農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐及思考

李丹

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，探索建立更適合農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的機制，具有重要的意義。當(dāng)前，我國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需求越來越多，全國各地也出現(xiàn)了多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式，其中最富代表性和發(fā)展較為廣泛的是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、農(nóng)業(yè)合作社、土地信托模式等。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的運行特點

2008年成都成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，重慶成立農(nóng)村土地交易所，標(biāo)志著交易所模式在我國正式開啟。2009年武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所正式掛牌，旨在推動包含土地經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村各項產(chǎn)權(quán)交易。

武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所是在“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)的背景下設(shè)立的，其特點主要包括交易品種多、程序符合規(guī)范、利益有保障。一是交易品種多。武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所突出“綜合”二字，不存在權(quán)屬爭議的所有產(chǎn)權(quán)均可交易，具體包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體組織“四荒地”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織養(yǎng)殖水面經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)等九大類。二是交易程序規(guī)范。為了規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，武漢專門制定了《武漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法（試行）》，管理上實行交易規(guī)則、交易鑒證、信息發(fā)布、收費標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理、平臺建設(shè)“六個統(tǒng)一”，組織農(nóng)業(yè)、國土房產(chǎn)、規(guī)劃等職能部門進駐，提供確權(quán)賦能、資格審查、信息發(fā)布、結(jié)算交割、產(chǎn)權(quán)變更等一條龍服務(wù)。三是利益保障健全。武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所不以盈利為目的，提供場所、配套設(shè)施和信息發(fā)布、交易組織、咨詢以及相關(guān)的投融資服務(wù)。比如，為保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的交易必須經(jīng)過本集體三分之二以上成員同意方可進行，農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)交易必須農(nóng)民本人自愿，同時在利益分配上，制定嚴(yán)格的規(guī)定。

農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的運行機制

自發(fā)形成的基層農(nóng)村合作社較早出現(xiàn)在寧夏平羅，當(dāng)時該地設(shè)立了土地信用合作社，此后陜西楊凌、浙江紹興等地都出現(xiàn)了不同形式的基層農(nóng)村合作社。四川彭州農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社最具有代表性。

彭州農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社實行多主體參與的運行機制。從職責(zé)看，參與主體各司其職。地方政府指導(dǎo)村委會和農(nóng)民自發(fā)組成農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機構(gòu)，提供政策和資金支持，保護農(nóng)戶合法權(quán)益;農(nóng)戶將手中承包經(jīng)營的土地存入農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機構(gòu)，并獲得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機構(gòu)支付的利息，選舉產(chǎn)生理事會與監(jiān)事會;農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機構(gòu)對土地進行整理分類、打包開發(fā)、流轉(zhuǎn)上市，為大型農(nóng)業(yè)企業(yè)進行招商引資;農(nóng)業(yè)企業(yè)或種植大戶經(jīng)營土地并支付租金，獲取一定的技術(shù)服務(wù)、營銷支持，獲得地方政府的相關(guān)支持。大型農(nóng)業(yè)企業(yè)向農(nóng)業(yè)企業(yè)或種植大戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)服務(wù)，承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售等環(huán)節(jié)。從經(jīng)營主業(yè)看，合作社主要負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是合作社的經(jīng)營主業(yè)，包括土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)、土地開發(fā)整理服務(wù)，還有土地代為種植與銷售服務(wù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)支持服務(wù)等。除此之外，合作社還承擔(dān)教育培訓(xùn)、解決流轉(zhuǎn)糾紛、監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同實施、督促租金支付等功能與職責(zé)。從合作章程看，合作社建立參與和退出機制。根據(jù)“自愿入社、自由退社”的原則，只要有意愿參與農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營專業(yè)合作社的農(nóng)戶，都可以自愿加入，只需填寫入社申請書、簽訂土地流轉(zhuǎn)存地合同，便可選擇土地折價入股或單純享受利息的方式參與合作社。等到土地流轉(zhuǎn)存地合同到期后，農(nóng)戶也可根據(jù)需要選擇續(xù)期或自由退出。

