三孩政策出臺(tái)前后

南方周末記者 李玉樓發(fā)自北京 南方周末實(shí)習(xí)生 劉岍琳

農(nóng)健　?　插畫

★2013年的“單獨(dú)二孩”政策和2015年的“全面二孩”政策均在接近年底的中央全體會(huì)議上作出決定，而“全面三孩”政策則在一次上半年召開(kāi)的政治局會(huì)議后宣布。

七普數(shù)據(jù)之所以對(duì)“三孩政策”出臺(tái)至關(guān)重要，在于其厘清了長(zhǎng)期成謎的總和生育率數(shù)據(jù)。

南方周末記者注意到，國(guó)家衛(wèi)健委人口家庭司司長(zhǎng)楊文莊自2019年以來(lái)，幾乎每月都會(huì)出席有關(guān)0-3歲托育的調(diào)研和會(huì)議。

在北京大學(xué)法學(xué)樓前凝視了26年，老校長(zhǎng)馬寅初的銅像見(jiàn)證了中國(guó)生育政策的幾度調(diào)整。

銅像是北大人口研究所所立。馬寅初在1953年第一次全國(guó)人口普查后開(kāi)始關(guān)注到人口增長(zhǎng)過(guò)快問(wèn)題，1957年發(fā)表了日后被評(píng)為“影響新中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的10本經(jīng)濟(jì)學(xué)著作”之一的《新人口論》，三年后從校長(zhǎng)職位上黯然離去。直到1982年，馬寅初去世后幾個(gè)月，計(jì)劃生育被定為基本國(guó)策。

2010年以后的中國(guó)人口形勢(shì)早已不是1953年或1982年的局面，政策亦隨之調(diào)整，從獨(dú)生子女到單獨(dú)二孩，再到全面二孩，繼而是最新出臺(tái)的全面三孩。

2021年5月31日召開(kāi)的中央政治局會(huì)議提出，“進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實(shí)施一對(duì)夫妻可以生育三個(gè)子女政策及配套支持措施”。

熟悉生育政策的人士注意到，此次政策公布的時(shí)機(jī)與以往不同，2013年的“單獨(dú)二孩”政策和2015年的“全面二孩”政策均在接近年底的中央全體會(huì)議上作出決定，而“全面三孩”政策則在一次上半年召開(kāi)的政治局會(huì)議后宣布。

這次政治局會(huì)議召開(kāi)前20天，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，公布中國(guó)總和生育率為1.3。

此前三十年里，受新生兒數(shù)量漏報(bào)、瞞報(bào)影響，各界對(duì)于真實(shí)生育率一直沒(méi)有定論。計(jì)劃生育主管部門也不采納人口普查的生育率，而是另行抽樣估算，對(duì)外長(zhǎng)期維持總和生育率1.8的口徑。

“三孩政策出臺(tái)與七普公布的總和生育率數(shù)據(jù)直接相關(guān)?！北贝笕丝谘芯克淌趩虝源赫J(rèn)為，過(guò)去政策之爭(zhēng)背后是數(shù)據(jù)之爭(zhēng)，現(xiàn)在數(shù)據(jù)明確了，出臺(tái)政策也就沒(méi)什么爭(zhēng)議了。

數(shù)據(jù)之爭(zhēng)指的是，三十年來(lái)，各方一直圍繞中國(guó)的真實(shí)生育率到底是多少展開(kāi)曠日持久的爭(zhēng)論，數(shù)據(jù)沒(méi)有定數(shù)，政策也就難有定論。

“將在七普后提交國(guó)務(wù)院”

三孩政策出臺(tái)前一周，5月24日出版的《瞭望》周刊發(fā)布了學(xué)者王廣州的署名文章《專家：生育政策調(diào)整窗口期已來(lái)》。此時(shí)，距七普數(shù)據(jù)公布不到半個(gè)月。

文章指出：“單純的生育政策放開(kāi)已不足以改變目前生育水平的結(jié)構(gòu)和下降趨勢(shì)……在取消生育限制的同時(shí)，著眼于穩(wěn)定一孩、二孩生育，增強(qiáng)生育政策包容性，推動(dòng)生育政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接?！?/p>

王廣州是中國(guó)社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所研究員，曾全面參與放開(kāi)二孩政策的論證咨詢，《瞭望》則是新華社主辦的時(shí)事政經(jīng)類周刊。三孩政策出臺(tái)后，不少觀察人士將該文解讀為政策出臺(tái)的先聲。

不過(guò)，王廣州告訴南方周末記者，自己沒(méi)有參與此次放開(kāi)三孩政策的論證，“文章是年初就約好的，只是一直沒(méi)有刊發(fā)，在七普數(shù)據(jù)公布后更新了部分?jǐn)?shù)據(jù)”。

