教師退出機(jī)制的反思與重構(gòu)

池峰

摘要：我國(guó)在教育規(guī)模擴(kuò)大階段對(duì)教師退出的形式與作用認(rèn)識(shí)不足，未能形成有效的教師退出機(jī)制，教師退出困難，優(yōu)勝劣汰失靈，影響了教育質(zhì)量的提升。教育步入內(nèi)涵發(fā)展期后，退出機(jī)制短板亟待補(bǔ)齊，應(yīng)盡快落實(shí)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》，建立完善教師退出機(jī)制，從制訂完善教師退出法規(guī)、增加退出的形式與梯度、延長(zhǎng)新教師試用期、推行主講教師制、建立教師退出保障機(jī)制等方面構(gòu)建教師退出機(jī)制。同時(shí)，深化教師收入、職稱與考核制度改革，助力退出機(jī)制形成。

關(guān)鍵詞：退出機(jī)制? 反思? 重構(gòu)

2018年1月20日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見(jiàn)》，這是新中國(guó)成立以來(lái)中共中央出臺(tái)的首個(gè)面向教師隊(duì)伍改革的文件，是深入推進(jìn)教育改革的頂層設(shè)計(jì)之一。將新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革向縱深推進(jìn)，須對(duì)長(zhǎng)期形成的主要矛盾實(shí)施攻堅(jiān)。本文聚焦《意見(jiàn)》中“建立完善教師退出機(jī)制”的要求，對(duì)我國(guó)教師退出機(jī)制進(jìn)行反思并提出政策建議。

一、教師退出的現(xiàn)狀

（一）教育規(guī)模擴(kuò)大階段未形成有效的退出機(jī)制

我國(guó)的教育事業(yè)發(fā)展迅速，教師數(shù)量在不斷增長(zhǎng)?！?019年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2019年底，全國(guó)各級(jí)各類學(xué)歷教育在校生2.82億人，比2018年增加660.62萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.40%;專任教師1732.03萬(wàn)人，比2018年增加59.18萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.54%。對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家的師生比，我國(guó)教師數(shù)量仍處于增長(zhǎng)區(qū)間。規(guī)模擴(kuò)大階段關(guān)于教師退出的研究并不充分，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也很少。據(jù)報(bào)道，全國(guó)28個(gè)省的505萬(wàn)名中小學(xué)教師在首次申請(qǐng)注冊(cè)時(shí)，注冊(cè)合格率達(dá)98.8%，但東北師范大學(xué)2014年抽樣調(diào)查了18個(gè)省70所中小學(xué)后，卻認(rèn)為縣域?qū)W校至少存在10%以上的不合格教師。合格率與抽樣結(jié)果的差異反映了教師退出存在障礙。高校方面，某“985”高校試行教師“非升即走”的退出政策，但近160名未如期晉升的講師卻并未被辭退，多數(shù)以轉(zhuǎn)崗形式安置?；凇胺巧醋摺闭咴O(shè)置的高校教師退出機(jī)制存在“流不動(dòng)”現(xiàn)象。隨著人口總量與結(jié)構(gòu)的變化，以及創(chuàng)新型社會(huì)對(duì)人才要求的提高，教育將進(jìn)入內(nèi)涵發(fā)展期，教師退出機(jī)制的迫切性已經(jīng)凸顯。

