涉企鐵路運輸安全行政公益訴訟的辦案思考

余意然

摘 要：涉企鐵路運輸安全行政公益訴訟案中，存在需要平衡鐵路運輸安全和企業(yè)經(jīng)濟損失、企業(yè)安全公益和相關(guān)單位私益等矛盾。針對鐵路沿線生產(chǎn)作業(yè)危害鐵路運輸安全的行為，檢察機關(guān)充分發(fā)揮監(jiān)督職能，探索公益訴訟保護新模式。鐵路檢察院與地方檢察院協(xié)調(diào)聯(lián)動，分析問題成因，找準關(guān)鍵矛盾，積極介入排查和整治。檢察機關(guān)督促職能部門依法履職，在消除鐵路運輸安全隱患的同時，協(xié)調(diào)解決涉事企業(yè)經(jīng)營困難，服務保障民營企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鐵路運輸安全 路地協(xié)調(diào)聯(lián)動 民營經(jīng)濟保護

一、基本案情與訴前程序

（一）基本案情

宣杭鐵路是一條客貨共線鐵路，作為華東鐵路重要的組成部分，常年承擔著浙江省對外鐵路運輸?shù)闹厝巍?019年以來，宣杭鐵路全線進行了電氣化改造，共架設(shè)電力接觸網(wǎng)200余公里，供電線電壓為27.5千伏，絕緣安全范圍為最外兩側(cè)電力線水平向外7米并垂直于地面的閉環(huán)空間。

杭州國潤市政工程有限公司（以下簡稱國潤公司）砂石場位于杭州市拱墅區(qū)康橋街道境內(nèi)，主營砂石生產(chǎn)加工，與宣杭鐵路僅數(shù)米之隔。該砂石場占地面積近萬平方米，兩側(cè)架設(shè)了數(shù)座鐵路供電線桿塔，鐵路架空電力線從砂石場上空穿越而過，電力線與地面距離為7.1米，其在作業(yè)過程中常年存在侵入鐵路架空電力線路絕緣安全范圍的情形，并在2019年1月造成鐵路接觸網(wǎng)跳閘事故，導致列車停運。事故發(fā)生后，中國鐵路上海局集團有限公司杭州供電段曾與該公司及相關(guān)部門進行反復溝通，問題均未得到解決。

杭州鐵路運輸檢察院收到案件線索后，商請杭州市拱墅區(qū)人民檢察院（以下簡稱拱墅區(qū)檢察院）協(xié)助調(diào)查，兩院派員組成辦案組以實地勘驗、詢問走訪等方式開展調(diào)查。經(jīng)勘查，現(xiàn)場堆積的砂石料達數(shù)萬方，挖掘機及渣土車等大型設(shè)備在電力線下作業(yè)，砂石堆、挖掘機以及渣土車與電力線的距離均不滿足電氣化鐵路絕緣安全范圍要求。同時，該砂石場在鐵軌邊搭建了長度約200米的彩鋼瓦，該彩鋼瓦屬于飄浮物，大風時容易懸掛、觸碰鐵路架空電力線造成電力短路，或入侵鐵軌威脅高速列車運行安全。國潤公司的上述行為已違反《中華人民共和國電力法》第53條的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)《鐵路安全管理條例》第4條、《中華人民共和國電力法》第69條的規(guī)定，杭州市拱墅區(qū)康橋街道辦事處具有本行政區(qū)域內(nèi)保障鐵路安全、保障電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)電力設(shè)施安全的職責，但該部門沒有采取有效措施，造成鐵路運輸安全存在重大隱患。

（二）訴前程序

檢察機關(guān)于2019年12月24日正式立案，并于2020年1月3日制發(fā)檢察建議書，要求康橋街道辦事處責令相關(guān)單位或責任人消除隱患，清除堆放的砂石，拆除彩鋼瓦等，于兩個月內(nèi)依法履職并回復。受新冠肺炎疫情影響，康橋街道辦事處申請延長整改期限，3月3日檢察機關(guān)同意延長申請。期間，檢察機關(guān)多次召集康橋街道辦事處、杭州鐵路部門、當?shù)亟?jīng)濟合作社、企業(yè)負責人召開跟進監(jiān)督聯(lián)席會議，隨時跟進整改進度。因國潤公司和該地塊所有單位簽有土地租賃合同，短時搬遷會造成該公司巨大經(jīng)濟損失。杭州鐵路運輸檢察院、拱墅區(qū)檢察院一方面積極協(xié)調(diào)各方解決企業(yè)面臨的困難，另一方面做好釋法說理工作，最終達成一致意見，有序清理現(xiàn)場砂石，拆除鐵軌邊的彩鋼瓦，停止該處砂石場的運營。該處公益損害于2020年5月18日整改完畢。