多位人口學(xué)專家都向南方周末記者指出，在當(dāng)前生育率水平下，放開(kāi)三孩還是全面放開(kāi)并不是人口學(xué)問(wèn)題，而是更為復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，政策產(chǎn)生的影響也已不具備人口學(xué)意義。

人口學(xué)界之外，越來(lái)越多非人口學(xué)領(lǐng)域的人士參與到人口和生育政策的討論中來(lái)。

公開(kāi)報(bào)道顯示，自2018年以來(lái)，至少有7位全國(guó)人大代表建議進(jìn)一步放開(kāi)生育政策，其主要依據(jù)在于2016年全面二孩政策落地后，次年新出生人口數(shù)出現(xiàn)下滑。

2020年5月，全國(guó)人大代表庹慶明領(lǐng)銜提交議案，建議將《中華人民共和國(guó)人口和計(jì)劃生育法》中“國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女”條款修改為“國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育三個(gè)子女”，并配套一系列生育鼓勵(lì)政策。

庹慶明是四川省雅安市雨城二中的校長(zhǎng)，長(zhǎng)期關(guān)注生育和撫養(yǎng)問(wèn)題，曾提出過(guò)男性帶薪產(chǎn)假、將托育納入學(xué)前教育體系等建議。

基于新出生人口連年下跌的數(shù)據(jù)，加之身邊許多人不愿意生孩子的感受，庹慶明認(rèn)為進(jìn)一步放開(kāi)生育限制已迫在眉睫。

議案得到規(guī)格頗高的辦理。2020年9月30日，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委副主任委員吳恒率隊(duì)赴四川雅安召開(kāi)議案辦理座談會(huì)，彼時(shí)，第七次人口普查正在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行。

座談會(huì)上，全國(guó)人大和國(guó)家衛(wèi)健委人口家庭司的官員對(duì)議案充分肯定，教科文衛(wèi)委委員馬旭還在會(huì)上就議案中提及的延長(zhǎng)產(chǎn)假發(fā)表意見(jiàn)，指出“延長(zhǎng)產(chǎn)假的方案可能會(huì)增加?jì)D女就業(yè)難度，解決問(wèn)題的根本辦法還是要建立健全0-3歲托幼機(jī)構(gòu)”。馬旭同時(shí)也是國(guó)家衛(wèi)健委科學(xué)技術(shù)研究所所長(zhǎng)，該所是國(guó)家衛(wèi)健委下屬的生育技術(shù)和政策研究機(jī)構(gòu)。

“與會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)還說(shuō)到，將在七普后將相關(guān)建議匯總遞交給國(guó)務(wù)院。”2021年6月5日，庹慶明向南方周末記者回憶道。

終于搞清了生育率

七普數(shù)據(jù)之所以對(duì)三孩政策出臺(tái)至關(guān)重要，在于其厘清了長(zhǎng)期成謎的總和生育率數(shù)據(jù)。

總和生育率數(shù)據(jù)基于新出生人口數(shù)和育齡婦女人數(shù)兩項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，計(jì)算出當(dāng)年各年齡段育齡婦女的生育概率，并據(jù)此推算出一位婦女一生生育子女?dāng)?shù)——七普公布的1.3意味著，按照2020年的生育水平，一個(gè)婦女一生平均會(huì)生育1.3個(gè)子女。

上一次被學(xué)界和計(jì)生主管部門普遍認(rèn)可的總和生育率數(shù)字，還要追溯到1990年的四普數(shù)據(jù)，彼時(shí)人口流動(dòng)規(guī)模相對(duì)較小，漏報(bào)比例較低。

此后三十年間，2000年五普的總和生育率為1.22，2010年六普的總和生育率為1.18，但計(jì)生主管部門從未采信過(guò)這兩項(xiàng)普查數(shù)據(jù)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在通報(bào)普查結(jié)果時(shí)也不會(huì)突出總和生育率數(shù)據(jù)，官方口徑則一直維持在1.8。

2017年2月，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委印發(fā)的《“十三五”全國(guó)計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，到2020年，全國(guó)總?cè)丝谠?4.2億人左右，年均自然增長(zhǎng)率在6‰左右，總和生育率為1.8左右。

“五普、六普都是在嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策的背景下進(jìn)行的調(diào)查，結(jié)果容易受漏報(bào)和瞞報(bào)的干擾?！眴虝源合蚰戏街苣┯浾叻治?，加之普查顯示的1.2左右的生育率實(shí)在太低，被認(rèn)為可信度較低。