（二）當(dāng)前教師的退出并非優(yōu)勝劣汰的制度安排

目前的退出數(shù)據(jù)近似于減員統(tǒng)計(jì)?！敖逃恐睂俑咝＝處熗顺鰴C(jī)制研究”課題組統(tǒng)計(jì)了22所高校的教師退出情況（不含退休），對(duì)全部87例樣本的退出原因分析顯示，因違法違紀(jì)退出占34.5%，個(gè)人調(diào)離占32.2%，未完成任務(wù)占25.3%（其中的36.4%教師轉(zhuǎn)崗安置），合同到期占5.7%，其他占2.3%。教育部2004-2009年統(tǒng)計(jì)顯示，中小學(xué)教師退出自然減員占12.5%，調(diào)出占54.8%，校內(nèi)調(diào)整占21.2%，其他方式占11.5%，占比最大的“調(diào)出”多為教師考入政府機(jī)關(guān)或待遇優(yōu)厚的企事業(yè)單位，自然減員主要是退休。2011年自寧夏建立教師退出機(jī)制以來(lái)，至2019年，6155名教師通過(guò)提前辦理退休手續(xù)退出教師崗位。可見(jiàn)，不但教師退出的比例很少，在優(yōu)勝劣汰下退出的更少，“調(diào)出”和“考走”不啻人才流失，也側(cè)面反映了教師待遇不高的現(xiàn)狀。

（三）教師退出操作難、執(zhí)行難

盡管國(guó)家多次提出要完善教師退出機(jī)制，但無(wú)論是《教師法》《教師資格條例》《中小學(xué)教師職業(yè)道德規(guī)范》，還是《中小學(xué)教師資格定期注冊(cè)暫行辦法》，對(duì)不合格教師的判定及辭退條件都是籠統(tǒng)的、原則性的、片面的，對(duì)解聘的前提條件、有權(quán)主體、程序、保障措施、申訴途徑等關(guān)鍵問(wèn)題缺乏明確規(guī)定。打破鐵飯碗就會(huì)得罪人，因此，學(xué)校更傾向于通過(guò)補(bǔ)充新鮮血液和內(nèi)部轉(zhuǎn)崗來(lái)回避與消化矛盾。但是，通過(guò)增量改革改善師資結(jié)構(gòu)、以時(shí)間換質(zhì)量，勢(shì)必造成內(nèi)耗與機(jī)會(huì)成本高漲，妥協(xié)并不利于新進(jìn)教師的成長(zhǎng)與發(fā)展，對(duì)學(xué)生的負(fù)面影響更是無(wú)法挽回。如果教師退出機(jī)制難以執(zhí)行，教師隊(duì)伍就只有量的變化，難有質(zhì)的升華。

二、對(duì)教師退出機(jī)制的反思

（一）對(duì)教師退出的形式與作用認(rèn)識(shí)片面

教師退出的形式通常包含退休、轉(zhuǎn)崗、辭職、調(diào)出與辭退，但這樣分類并不妥當(dāng)。退休不是退出機(jī)制的作用結(jié)果，考走、調(diào)出也并非退出政策的實(shí)施目的，僅轉(zhuǎn)崗、辭退等屬于退出范疇?，F(xiàn)實(shí)中，轉(zhuǎn)崗又占了絕大多數(shù)，辭退寥寥無(wú)幾，如2016年全國(guó)共有教師1578萬(wàn)人，學(xué)校內(nèi)另有非教師崗位382萬(wàn)個(gè)，這些崗位在高等教育和中等教育中的比例分別達(dá)到33%和21%（扣除民辦院校后比例更高），是這些崗位為轉(zhuǎn)崗提供了空間。

把數(shù)量減少等同于退出是混淆概念，是湊數(shù)字“糊任務(wù)”;把退出等同于辭退則容易畏難，導(dǎo)致回避矛盾“搗糨糊”。這兩種誤區(qū)反映了對(duì)教師退出的片面認(rèn)識(shí)。退出應(yīng)當(dāng)是有梯度的、融入警示與幫助的“漸進(jìn)式退出”，不應(yīng)是前松后緊斷崖式的“辭退”，也不應(yīng)是自然減員的“退休”。退出機(jī)制應(yīng)起到約束、激勵(lì)、警示、督促作用，并傳導(dǎo)到招聘、甄選、培訓(xùn)、考核與薪酬環(huán)節(jié)，以退出機(jī)制促進(jìn)教師隊(duì)伍的優(yōu)勝劣汰才是改革的應(yīng)有之意。