二、治理難題與深層矛盾

國潤公司在該場所經(jīng)營已達數(shù)年，其在作業(yè)過程中常年存在入侵鐵路架空電力線絕緣安全范圍的情形，威脅電氣化鐵路運輸安全。鐵路上海局集團有限公司杭州供電段（以下簡稱鐵路杭州供電段）依靠自己力量要求企業(yè)及相關(guān)行政機關(guān)整改存在一定阻力，究其原因，一是企業(yè)安全意識有待提高，二是砂石場經(jīng)營涉及重大經(jīng)濟利益，三是監(jiān)管單位責任感有待加強。

隨著辦案的深入，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)要妥善處理本案，首先要化解兩對矛盾關(guān)系。

（一）鐵路運輸安全與企業(yè)經(jīng)濟損失的矛盾

一方面，由于國潤公司砂石堆積過高，致使砂石堆積頂部距離高壓線不足4米，遠低于7米的安全標準，存在人員觸電風險，且2019年1月23日已造成鐵路接觸網(wǎng)跳閘事故，導致列車停運。另一方面，砂石場屬重污染區(qū)，大風天氣下沙塵和周邊彩鋼瓦易漂浮至線路上影響供電，鐵路運輸安全存在重大隱患，砂石場違法問題亟待解決。

然而，國潤公司所在的萬余平方區(qū)域除小部分屬鐵路安全保護區(qū)而系違法承租外，其余大部分區(qū)域均為合法承租，責令其短時搬離將對其正常生產(chǎn)經(jīng)營造成重大影響，也將損失已支付的租金等費用，給該民營企業(yè)造成巨大經(jīng)濟損失。如何在保障鐵路運輸安全的同時又避免企業(yè)遭受損失，是檢察機關(guān)面臨的第一個難題。

（二）鐵路安全公益、當?shù)匕傩绽婕跋嚓P(guān)單位私益的矛盾

中國鐵路建設(shè)事業(yè)發(fā)展世界矚目，目前已經(jīng)擁有世界最大的高速鐵路網(wǎng)絡和最完整的技術(shù)產(chǎn)業(yè)配套體系。隨著高鐵事業(yè)的發(fā)展，鐵路運輸安全逐漸成為至關(guān)緊要的問題。正如習近平總書記所言：“高鐵動車體現(xiàn)了中國裝備制造業(yè)水平，在走出去‘一帶一路建設(shè)方面也是‘搶手貨，是一張亮麗的名片”。[1]國潤公司在宣杭鐵路供電線下方作業(yè)、安全距離不足、砂石場周圍設(shè)置彩鋼瓦的行為，危及鐵路運輸安全，危害了人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，侵害國家利益和社會公共利益。

一方面，國潤公司所在地塊系向康橋街道經(jīng)濟合作社承租，街道、經(jīng)濟合作社和企業(yè)之間有各自的利益存在，此系各單位的私益。另一方面，當?shù)亟?jīng)濟合作社將該地塊出租，產(chǎn)生的經(jīng)濟效益也是造福于當?shù)匕傩?，也是百姓的共同利益。如何在維護國家利益和社會公共利益的同時又不折損私益是檢察機關(guān)面臨的第二個難題。

三、案件辦理成效及啟示

（一）以鐵路安全生產(chǎn)為導向，積極開展公益訴訟新領(lǐng)域探索

本案系鐵路杭州供電段向12309舉報，鐵路杭州供電段在自行排查發(fā)現(xiàn)安全隱患后，已發(fā)函至杭州鐵路樞紐建設(shè)有限公司，又多次與涉案企業(yè)和相關(guān)部門交涉，均溝通未果，故請求檢察監(jiān)督。線索交辦后，鐵路和地方檢察機關(guān)立即組成員額檢察官聯(lián)合辦案組，在開展調(diào)查核實的同時探討法律適用問題。

鐵路運輸安全隱患多因?qū)俚卣拖嚓P(guān)部門怠于履行監(jiān)管職責產(chǎn)生，鐵路運輸安全事關(guān)國家利益和社會公共利益。因沒有明確授權(quán)，現(xiàn)有做法是將相關(guān)鐵路安全案件歸為與之有關(guān)聯(lián)的國有土地、環(huán)境保護等領(lǐng)域。例如非法侵占鐵路國有土地的案件，可以納入國有財產(chǎn)保護領(lǐng)域，在鐵路安保區(qū)內(nèi)堆放垃圾的可以納入環(huán)境保護領(lǐng)域[2]，但是例如抽取地下水、搭建彩鋼瓦等單純影響鐵路運輸安全的案件，無法歸為現(xiàn)有5大領(lǐng)域。

