改革開放以來中國政治制度建設的歷程及啟示

[摘 要]中國政治制度的基本框架奠基于新中國成立初期。改革開放之后，相關政策法規(guī)不斷充實和完善，各項制度日趨科學、規(guī)范。改革開放以來中國的政治制度建設大致經歷了恢復與發(fā)展、適應社會主義市場經濟體制需要的制度建設、全面建設小康社會中的制度建設以及新時代的制度建設幾個發(fā)展階段。在這些歷史進程中，根本政治制度和基本政治制度在不斷完善和發(fā)展過程中支撐著各項社會主義建設事業(yè)，為其提供政治制度支持和保障。

[關鍵詞]政治制度;人民代表大會制度;基層民主制度

[中圖分類號]D621

[文獻標識碼]A

[文章編號]1674-0599（2021）01-0061-10

[收稿日期]2020-11-30

[作者簡介]劉維芳（1973—），女，安徽太和人，博士，中國社會科學院當代中國研究所研究員，研究方向為中國政治史。

在社會變革和發(fā)展中，制度問題是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的問題。新中國成立初期就已奠定了中國政治制度的基本框架，主要包括：國體——工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家;政體，即根本政治制度和政權組織形式——國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。[1]P523此外，還有基本政治制度，即：民族區(qū)域自治制度和中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。改革開放以后，黨的十七大報告將基層群眾自治制度與人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區(qū)域自治制度并列，作為社會主義政治制度的一項內容，確立了其在國家政治制度中的地位。上述幾個方面共同構成了中國政治制度的核心內容和基本框架，是社會主義民主政治的集中體現。

黨的十九屆四中全會指出：中國共產黨自成立以來，團結帶領人民贏得了中國革命的勝利，并通過總結經驗和探索創(chuàng)新，“建立和完善社會主義制度，形成和發(fā)展黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度，加強和完善國家治理，取得歷史性成就”[2]。可見，系統(tǒng)梳理和總結新中國成立以來，尤其是改革開放以來中國各項制度建設的歷程、經驗及成就是十分有意義的一項工作。筆者擬以當代中國政治制度建設為主要研究對象，結合改革開放以來的歷史發(fā)展及其特點，側重從制度規(guī)章上系統(tǒng)梳理中國根本政治制度和基本政治制度建設的歷程，總結其中的成就及經驗，以期對中國政治制度史的研究有所裨益。

一、中國政治制度建設的恢復與發(fā)展（1978年—1992年）

從黨的十一屆三中全會召開到黨的十四大召開前，是中國政治制度建設的恢復與發(fā)展時期。“文革”結束后，黨中央組織開展了真理標準問題的討論，沖破了“兩個凡是”束縛，為政治生活逐步走向正軌奠定了基礎。此后，隨著政治體制改革在各個領域的不斷推進，各項政治制度也在探索中不斷前行。

（一）人民代表大會制度是中國共產黨實施對國家全面領導的重要制度載體。改革開放之初，遭受長時期嚴重踐踏以致名存實亡的人民代表大會制度，從中央到地方的各級機關陸續(xù)得到恢復，并且逐步進入全面發(fā)展階段。1979年，五屆全國人大決定設立全國人大常委會法制委員會。當年召開的五屆全國人大二次會議通過了七部重要法律，分別為《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》《中華人民共和國中外合資經營企業(yè)法》，成為新時期立法的良好開端。在人大組織制度和選舉制度方面，五屆全國人大通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，增加了縣以上地方各級人民代表大會設立常務委員會、實行差額選舉等條款，將直接選舉人大代表的范圍擴大到縣一級，[1]P447-449完善了全國人大和地方各級人大的組織制度和選舉制度。1982年召開的五屆全國人大五次會議對1954年制定的《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》作了較大修改和補充，對全國人大及其常委會組織和工作程序作了一系列具體規(guī)定。五屆全國人大五次會議還對1979年通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》進行了修改。1986年，六屆全國人大對上述兩部法律再次進行了補充和修改。通過上述修改，人大組織和選舉工作進一步得到完善。在人大代表工作方面，1985年全國人大常委會提出的《關于改進全國人民代表大會代表視察辦法的意見》和1987年六屆全國人大出臺的《關于全國人大常委會加強同代表聯系的幾點意見》，進一步完善了代表視察活動的方式，明確了全國人大常委會與代表聯系的內容和途徑等。關于人大議事規(guī)則，1987年六屆全國人大通過的《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》和1989年七屆全國人大通過的《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》，明確了聯組會、多審制等規(guī)定，是人大及其常委會行使職權方式向程序化、制度化邁進的重要步驟。