（二）對(duì)教師退出機(jī)制失靈的危害認(rèn)識(shí)不足

如果退出機(jī)制長(zhǎng)期失靈，微觀環(huán)境既不公平又失效率，就會(huì)造成“精致的利己主義者”投機(jī)上位、庸碌者占據(jù)職稱與編制等現(xiàn)象。劣幣驅(qū)逐良幣不但會(huì)破壞學(xué)術(shù)信仰與教育生態(tài)，更會(huì)侵害學(xué)生接受優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會(huì)與權(quán)利，貽害無(wú)窮。長(zhǎng)期回避矛盾與掩蓋問(wèn)題無(wú)法面對(duì)歷史的拷問(wèn)。1989年，鄧小平同志感慨：“改革10年中最大的失誤是在教育方面發(fā)展不夠。”2005年，錢學(xué)森先生發(fā)問(wèn)：“為什么我們的學(xué)校總是培養(yǎng)不出杰出的人才？”2016年，《人民日?qǐng)?bào)》連續(xù)追問(wèn)：“今天，大學(xué)培養(yǎng)的人才合格嗎？”當(dāng)前，面對(duì)復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)，面對(duì)貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、金融戰(zhàn)對(duì)人才的緊迫需求，我們更應(yīng)該反思我國(guó)教育的不足。教育的質(zhì)量關(guān)鍵在教師，教師退出機(jī)制失靈則是關(guān)鍵的制度短板。

（三）對(duì)建設(shè)退出機(jī)制的迫切性認(rèn)識(shí)不夠

教師是思想、知識(shí)、技能的先行者，是社會(huì)的造血干細(xì)胞，應(yīng)始終保持教師隊(duì)伍的先進(jìn)性與純潔性。當(dāng)前教師退出機(jī)制建設(shè)滯后，一方面是擔(dān)憂校園穩(wěn)定，另一方面是缺乏上級(jí)的支持與推動(dòng)。然而時(shí)間不等人，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)也不等人，新時(shí)代知識(shí)更迭與技術(shù)創(chuàng)新的速度更快，提升師資水平已迫在眉睫。習(xí)近平同志在2018年全國(guó)教育大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持把優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)作為推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要先手棋”。在這個(gè)先手棋局中，教師退出機(jī)制就應(yīng)是棋筋政策，應(yīng)快速行動(dòng)起來(lái)，下定決心，盡快試點(diǎn)推行。

三、教師退出機(jī)制的設(shè)計(jì)與構(gòu)建

（一）制訂退出法規(guī)，完善退出程序

加快制定教師退出法規(guī)，在國(guó)家層面分別出臺(tái)符合高校與中小學(xué)特點(diǎn)的教師退出辦法，讓退出有法可依。各省、自治區(qū)、直轄市制訂教師退出實(shí)施方案，明確規(guī)定退出的觸發(fā)條件、發(fā)起主體、判別標(biāo)準(zhǔn)、退出方式與程序，同時(shí)賦予教師充分的申辯權(quán)，設(shè)置申訴、鑒定與復(fù)議機(jī)制，做到程序正義、證據(jù)充分、考核科學(xué)、實(shí)事求是、審慎嚴(yán)格。

（二）增加退出的形式與梯度

把行政處罰與人事管理中的措施融入教師退出管理，將退出設(shè)計(jì)為“取消榮譽(yù)稱號(hào)（津貼）、高職低聘、退出主講教師、退出教師資格、退出事業(yè)編制、主動(dòng)辭職、解聘、試用期不通過(guò)”八種形式。把退出貫穿到教師管理全過(guò)程，起到“懲前毖后，治病救人”的作用，減少辭退引起的對(duì)抗與風(fēng)險(xiǎn)?！皾u進(jìn)式退出”也有利于細(xì)化認(rèn)定條件，提高可操作性。