2016年出臺的《中共中央國務院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》強調(diào)了“安全生產(chǎn)是關(guān)系人民群眾生命財產(chǎn)安全的大事，是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的標志，是黨和政府對人民利益高度負責的要求”，明確了各級黨委和政府要牢固樹立安全生產(chǎn)的觀念，指出“正確處理安全和發(fā)展的關(guān)系，堅守發(fā)展決不能以犧牲安全為代價這條紅線”。

本案中，檢察機關(guān)根據(jù)相關(guān)文件精神，積極探索鐵路安全領(lǐng)域公益訴訟。在鐵路杭州維管段工作人員的陪同下，多次赴現(xiàn)場測量、拍照、錄像取證，夯實違法行為證據(jù)。后又至杭州市規(guī)劃資源局拱墅分局、康橋街道、經(jīng)濟合作社確定土地性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)單位。檢察機關(guān)堅持以起訴案件的證據(jù)標準，扎實開展案件調(diào)查核實工作，穩(wěn)妥立案。在檢察建議中，檢察機關(guān)重點闡述危害公共安全的事實，經(jīng)進行多次溝通協(xié)調(diào)，最終排除隱患，取得良好治理效果，在危害鐵路安全生產(chǎn)這個公益訴訟的新領(lǐng)域探索上提供了實踐經(jīng)驗。

（二）以加強協(xié)同配合為方向，形成案件辦理示范效應

鐵路和鐵路兩側(cè)的管轄權(quán)分屬鐵路部門和地方政府，杭州鐵路運輸檢察院和拱墅區(qū)檢察院在工作過程中，積極融入公益保護“一盤棋”格局，以排除鐵路運輸安全隱患，保障人民美好生活為目標，整合資源，形成合力，通過相互配合形成有效監(jiān)管，最大程度避免監(jiān)管疏漏和盲區(qū)。

杭州鐵路運輸檢察院發(fā)揮專門檢察院優(yōu)勢，提供涉鐵專業(yè)知識，排除地方保護主義干擾。拱墅區(qū)檢察院利用與行政機關(guān)的良好關(guān)系，牽頭至多部門調(diào)取證據(jù)，深入摸排。兩院精誠合作，實現(xiàn)精準監(jiān)督。一是現(xiàn)場踏勘，吃透實情。兩院邀請杭州維管段專業(yè)人員至現(xiàn)場勘探，測量安全保護區(qū)范圍、砂石堆積高度，研判現(xiàn)場作業(yè)的挖掘機及渣土車等大型設(shè)備在電力線下作業(yè)的危險程度，對照《鐵路安全管理條例》，判定違法點及公共利益受損情況。同時通過走訪相關(guān)單位了解涉案地塊的產(chǎn)權(quán)歸屬、租賃情況，明確問題癥結(jié)，利益關(guān)聯(lián)。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，持續(xù)跟進。杭州鐵路運輸檢察院和拱墅區(qū)檢察院分頭召集鐵路部門、街道辦事處、經(jīng)濟合作社、涉案單位等召開溝通協(xié)調(diào)會，在協(xié)調(diào)會上，檢察機關(guān)從各自專業(yè)角度出發(fā)，出示證據(jù)，直面違法情形，分析安全隱患及危害后果，增強監(jiān)管單位對問題嚴重性的直觀認識。同時也聽取涉案單位進行整改存在的難處，與相關(guān)部門共同研究解決方案和措施，為涉案公司退出及妥善安置打下了良好基礎(chǔ)。

本案的辦理，鐵路運輸檢察院主導，地方檢察機關(guān)配合，探索出了較為成功的鐵路檢察機關(guān)與地方檢察機關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。兩院的協(xié)作并不止步于本案，后還對拱墅轄區(qū)內(nèi)鐵路沿線隱患進行了集中摸排，辦理鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件7件，達到了辦理一案治理一片的辦案效果，解決了鐵路部門長久以來想解決而無法解決的問題，為人民群眾提供了優(yōu)質(zhì)的檢察服務和法治保障。