（二）在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設方面。黨的十一屆三中全會后，隨著黨和國家工作重心的轉移，統(tǒng)戰(zhàn)工作重點也逐步朝著為社會主義現代化建設服務的方向轉變。1978年召開的全國政協五屆一次會議修改了1954年的《中國人民政治協商會議章程》，為政協工作恢復和發(fā)展創(chuàng)造了條件。1982年召開的黨的十二大，將中國共產黨與各民主黨派及無黨派人士合作的方針由“長期共存、互相監(jiān)督”的“八字方針”變?yōu)椤伴L期共存、互相監(jiān)督，肝膽相照、榮辱與共”的“十六字方針”。[3]P301982召開的全國政協五屆五次會議廢止了1978年的章程，通過了新的政協章程，新章程根據人民政協成立以來正反兩方面經驗，排除了1978年章程中“左”的錯誤理論和提法，在政協歷史上第一次明確闡述了人民政協政治協商和民主監(jiān)督的職能，為開創(chuàng)新時期人民政協工作新局面提供了重要依據。1987年召開的黨的十三大對政治體制改革進行了全面部署，提出決不能丟掉具有我國特點和優(yōu)勢的制度，并提出要堅持十六字方針，完善共產黨領導下的多黨合作和協商制度。[4]P38在黨的十三大報告之后的政治報告和黨中央其他有關文件中，“中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”中的“下”字被刪除，體現了中國共產黨與各民主黨派關系上的變化。1989年，七屆全國政協通過《全國政協關于政治協商民主監(jiān)督暫行規(guī)定》，闡明了人民政協政治協商和民主監(jiān)督的目的、內容及形式等。[5]同年，黨中央出臺的《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》第一次明確提出，民主黨各自所聯系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，是“參政黨”，并界定了“參政黨”參政的基本點。[6]P244-245“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發(fā)展”[7]P181也被寫入1993年的憲法修正案序言中。

（三）這一時期的民族工作逐步走向正軌，并開始了民族區(qū)域自治方面的法制化建設。1978年，五屆全國人大決定恢復中華人民共和國國家民族事務委員會。次年，全國人大民族委員會也得以恢復。此后，各地各級民委及其他民族工作機構陸續(xù)恢復。1980年，周恩來于1957年在青島召開的民族工作座談會上所作的《關于我國民族政策的幾個問題》的重要講話首次出版，該講話系統(tǒng)闡明了中國共產黨的民族區(qū)域自治政策，指出與民族問題中錯誤傾向作斗爭的正確立場和方法，[8]P247-271為民族問題撥亂反正起了重要作用。此后一年多時間，中央書記處和國務院先后召開西藏、云南、新疆、內蒙古等省區(qū)少數民族地區(qū)工作座談會，否定了社會主義時期“民族問題實質是階級問題”的錯誤理論，提出新歷史條件下各民族地區(qū)工作的中心任務及奮斗目標，實現了民族工作指導思想的撥亂反正。1982年，黨的十二大報告將國內民族問題提升到關系到國家命運的高度，并將進一步發(fā)展國內各民族間平等、團結、互助的社會主義民族關系作為民主建設的一項重要內容。[3]P301984年，六屆全國人大通過《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，該法中民族區(qū)域自治制度被確定為“國家的一項重要政治制度”[1]P630。

（四）這一時期是基層民主在探索中發(fā)展的時期。黨的十一屆三中全會提出，為了逐步實現農業(yè)現代化，必須首先調動全國農民的社會主義積極性，經濟上關心他們的物質利益，政治上保證他們的民主權利。[9]P7村民自治是廣大農民直接行使民主權利的一項基本制度，1980年2月，廣西壯族自治區(qū)宜山縣產生了中國歷史上第一個村民委員會——果作村民委員會，1982年憲法明確規(guī)定了城市和農村居民委員會、村民委員會的基層群眾性自治組織屬性，闡明了居民委員會的產生方式、機構設置，與基層政權的關系及主要職能等。[1]P546-5471987年，六屆全國人大通過的《村民委員會組織法（試行）》，正式確立了村民自治的法律地位，標志著村民委員會建設工作朝著制度化、法律化方向邁出了新的一步。1990年，民政部發(fā)布《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》，使村民自治示范活動在全國普遍開展起來。城市居民委員會是城市的基層群眾性自治組織，1989年，七屆全國人大通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，對改革開放條件下城市居民自治的性質、任務、組織形式等作出了全面規(guī)范，并第一次把“開展便民利民的社區(qū)服務活動”[10]P291作為居民委員會的一項主要職責，為城市居民委員會發(fā)展提供了法律和制度保障。在職工代表大會建設方面，中華全國總工會、國家經濟委員會、中組部于1981年召開了全國企業(yè)民主管理座談會，制定了《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》，規(guī)定了職工代表大會的性質和職能，以及國營企業(yè)職工代表大會職權等，[11]P586-587使職工代表大會制度第一次有章可循，也使企業(yè)民主管理向法律化、制度化方向大大地邁進了一步。