（三）延長(zhǎng)新教師試用期

美國(guó)很多州的中小學(xué)教師試用期為3～5年，超過(guò)三分之一的新教師在其職業(yè)生涯的前五年退出教學(xué)崗位。較長(zhǎng)的試用期提高了篩選精度，有利于退出管理。美國(guó)被解聘的教師中，臨時(shí)教師約占70%，試用期教師約為25%，擁有終身職位的教師占5.2%。我國(guó)新教師的試用期一般為1年，建議延長(zhǎng)到3年。同時(shí)，完善試用期的考核、待遇與保障，客觀、準(zhǔn)確、負(fù)責(zé)地考察新教師。

（四）實(shí)施主講教師制

大學(xué)可以建立主講教師、輔講教師、助教三級(jí)分工協(xié)作的團(tuán)隊(duì)教學(xué)制度;中小學(xué)可以研究借鑒“新東方”“學(xué)而思”等網(wǎng)校的師資管理模式，設(shè)置主講教師、輔講教師、輔導(dǎo)教師和在線助學(xué)教師。主講教師競(jìng)爭(zhēng)上崗，實(shí)施差別化津貼與績(jī)效制度，不同課程的主講教師與輔講教師可以交叉。實(shí)施主講教師制有利于教師梯隊(duì)建設(shè)，也有助于形成教師退出空間。當(dāng)前，在線課程的推廣與普及為實(shí)施改革創(chuàng)造了有利環(huán)境。

（五）建立退出保障機(jī)制

上述八種退出形式中，前三種形式的退出可以通過(guò)在職培訓(xùn)、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、教科研積分等方式幫助教師恢復(fù)待遇，后五種形式的退出應(yīng)制定相應(yīng)的保障措施，保護(hù)退出教師的基本權(quán)益，避免激化矛盾，如設(shè)置再就業(yè)培訓(xùn)基金、根據(jù)服務(wù)年限給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?。例如，廣東省曾出臺(tái)《關(guān)于解決離開(kāi)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)被解聘教師的再就業(yè)起到了保障作用。

（六）深化相關(guān)的收入、職稱與考核改革

切實(shí)提高教師待遇。習(xí)近平同志在2018年全國(guó)教育大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“全黨全社會(huì)要弘揚(yáng)尊師重教的社會(huì)風(fēng)尚，努力提高教師政治地位、社會(huì)地位、職業(yè)地位，讓廣大教師享有應(yīng)有的社會(huì)聲望”。華為創(chuàng)始人任正非也多次呼吁：要吸引最優(yōu)秀的人來(lái)當(dāng)老師，用最優(yōu)秀的人去培養(yǎng)更優(yōu)秀的人。一個(gè)職業(yè)的吸引力與所受激勵(lì)約束的程度成正相關(guān)，應(yīng)盡快改變低收入對(duì)教育事業(yè)的扭曲，逐步形成“高門檻、高收入、嚴(yán)考核、嚴(yán)退出”的教師職業(yè)特征。

深化職稱改革。職稱是教師提高待遇、拉開(kāi)差距的基礎(chǔ)。建議擴(kuò)大教師序列職稱職級(jí)并采取自然晉升制度，將現(xiàn)有職級(jí)從4-5級(jí)延伸至7-8級(jí)，連續(xù)五年綜合考核合格者自動(dòng)晉升一級(jí)職稱，成果突出者可不受年限破格評(píng)審。自然晉升可為“高職低聘”創(chuàng)造空間，并引導(dǎo)教師踏實(shí)從教、避免投機(jī)，同時(shí)也能激勵(lì)教育英才跨越式晉升。

改革教師考核。綜合考核是教師晉升和退出的基礎(chǔ)，要科學(xué)、客觀、公正地開(kāi)展考核，將學(xué)期考核、年度考核、專項(xiàng)考核、隨機(jī)考核的結(jié)果予以應(yīng)用，全面、準(zhǔn)確地還原教師的教育教學(xué)工作，為教師退出提供可靠依據(jù)。

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