（三）以推動安全隱患徹底解決為目標，實現(xiàn)雙贏多贏共贏

鐵路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路運輸作為大眾交通運輸方式，發(fā)揮著國民經(jīng)濟大動脈作用。保障鐵路運輸安全是檢察機關(guān)的重大職責和使命，是檢察機關(guān)服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局、保障人民美好生活的重要體現(xiàn)。維護民營經(jīng)濟發(fā)展，特別是疫情期間持續(xù)推進經(jīng)濟社會發(fā)展，促進恢復正常經(jīng)濟社會秩序，也是檢察機關(guān)服務保障的目標。檢察機關(guān)在辦理本案過程中，以消除安全隱患，化解利益矛盾為目標，多次召開協(xié)調(diào)會，促成各方達成共識。

首先，檢察機關(guān)利用本案契機，介紹公益訴訟檢察職能，對為何由檢察機關(guān)介入鐵路運輸安全案件進行解釋說明，消除行政機關(guān)及涉案單位的抵觸和防備心理。

其次，檢察機關(guān)充分聽取意見，國潤公司在表示全力配合整改的同時，也陳述了和當?shù)亟?jīng)濟合作社簽有土地租賃合同并在現(xiàn)場經(jīng)營多年的事實，并表達在整改后，該公司現(xiàn)場其他合法場地無法繼續(xù)開展經(jīng)營，會對其公司經(jīng)營造成重大損失的擔憂。

再次，檢察機關(guān)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，加強釋法說理，消弭對抗。一是提供法律依據(jù)，樹立安全意識。檢察機關(guān)向國潤公司及當?shù)亟?jīng)濟合作社闡明國潤公司所租用地塊的一部分系侵占了鐵路安全保護區(qū)，當?shù)亟?jīng)濟合作社系違法出租，幫助經(jīng)濟合作社和企業(yè)樹立產(chǎn)權(quán)意識，增強安全理念。二是聚焦企業(yè)權(quán)益，推進矛盾化解。檢察機關(guān)始終秉持“妥善采取公益訴訟案件司法措施”的理念，從國潤公司實際經(jīng)營出發(fā)，引導經(jīng)濟合作社考慮疫情對民營企業(yè)的負面影響，從服務中心大局，保障民營企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的角度考慮變更部分合同內(nèi)容。三是發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，促進基層依法治理。經(jīng)濟合作社將鐵路安全保護區(qū)內(nèi)的土地出租給國潤公司，國潤公司在萬余平方米土地上進行危害鐵路安全的砂石料作業(yè)，違法行為長達數(shù)年之久?？禈蚪值缹ι鲜鑫＜半娏υO(shè)施安全的行為具有監(jiān)管職責卻長年怠于履職。通過協(xié)調(diào)會的召開，加強街道辦事處的法治思維和法治理念，促進基層依法行政，提高公共服務能力。經(jīng)過多次協(xié)調(diào)，最終成功促成合議，由當?shù)亟?jīng)濟合作社擇址另行安排場地交由國潤公司繼續(xù)經(jīng)營，康橋街道按照檢察建議書內(nèi)容督促國潤公司拆除設(shè)備、彩鋼瓦及清除現(xiàn)場砂石，重大安全隱患得到徹底消除。

本案的辦理再一次證實，行政公益訴訟是檢察機關(guān)與行政機關(guān)在依法行政道路上的合作而不是對抗，是法治政府建設(shè)道路上的互利共贏而不是零和博弈。

通過本案，既體現(xiàn)了檢察機關(guān)堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實“講政治、顧大局、謀發(fā)展、重自強”總體要求，主動作為，精準發(fā)力，推動解決黨中央和人民群眾關(guān)切的鐵路沿線安全隱患問題，有效維護鐵路運輸安全的作為;也體現(xiàn)了檢察機關(guān)在依法監(jiān)督的同時，統(tǒng)籌做好民營企業(yè)權(quán)益保護，積極幫助解決企業(yè)經(jīng)營困難、降低風險損失，通過精準服務實現(xiàn)保證高鐵運行安全與保障企業(yè)發(fā)展利益的有機統(tǒng)一，在主動作為中服務“六穩(wěn)”“六?！贝缶值膿?。

注釋：

[1] 參見《習近平：高鐵動車在“一帶一路”建設(shè)方面也是搶手貨》，央廣網(wǎng)http：//news.cnr.cn/native/gd/20150717/t20150717_519243690.shtml，最后訪問日期：2021年3月4日。

[2] 參見薛紫蘅、張源：《精準發(fā)力探索鐵路安全檢察公益訴訟》，《檢察日報》2019年5月6日。