綜上可見，從黨的十一屆三中全會召開到黨的十四大召開前，是中國各項政治制度恢復和發(fā)展時期。這一時期，隨著國家政治生活步入正軌和政治體制改革的起步，人大的立法、組織、選舉、議事等方面法律法規(guī)得以補充和完善，全國人大組織體系逐步形成，地方人大組織體系日益健全;中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區(qū)域自治制度的地位作用進一步增強，指導方針進一步明確;基層民主建設也在探索中發(fā)展。

二、適應社會主義市場經濟體制需要的中國政治制度建設（1992年—2002年）

1992年，鄧小平視察南方并發(fā)表重要談話以及黨的十四大的召開，標志著改革開放和社會主義現代化建設進入新發(fā)展階段。為適應建立社會主義市場經濟體制以及依法治國基本方略的新要求，中國各項政治制度建設在調整中繼續(xù)前行。

（一）人民代表大會制度不斷適合社會主義市場經濟體制需要。在人大代表工作方面，1992年，七屆全國人大通過《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，對人大代表的性質、地位、權利、義務，以及會議期間和閉會期間的活動等都作了全面規(guī)定，[12]P884-892對于保障代表依法行使代表職權、履行代表義務、發(fā)揮代表作用具有重要意義。在人大監(jiān)督職能方面，1993年至1994年，全國人大分別通過《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國審計法》等，對加強法律實施監(jiān)督起了推動作用。在人大選舉和組織相關法律方面，1995年，八屆全國人大對《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》進行了修改，縮小了農村與城市每位代表所代表人口數的比例，簡化了選民直接選舉縣、鄉(xiāng)人大代表的手續(xù)，完善了差額選舉和確定候選人的程序等，使人大組織和選舉工作更加規(guī)范。2000年，九屆全國人大通過《中華人民共和國立法法》，要求全國人大常委會制定法律時應當采取多種形式聽取各方面意見，對于一些重要法律案可以向全社會公布，廣泛征求意見。[12]P1096-1116此后，“開門立法”逐漸成為全國人大和地方人大的立法新常態(tài)。

（二）在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設方面。針對國際國內新形勢，1992年，中共中央轉發(fā)了《九十年代統(tǒng)一戰(zhàn)線部門工作綱要》，在黨的歷史上第一次以綱要形式系統(tǒng)闡述了統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的方針政策。1994年，全國政協通過《中國人民政治協商會議章程（修正案）》，對政協會議章程進行了修改，“組織參加本會的各黨派、團體和各族各界人士參政議政”，和“政治協商、民主監(jiān)督”一起明確為人民政協主要職能。[13]為配合章程修改，全國政協對1989年制定的《全國政協關于政治協商民主監(jiān)督暫行規(guī)定》作了部分修改和補充，通過了《政協全國委員會關于政治協商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，進一步完善了全國政協的相關職能。2000年，全國政協又通過新的《中國人民政治協商會議章程修正案》，實現了章程與新修訂憲法在內容上的銜接。在2000年召開的第十九次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上，江澤民提出“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度”的重要論斷，[14]P143并提出衡量中國政黨制度的標準問題，使新世紀多黨合作和政治協商制度建設有了更加明確的理論和政策指導。

（三）在經濟體制改革和對外開放步伐加快的同時，民族區(qū)域自治也進入快速發(fā)展時期。1992年，江澤民在中央民族工作會議上明確提出，到本世紀末，要形成比較完備的社會主義民族法規(guī)體系和監(jiān)督機制。[15]P1871993年，國務院批準了《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》，以國家行政法規(guī)形式就新形勢下進一步保障“散雜居”少數民族政治、經濟、文化等方面平等權利和合法權益作出規(guī)定，對民族自治地區(qū)各項工作制度化、規(guī)范化產生了積極影響。2001年，九屆全國人大通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉的決定》，修訂后的法律更加詳細規(guī)定了民族區(qū)域自治地方自治機關的自治權，強化了上級國家機關的職能和責任，民族區(qū)域自治制度也被確定為“國家的一項基本政治制度”[12]P1143，對民族區(qū)域自治制度的進一步發(fā)展具有重要的理論和實踐意義。