三十年來(lái)，各方圍繞中國(guó)真實(shí)生育率到底是多少展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。在這場(chǎng)曠日持久的爭(zhēng)論中，誰(shuí)也說(shuō)服不了誰(shuí)。

2010年前后，二孩政策松綁進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，計(jì)生主管部門建立起復(fù)雜的“人口宏觀管理與決策系統(tǒng)”，但系統(tǒng)預(yù)測(cè)的結(jié)果仍取決于輸入的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

全程參與二孩政策出臺(tái)的國(guó)務(wù)院參事馬力在2015年接受南方周末記者采訪時(shí)表示：“總和生育率”是政策調(diào)整決策中爭(zhēng)議最大的問(wèn)題；“有多少人想生第二個(gè)孩子”是決策難點(diǎn)；“未來(lái)中國(guó)人口會(huì)不會(huì)突破15億”是決策中的重要考量。

而這三個(gè)問(wèn)題在全面二孩落地后的七普中都得到了明確答案——當(dāng)前中國(guó)的總和生育率為1.3；中國(guó)婦女生育意愿子女?dāng)?shù)為1.8，但實(shí)際生育二孩的比例較低；未來(lái)中國(guó)人口不會(huì)突破15億，人口紅利仍在，但距離人口負(fù)增長(zhǎng)已不遠(yuǎn)。

“生育政策放松基本消除了瞞報(bào)的情況，加之調(diào)查技術(shù)的進(jìn)步，沒(méi)有人會(huì)質(zhì)疑七普得出的總和生育率?！眴虝源赫J(rèn)為，準(zhǔn)確的生育率數(shù)據(jù)可以直接為決策提供參考，已無(wú)復(fù)雜論證的必要，因此三孩政策能快速出臺(tái)。

小步微調(diào)

各界普遍預(yù)測(cè)，三孩政策放開(kāi)不會(huì)對(duì)新生人口數(shù)量造成明顯影響。

中國(guó)人口學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)翟振武被外界認(rèn)為是影響中國(guó)近年人口政策的關(guān)鍵智囊，也是分步放開(kāi)生育的支持者。他近期受訪時(shí)表示，即使全面放開(kāi)生育，每年大概多出生30萬(wàn)至50萬(wàn)人口，對(duì)新增人口影響微弱。

在一次采訪中，翟振武對(duì)2016年全面二孩后的出生人口作出預(yù)計(jì)：“出生人口每年可以增加三四百萬(wàn)，加上原來(lái)的大約1600萬(wàn)，每年出生人口最多兩千萬(wàn)……全面二孩政策之后，2018年是年出生人口的最高峰，總和生育率會(huì)上升到2.1左右，此后四五年會(huì)逐步下降，到1.8、1.7左右?！?/p>

翟振武的觀點(diǎn)頗具代表性。不過(guò)，實(shí)際數(shù)據(jù)顯示，自2013年單獨(dú)二孩政策以來(lái)的七年間，全國(guó)共計(jì)多出生二孩1000多萬(wàn)人。2016年至2020年，我國(guó)出生人口分別為1786萬(wàn)、1723萬(wàn)、1523萬(wàn)和1465萬(wàn)、1200萬(wàn)，呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，全面二孩的政策效果遞減，至2020年，總和生育率降至1.3。

也許是面對(duì)出乎意料的人口趨勢(shì)，翟振武在2020年底回應(yīng)放開(kāi)三孩的討論時(shí)，放棄了漸進(jìn)式放開(kāi)的觀點(diǎn)：“現(xiàn)在一些人建議放開(kāi)三孩，我覺(jué)得是對(duì)人口形勢(shì)和政策不夠了解。本來(lái)全面放開(kāi)生育，都對(duì)人口形勢(shì)沒(méi)什么作用，中間加一個(gè)環(huán)節(jié)有什么意義呢？”

在進(jìn)一步放松生育政策達(dá)成共識(shí)之際，討論的焦點(diǎn)變?yōu)椤叭娣砰_(kāi)”還是“先放開(kāi)三孩”，從結(jié)果來(lái)看，決策層選擇了后者。

在北京大學(xué)人口所教授穆光宗看來(lái)，“全面放開(kāi)意味著自主生育，三孩政策仍是國(guó)家主導(dǎo)的計(jì)劃生育，是權(quán)限放大的改革。”

穆光宗還提及，“三孩政策對(duì)少部分有意愿生三孩，或者意外懷孕的家庭來(lái)說(shuō)，非常有利，不僅解除了他們因三孩可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，還正式賦予三孩合法化地位。”

事實(shí)上，在2015年全面二孩政策出臺(tái)后的數(shù)年間，生育政策多次出現(xiàn)微調(diào)，尤其是十九屆五中全會(huì)提出的“增強(qiáng)生育政策包容性”為政策調(diào)整提供了方向。

