我國大都市一方面要進一步降低城市中心區(qū)人口密度，提高居民的生活便利度;另一方面在外圍地區(qū)也可以借鑒新加坡的高密度、綠色健康的社區(qū)建設理念，在解決住房保障問題的同時，強化社會公共服務管理，提升社會文明程度。

第六，在生態(tài)建設方面，提高生態(tài)空間品質，建設綠色城市。從國外大城市生態(tài)領域的遠景目標來看，倫敦提出到2025年二氧化碳排放量減少60%，并明確各類建筑的二氧化碳減排目標;東京提出到2024年PM2.5濃度達到空氣質量標準，到2030年能源消耗降低30%;紐約提出到2050年廢棄物排放總量減少90%，溫室氣體排放量減少80%，PM2.5濃度減少20%;新加坡規(guī)劃中非常注重城市綠化率和濱水步道建設，打造城市綠地空間，并通過采用循環(huán)方法努力邁向零浪費。面向2035年遠景目標，我國大都市也應當將應對氣候變化和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展確定為城市未來發(fā)展的核心理念和重要目標，更加關注和重視生態(tài)建設和環(huán)境保護，實現城市的可持續(xù)發(fā)展。

（作者分別系北京大學首都發(fā)展研究院院長、北京大學政府管理學院博士研究生）

（來源：光明日報）