（四）黨的十四大報告明確提出要加強基層民主建設，切實發(fā)揮各類基層組織的作用。在此方針指導下，這一時期的基層民主自治取得了較大的進展。1994年，中央召開全國農村基層組織建設工作會議，明確提出完善村民選舉和議事、村務公開和村規(guī)民約等各項制度。在此基礎上，民政部通過總結各地經驗，將村民自治活動概括為“四個民主”，分別為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。同年11月，中共中央發(fā)出《關于加強農村基層組織建設的通知》，要求健全村民委員會和村民小組，完善村民自治制度。[16]1998年4月，中辦、國辦聯合發(fā)布《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》，對完善“四個民主”提出了更具體的要求。[17]P287-289同年11月，九屆全國人大通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，該法在加強黨的領導，以及村民委員會選人、議事、監(jiān)督等方面充實了新內容，對村民委員會的性質、職能等相關問題都作出更加明確的規(guī)定，[18]標志著農村基層民主已經初步形成一套制度化的運作模式。在城市社區(qū)建設方面，1999年，民政部制定了《全國社區(qū)建設實驗區(qū)工作實施方案》，對實驗區(qū)社區(qū)建設的總體要求、基本原則、工作步驟、工作內容和組織領導等作出了明確規(guī)定。[19]P271-2782000年11月，中辦、國辦轉發(fā)《〈民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見〉的通知》，進一步明確了城市社區(qū)建設的相關指導思想、原則及目標。[20]在深化企業(yè)改革、轉換企業(yè)經營機制中，企業(yè)職工代表大會制度也不斷完善，職工民主管理日益增強。

這一時期，圍繞蘇東劇變后對中國特色社會主義制度的思考，結合社會主義市場經濟體制和社會主義法治國家建設目標，黨和國家更加注重對中國特色各項制度建設的探索，人大代表工作逐步建立，監(jiān)督職能得到加強;中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度以及民族區(qū)域自治制度建設日益制度化、規(guī)范化和法制化;基層民主制度在前一時期探索的基礎上進一步深化。

三、全面建設小康社會中的中國政治制度建設（2002年—2012年）

2002年召開的黨的十六大將發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明作為全面建設小康社會的重要目標，中國政治體制改革也在此基礎上全面推進。

（一）為適應全面建設小康社會要求，人民代表大會制度在不斷發(fā)展。在人大立法方面，2004年，十屆全國人大通過新的憲法修正案，將“三個代表”重要思想、尊重保障人權、保障合法私有財產權等內容載入憲法。[21]P889-892在組織和選舉法規(guī)建設上，十屆全國人大對《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》進行了修改和完善，為進一步做好人大工作奠定了必要的法律基礎。2010年，十一屆全國人大對《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》又進行新的修改，實現了代表名額分配在人口、地區(qū)、民族的均衡化，體現了選舉的平等原則。在人大代表工作方面，根據十一屆全國人大于2009年通過的《關于修改部分法律的決定》和次年10月通過的《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉》的決定，對代表法自1992年頒布實施以來進行了兩次修改，對代表在本級人民代表大會會議期間和閉會期間的活動，以及代表執(zhí)行職務的保障和監(jiān)督等方面進行了更加具體的規(guī)定，為代表履職提供了更加全面的法律依據。在人大常委會制度建設、人大議事規(guī)則方面，2005年黨中央轉發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》和2009年十一屆全國人大通過的修改后的《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規(guī)則》，對進一步發(fā)揮全國人大代表作用、加強全國人大常委會制度建設、促進議事過程透明化和程序化都具有重要意義。在人大監(jiān)督方面，2006年十屆全國人大通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，以憲法為依據進一步完善了人大監(jiān)督的形式和內容。2007年監(jiān)督法正式施行，對人大常委會履行職責、行使權力提供了更為堅實的法理依據和法制保障。2011年3月10日，全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議上宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。[22]

（二）新世紀新階段國際國內形勢發(fā)生的變化，對多黨合作和政治協商制度提出了新要求。黨的十六大提出了一系列重大理論觀點和方針政策，并對人民政協工作作出重要論述。2004年，十屆全國政協通過《中國人民政治協商會議章程修正案》，再次對政協章程進行了修改，增加了有關“三個代表”重要思想的表述和“社會主義事業(yè)的建設者”的內容，增加了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中國的一項基本政治制度的內容，規(guī)范了對人民政協性質和主要職能的表述等。[23]2006年，黨中央頒發(fā)的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》，規(guī)定了新世紀新階段人民政協肩負的歷史任務和工作原則，提出了加強和改善黨對人民政協領導的要求，規(guī)范了人民政協履行職能的程序和機制，明確了加強人民政協自身建設的任務等。

（三）在民族區(qū)域自治制度建設方面。2005年，《關于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區(qū)經濟社會發(fā)展的決定》和《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等的發(fā)布，為未來一個時期民族自治工作指明了方向。2006年，全國人大常委會對1984年《民族區(qū)域自治法》頒布22年來的實施狀況進行了第一次執(zhí)法檢查。次年，全國人大常委會辦公廳向國務院辦公廳轉發(fā)《關于轉請國務院及其有關部門落實民族區(qū)域自治法執(zhí)法檢查報告改進工作的通知》。之后，國務院各有關部門對相關整改建議進行了分解，形成統(tǒng)一整改方案。上述措施對進一步推進《民族區(qū)域自治法》貫徹落實具有重要意義。