包括庹慶明、黃細(xì)花在內(nèi)的不少全國(guó)人大代表，是在2019年關(guān)注到三孩問(wèn)題。

當(dāng)年，全國(guó)人大法工委在各地調(diào)研后，要求地方人大常委會(huì)對(duì)人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，對(duì)已經(jīng)滯后于政策調(diào)整、不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的過(guò)于嚴(yán)厲的處罰處分處理規(guī)定，先停止執(zhí)行，再適時(shí)作出修改。

全國(guó)性政策陸續(xù)微調(diào)，而在一些地方，三孩的口子打開(kāi)得更早——2016年，黑龍江省重修《人口與計(jì)劃生育條例》，提出：“夫妻均為邊境縣市區(qū)居民等六種情形可以生育三孩”，涵蓋黑河市愛(ài)輝區(qū)等18個(gè)邊境縣。

黑河市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展公報(bào)顯示，該市出生率從2016年的5.4‰下降至2020年的3.6‰，出生人口數(shù)從2016年的8791人下降至2020年的5598人。

從放松限制向加強(qiáng)配套轉(zhuǎn)變

諸多跡象顯示，生育政策調(diào)整的思路已逐漸從放松限制向加強(qiáng)配套轉(zhuǎn)變。

2015年全面二孩政策出臺(tái)時(shí)，配套政策描述相對(duì)簡(jiǎn)單，是一筆帶過(guò)的“要加強(qiáng)生殖健康、婦幼健康、托兒所幼兒園等公共服務(wù)的供給”，到了2021年5月31日的政治局會(huì)議公報(bào)，則用了大段篇幅陳述一系列配套舉措。

婚嫁、教育等生育前后環(huán)節(jié)均被納入考慮：“對(duì)婚嫁陋習(xí)等不良社會(huì)風(fēng)氣進(jìn)行治理，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，推進(jìn)教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源供給，降低家庭教育開(kāi)支……加強(qiáng)稅收、住房等支持政策，保障女性就業(yè)合法權(quán)益?！?/p>

有分析認(rèn)為，中國(guó)生育政策正在從限制生育向鼓勵(lì)生育轉(zhuǎn)向。對(duì)此，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)發(fā)展所研究員李璐指出：“生育政策的核心不在于鼓勵(lì)或刺激生育，而在于釋放家庭生育意愿，生育意愿的核心在于緩解家庭壓力，緩解壓力的核心又在于提升社會(huì)化服務(wù)的支撐能力?！?/p>

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，婦女實(shí)際生育子女?dāng)?shù)大多低于預(yù)期生育子女?dāng)?shù)，即便是正處于婚育年齡的90后，平均打算生育子女?dāng)?shù)也有1.66個(gè)，高于目前的總和生育率。

國(guó)家衛(wèi)健委有關(guān)負(fù)責(zé)人接受新華社采訪時(shí)表示，排名前三的“不敢生”原因是經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重、嬰幼兒無(wú)人照料和女性難以平衡家庭與工作的關(guān)系，其中“經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重”占75.1%，“沒(méi)人帶孩子”占51.3%，女職工生育后工資待遇下降的有34.3%，其中降幅超過(guò)一半的達(dá)42.9%。

與生育政策思路調(diào)整并行，在2018年的機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家衛(wèi)健委計(jì)劃生育基層指導(dǎo)司、計(jì)劃生育家庭發(fā)展司、流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理司三個(gè)司被撤銷，轉(zhuǎn)設(shè)為新的人口監(jiān)測(cè)與家庭發(fā)展司（即人口家庭司）。

國(guó)家衛(wèi)健委職責(zé)中首次寫入“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接”，南方周末記者注意到，人口家庭司司長(zhǎng)楊文莊自2019年以來(lái)，幾乎每月都會(huì)出席有關(guān)0-3歲托育的調(diào)研和會(huì)議。

而在2013年和2018年兩次機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家發(fā)改委開(kāi)始負(fù)責(zé)與人口有關(guān)的事務(wù)，其中包括“研究提出人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，以及統(tǒng)籌促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的政策建議”。

三孩政策出臺(tái)后，2021年6月1日，國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展所社會(huì)政策室主任張本波在接受央視采訪時(shí)表示：“在‘十四五規(guī)劃也提出一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，就是在150個(gè)城市通過(guò)發(fā)展普惠的綜合中心和社區(qū)中心，提供50萬(wàn)個(gè)普惠托位?！?/p>

這些都與人口學(xué)家們所說(shuō)的“生育政策是更為復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題”相呼應(yīng)，并將決定著中國(guó)人口的未來(lái)。