土地信托模式的實踐

黨的十八大之后，全國各地土地流轉(zhuǎn)工作有序開展。為了探索市場化流轉(zhuǎn)的方式，2013年，安徽宿州的埇橋區(qū)政府拿出5400畝農(nóng)用地，與中信信托聯(lián)合推出“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期”，采取“財產(chǎn)權(quán)信托”與“資金信托”平行推進的雙信托結(jié)構(gòu)，信托期限為12年。

土地信托的宿州模式涉及三個方面。一是在信托的關(guān)系主體方面。宿州市埇橋區(qū)朱仙莊鎮(zhèn)的塔橋村、朱廟村共計5400畝土地，是A類信托財產(chǎn)，農(nóng)民與村委會簽署土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同，村委會集合全村所有土地;宿州埇橋區(qū)政府是A類委托人，有權(quán)對A類信托財產(chǎn)進行處置;受托人為中信信托，中信信托通過設(shè)立信托計劃，全盤管理土地信托流轉(zhuǎn);服務(wù)商負(fù)責(zé)土地規(guī)劃整理及招商工作;保管銀行負(fù)責(zé)資金保管，負(fù)責(zé)監(jiān)管事務(wù);農(nóng)業(yè)企業(yè)或種植大戶是承租人。二是在信托財產(chǎn)的運作方面。A類委托人將土地承包經(jīng)營權(quán)交付給受托人后，受托人在服務(wù)商的配合下，將土地進行整合整理，并根據(jù)需要提供農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，然后將整理好的土地承包經(jīng)營權(quán)分開出租給承租人。受托人還可以聘請外部單位對土地進行評估、整理、流轉(zhuǎn)等。三是在收益分配方面。從農(nóng)民的角度來看，其收入為“基本地租+浮動收益”，基本地租等于每畝500公斤中等小麥的價格，如果這一價格低于1000元，則按照1000元兌付;如果土地信托產(chǎn)品出現(xiàn)增值收益，增加的部分在農(nóng)民與受托人之間分別按照70%和30%進行分配，這意味著農(nóng)民將獲得大部分的增值收益，受托人只獲得少部分的增值收益;如果是國家給予農(nóng)業(yè)補貼形成的增值，也基本全部屬于農(nóng)民，比如將補貼納入地租價格，財政用于土地整理的補貼也由農(nóng)民所有。

規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐的思考

在堅持農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)的前提下完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，既保障了基本農(nóng)田和糧食安全，又通過合乎規(guī)范的流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)民收入。當(dāng)前，各地都在不斷進行實踐探索，有幾個方面的問題需要引起關(guān)注。

首先，厘清農(nóng)村土地的權(quán)利界限。明確農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位，保護農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán);以土地承包權(quán)的“準(zhǔn)所有權(quán)”確立經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)，界定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，確立土地承包權(quán)為“準(zhǔn)所有權(quán)”;厘清土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配機制，包括土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的租金收益、流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)補貼收益、流轉(zhuǎn)土地被征收的補償收益。

其次，設(shè)計農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本要素。在基本原則方面，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要堅持公益性為主原則、市場化運作原則、公開公正規(guī)范原則、因地制宜原則;在運營模式方面，總體上采取“政府主導(dǎo)、市場運作、多類協(xié)作”;在參與主體方面，以農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為代表的政策性銀行，以及網(wǎng)點下沉的村鎮(zhèn)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，都可以是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的參與主體。

再次，發(fā)揮農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的功能。為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供信息服務(wù)的平臺，以信息中介服務(wù)平臺作為性質(zhì)定位，其應(yīng)具備信息傳遞、價格發(fā)現(xiàn)、交易中介的基本功能，還應(yīng)具備金融服務(wù)、產(chǎn)權(quán)保護的特殊功能。

最后，完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。從各地目前的實踐來看，需要多部門的配合協(xié)調(diào)，設(shè)計結(jié)構(gòu)化部際協(xié)調(diào)下的“雙渠道+內(nèi)部風(fēng)控”的監(jiān)管機制，“雙渠道”包含土地流轉(zhuǎn)渠道的監(jiān)管、銀保渠道的監(jiān)管，“內(nèi)部風(fēng)控”則包含協(xié)助建設(shè)農(nóng)村信用體系、構(gòu)建全面的風(fēng)險監(jiān)管措施。

[作者單位：中共中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生院

責(zé)任編輯：包詠菲