（四）在基層民主建設方面。出現了一些完善村民自治、健全村民自治機制的新做法，如“四議兩公開”工作法

“四議”指黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議;“兩公開”即決議公開、實施結果公開。等得到推廣，村民自治相關規(guī)章制度也進一步得到完善。在實施城鎮(zhèn)化和推進鄉(xiāng)村稅費改革過程中，一些問題成為村民關注的熱點，如：農村土地征用補償和分配、農村債務及醫(yī)療、農村最低生活保障等。2004年，中辦、國辦下發(fā)相關文件，及時將上述問題納入農村基層民主管理和民主監(jiān)督范圍，并提出進一步加強對村務公開和民主管理工作領導的具體措施。[24]P121-130黨的十七大報告將基層群眾自治制度與其它幾項基本政治制度并列，作為社會主義政治制度的一項內容，[25]P22確立了基層民主制度在國家政治制度中的地位。針對村委會選舉中出現的問題，2009年，中辦、國辦發(fā)布加強和改進村民委員會選舉工作的相關通知，就選舉前的準備工作、選舉程序以及加強組織領導等問題提出規(guī)范性要求，并首次對賄選概念作出界定，[26]P418-421對維護公正有序選舉及保障村民依法直接行使民主權利都具有重要意義。同年，村務公開和民主管理“難點村”治理在全國展開。2010年，十一屆全國人大對《中華人民共和國村民委員會組織法》進行了新的修訂，進一步細化了村民委員會成員的選舉和罷免等程序，以及民主管理、民主議事及民主監(jiān)督制度等方面的內容，突出了法律的時代性、科學性和可操作性。在城市居民自治方面，2010年，中辦、國辦印發(fā)關于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設工作的相關文件，對加強和改進城市居民自治提供了重要的政策指導。

進入新世紀，圍繞全面建設小康社會重要目標，人民代表大會制度的監(jiān)督職能不斷強化，代表制度、組織制度、會議制度進一步完善;基層民主自治制度正式被確立為中國的一項基本政治制度;中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的職能和地位進一步加強;民族區(qū)域自治制度相關規(guī)章也隨著形勢的變化進一步得到健全。

四、新時代的中國政治制度建設（2012年至今）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將政治建設擺在重要地位，將不斷推進政治體制改革作為全面深化改革的重要方面，各項政治制度建設進一步向縱深發(fā)展。

（一）人民代表大會制度繼續(xù)與改革同步、與發(fā)展相融。在基層人大建設方面，2015年，中共中央轉發(fā)關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的相關文件，總結了中國實行人大制度60多年來的實踐經驗，結合縣鄉(xiāng)人大工作實際，提出加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設應當遵循的幾條重要原則。[29]同年8月，十二屆全國人大對《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》分別進行了修改;2020年10月，十三屆全國人大對《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》進行了新的修改。上述修改進一步健全了代表選舉工作，擴充了縣鄉(xiāng)級人大的職能，強化了代表的履職制度。這一時期，全國人大還出臺了《關于建立健全全國人大專門委員會、常委會工作機構組織起草重要法律草案制度的實施意見》等文件，制定了《關于建立預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制的意見》，逐漸探索形成“全鏈條”監(jiān)督工作流程，增強人大監(jiān)督的針對性、系統(tǒng)性和有效性。2016年，中共中央專門出臺《關于加強黨領導立法工作的意見》，為立法工作堅持黨的領導提供了重要遵循，并形成了立法工作重大立法項目和重大問題向中央請示報告的常態(tài)化、制度化機制。立法工作與國家改革協調推進，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系進一步完善。

（二）在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設方面。黨的十八大后，十二屆全國政協繼續(xù)探索專題協商的實現形式，建立了“雙周協商座談會”制度?！半p周協商座談會”采取專題協商座談會形式，主要是聽取政府各部門工作報告、座談時事政治、協商有關單位提出的問題等。2015年，中共中央正式印發(fā)《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，進一步闡明加強社會主義協商民主建設的指導思想、基本原則等，對新形勢下開展政黨協商、人大協商等幾種協商方式作出了全面部署，[28]P291-300成為指導社會主義協商民主建設的綱領性文件。同年，黨中央頒布了統(tǒng)戰(zhàn)歷史上第一部黨內法規(guī)——《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，對統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質、地位和作用作了新概括，對統(tǒng)戰(zhàn)工作的指導思想、主要任務等作出新的完善。[29]2018年3月，習近平明確提出，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度，[30]給予該制度以新的定位。3月15日，全國政協十三屆一次會議通過了經修改的《中國人民政治協商會議章程修正案》，修改后的章程充分體現黨的十九大提出的重要思想和觀點、重大判斷和舉措。

（三）在民族區(qū)域自治制度建設方面。2014年，中共中央、國務院印發(fā)加強和改進新形勢下民族工作的相關文件，指出：要深刻認識我國統(tǒng)一多民族國家的基本國情，明確民族地區(qū)經濟社會發(fā)展基本思路，推動建立相互嵌入式社會結構和社區(qū)環(huán)境，積極培育中華民族共同體意識，加強民族工作法律法規(guī)建設，完善民族工作領導體制和工作機制。[28]P103-118這一時期，各民族區(qū)域自治地區(qū)經濟、政治、文化和社會事業(yè)不斷推進。

（四）在基層民主制度建設方面。為加強對村民委員會換屆選舉工作的指導，確保村委會選舉工作中的公平和公正，2013年，民政部下發(fā)《關于印發(fā)〈村民委員會選舉規(guī)程〉的通知》，進一步明確和細化了村委會換屆選舉程序和要求。[31]2015年，中辦、國辦印發(fā)關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協商相關文件后，30個?。▍^(qū)、市）出臺貫徹落實政策性意見。2016年，中辦、國辦印發(fā)相關試點方案，決定在全國開展村民自治試點工作。次年10月，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加強農村基礎工作，健全鄉(xiāng)村治理體系。[32]2017年，中辦、國辦印發(fā)《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》，對于推動全面從嚴治黨向基層延伸，加強村級民主管理和監(jiān)督，提升鄉(xiāng)村治理水平都具有重要意義。2018年，十三屆全國人大對《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》進行了新的修改，進一步完善了基層民主制度。

進入新時代，人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主制度在各方面的制度建設日趨成熟、定型，推進了具有中國特色的制度規(guī)制和治理體系的形成，為全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的實現奠定了重要的制度基礎。

五、改革開放以來中國政治制度建設的成就

改革開放以來，黨和國家通過總結正反兩方面的經驗，不斷推進政治體制改革，發(fā)展社會主義民主政治，在政治制度建設方面取得了一系列成就。

（一）人民代表大會制度建設逐步走向正軌并取得重大成就。1979年通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，分別在1982年、1986年、1995年、2004年和2015年進行了修訂;《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》在1979年通過后，分別經過1982年、1986年、1995年、2004年、2010年、2015年和2020年七次修訂;《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》在1992年通過后，分別經過2009年、2010年和2015年三次修訂。通過上述修改，完善了地方各級人大的組織制度和組織體系，縣級以上地方各級人大得以設立常委會，省級人大及其常委會、設區(qū)的市人大及其常委會被賦予了地方立法權;人大專門委員會的設置和人大常委會及其專門委員會組成人員的結構都得到優(yōu)化和完善，各級人大及其常委會的職權得到加強;選舉制度不斷健全完善，直接選舉的范圍擴大到縣，實行了普遍的差額選舉，實現了城鄉(xiāng)按照相同人口比例選舉人大代表，充分保障了公民的選舉權和被選舉權。健全了全國及地方人大的代表工作，加強和改進了人大監(jiān)督工作，形成了執(zhí)法檢查、聽取審議工作報告、專題詢問等一系列行之有效的監(jiān)督制度和機制，國家權力機關運行更加順暢，國家權力機關工作的制度化、程序化和規(guī)范化進程進一步加快。

（二）中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度得以健全和完善。就這一制度的指導方針而言，從建國之初確立的“八字方針”發(fā)展到改革開放之后的“十六字方針”，指導方針更加明確。就這一制度在國家政治生活中的地位而言，從“共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度”變?yōu)椤肮伯a黨領導的多黨合作和政治協商制度”;從將該制度列為政治體制改革的一項重要內容，到正式明確該制度是中國的一項基本政治制度，再到中國特色的新型政黨制度;從全體社會主義愛國者和一切愛國者（包括擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者）的廣泛聯盟到親密友黨、“參政黨”。中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度的地位進一步明確，作用進一步增強。從《中國人民政治協商會議章程》來看，隨著改革開放以來社會主義事業(yè)的不斷推進，也為了與同一時期憲法、黨章及其相關法律法規(guī)相協調，從1982年通過新的章程，經過1994年、2000年、2004年和2018年的幾次修改，不斷得到修改和補充，體現出歷代領導集體的新思想、新決策和新論斷，體現出中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的新成果、新要求和新特點?？傊S著中國特色社會主義現代化建設事業(yè)的不斷推進，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度日趨規(guī)范和成熟。

（三）民族區(qū)域自治制度進一步得以發(fā)展和完善。黨的十一屆三中全會以來，民族工作逐步恢復，民族區(qū)域自治制度從國家的一項“重要政治制度”轉變?yōu)橐豁棥盎菊沃贫取薄Ｏ嚓P法律法規(guī)的出臺為各族人民行使各項民主權利、參與國家和民族事務的管理提供了保障。在民族區(qū)域自治相關法律法規(guī)方面，《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》的制定和完善，促進了民族自治地區(qū)各項工作的制度化、規(guī)范化。經過改革開放以來40多年的發(fā)展，以《憲法》為根本，以《民族區(qū)域自治法》為主干的法律體系基本形成。民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與完善，促進了民族地區(qū)經濟社會發(fā)展和民生改善，促進了平等團結互助和諧民族關系的形成與鞏固。

（四）基層民主建設日益制度化、法制化。改革開放以來，村民自治基本形成一套由基層黨組織、村民委員會、村民會議、村民代表會議、村務監(jiān)督機構等構成的組織體系。國家通過村民自治形式重組農民、整合農村基層組織，分別通過組織重建、權利保障、新農村建設和農村社區(qū)建設等政策舉措，使農民參與的范圍和水平逐步擴大和提高?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》以及《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》等一系列法律法規(guī)的出臺和不斷完善，使基層民主建設日益制度化、法制化。

六、改革開放以來中國政治制度建設的啟示

改革開放以來，中國的根本政治制度和基本政治制度在不斷完善和發(fā)展過程中支撐著各項社會主義建設事業(yè)，為其提供政治保障和體制支撐。通過實行上述制度，有效保障了廣大人民群眾當家作主的權利，保障了少數民族地區(qū)自主管理本民族事務的權利，也有利于直接反映基層群眾利益和訴求，有利于避免多黨競爭、相互傾軋引起的政治動蕩。改革開放以來中國政治制度建設取得的成就，得益于中國共產黨的堅強領導，得益于新中國建立初期老一輩無產階級革命家不懈探索奠定的基礎，也得益于中國改革開放以來社會主義建設取得的各方面成就。總結過去是為了思考未來，在全面建設社會主義現代化的歷史征程中，中國的政治制度建設還應進一步做好以下幾方面的工作。

（一）繼續(xù)高度重視政治制度建設在國家制度建設中的重要地位。制度是國家之基、社會之規(guī)、治理之據。政治制度建設涉及到中國的根本政治制度和基本政治制度，是國家制度建設的重要方面，對中國未來發(fā)展的方向和命運前途有著至關重要的作用。與此同時，政治制度建設及成果，以及由此體現出的中國政治制度的優(yōu)越性，也是體現中國制度自信的重要方面。鄧小平在反思“文革”所犯的錯誤時曾指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！敝贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。[33]P333當今世界正經歷百年未有之大變局，從國際看，形勢更加復雜多變;從國內看，中國特色社會主義進入新時代，改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍各方面任務更加繁重，鞏固中國特色社會主義各方面制度成果的需要更加迫切;重點領域關鍵環(huán)節(jié)改革任務仍然艱巨，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協同性要求也更強，建章立制、構建體系的任務也更加繁重。要防范化解來自國內和國際、政治和經濟、社會和自然的各種重大風險，很大程度有賴于各方面制度和治理體系的有力支持和高效運行，其中政治制度占據著重要作用，它是確保黨和國家社會主義方向，確保國家長治久安的重要支撐。所以，繼續(xù)堅持和完善中國特色社會主義政治制度，使其更加成熟和定型，仍舊是未來一段時間黨和國家建設的重要任務。

（二）進一步堅持和完善政治制度各方面的建設。根據黨的十九屆五中全會相關精神繼續(xù)推進政治制度建設。在人大制度建設方面，繼續(xù)支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，保障人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務;進一步加強人民代表大會監(jiān)督職能，確保權力在人民監(jiān)督下運行;健全人大對“一府一委兩院”的監(jiān)督權，確保法律得到正確實施，確保行政權、檢察權、監(jiān)察權、審判權能得到正確行使，確保公民合法權益得到充分維護;地方各級人大及其常委會進一步加強依法監(jiān)督，確保國家法律法規(guī)得到切實遵守和執(zhí)行。繼續(xù)堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，堅持把黨的領導貫穿于政協全部工作之中，通過完善思想引領、凝聚共識、建立談心談話制度等各種方式，將人民政協建設成堅持和加強黨對各項工作領導的重要陣地，不斷鞏固共同思想政治基礎;人民政協充分發(fā)揮專門協商機構作用，促進不同思想觀點充分表達和深入交流;完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，完善各民主黨派以本黨派名義在政協發(fā)表意見、提出建議的機制等，促使人民政協制度優(yōu)勢轉化為治理效能。繼續(xù)堅持和完善民族區(qū)域自治制度，全面貫徹黨的民族政策，促進各民族共同團結奮斗和繁榮發(fā)展。依法推進基層群眾自治制度建設，不斷健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制，推動群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，避免出現無章可循、混亂無序的狀況;以黨內民主引領促進基層民主，確?；鶎用裰靼l(fā)展與黨的方針政策、決策部署相一致。

（三）政治制度建設既要注重規(guī)章制度的制定，也應重視制度在國家治理中所發(fā)揮的具體效能，以及規(guī)章制度與治理能力的契合程度。制度功能的有效發(fā)揮有賴于治理，有賴于制度在國家治理中的實際運用和實踐效果。好的制度能夠有效解決國家面臨的現實問題，能夠集中體現中國特色社會主義的特點和優(yōu)勢，能夠推動黨和國家事業(yè)不斷向前發(fā)展。所以，制度制定過程中，應充分考慮與治理體系的融合，考慮制度功能與治理能力的契合，考慮國家建設所面臨的問題及所處的階段，考慮不同地域、民族、經濟發(fā)展水平地區(qū)的具體狀況，避免制度制定和執(zhí)行過程中的“一刀切”，以確保規(guī)章制度能夠落地執(zhí)行。政治制度建設涉及到國家性質和政權組織形式，涉及到社會主義國家人民當家作主優(yōu)越性的發(fā)揮，在相關規(guī)章制度制定和執(zhí)行過程中，更應綜合考慮各種因素，以達到制度效能與治理效能的融合和促進。改革開放以來，中國政治制度建設的歷史進程，正是在保證根本政治制度和基本政治制度建設穩(wěn)定性和連續(xù)性基礎上，并不斷根據經濟社會發(fā)展和滿足人民生活需要的基礎上展開的。未來中國的政治制度建設，在保持原有制度成果的基礎上，還應更加重視制度的治理效能，使制度與治理兩者相得益彰，體現出制度的生命力和優(yōu)越性，推動中國特色社會主義政治制度不斷自我完善和發(fā)展。

（四）各級領導干部應切實強化政治意識和制度意識，帶頭維護制度權威，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度。制度的生命在于執(zhí)行，各級領導干部是制度的主要貫徹者和執(zhí)行者。毛澤東曾指出：“政治路線確定以后，干部就是決定的因素?！盵34]P526干部自身的素質如何，干部對制度的理解和掌握程度以及干部對制度的態(tài)度，都是制度執(zhí)行好壞的影響因素。在現實中，不乏恪盡職守、鞠躬盡瘁的好干部，他們對黨和國家建設作出了重要貢獻。但也存在一些干部政治意識不夠強，對制度缺乏敬畏，不按制度行事，甚至隨意更改制度。還有的干部千方百計鉆制度的空子，打“擦邊球”，不敢也不愿遵守制度，極力逃避制度的約束和監(jiān)管。所以，需要通過加強思想淬煉、政治歷練、專業(yè)訓練、實踐鍛煉，推動廣大領導干部嚴格按照制度行使權力、履行職責、開展工作，不斷提高其各方面的工作能力和水平;堅持干部選拔中的“德才兼?zhèn)?、以德為先”原則，樹立正確用人導向，把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據，加快人才制度和政策創(chuàng)新，切實提高各級領導干部的政治和業(yè)務素質，致力于建設一支忠于黨和國家社會主義現代化建設事業(yè)的高素質干部隊伍，仍是未來加強政治制度建設的重要內容。

在紀念改革開放40周年大會上，習近平指出，“必須堅持完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，不斷發(fā)揮和增強我國制度優(yōu)勢。”[35]黨的十九屆四中全會也提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標。為此，繼續(xù)發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，為黨和國家建設提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系，將是未來一段時間的一項重要任務。雖然中國社會主義民主政治建設在一些方面還存在不完善的地方，但隨著國家各項建設事業(yè)的不斷推進，包括政治制度建設在內的各項制度建設終將走向成熟和定型，更加體現中國制度建設方面的優(yōu)越性，并朝著實現國家治理體系和治理能力現代化的總體目標不斷推進。

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The Course and Enlightenment of Chinas Political

System Construction since the Reform and Opening-up

LIU Wei-fang

（Institute of Contemporary China Studies，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100009，China）

Abstract：The basic framework of Chinas political system was founded in the early days of new China.Since the reform and opening-up，relevant policies and regulations have been continuously enriched and improved，and various systems have become increasingly scientific and standardized.Since the reform and opening-up，Chinas political system construction has gone through several development stages，including the stage of restoration and development，the stage of system construction meeting the needs of the socialist market economy system，the stage of system construction in building a well-off society in an all-round way，and the stage of system construction in the new era.In this historical course，the fundamental political system and the basic political system，during the process of continuous improvement and development，have supported the undertaking of socialist construction and provided the support and guarantee of political system.

Key words：political system;the system of peoples congresses;the system of grassroots democracy

（責任編輯：鐘亞玲）