安全生產(chǎn)領(lǐng)域預(yù)防性公益訴訟實(shí)踐探索

武漢鐵路運(yùn)輸檢察院公益訴訟辦案團(tuán)隊(duì)

摘 要：實(shí)踐中，安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件多是某種違法行為已經(jīng)造成了實(shí)際損害結(jié)果，檢察機(jī)關(guān)才啟動(dòng)立案程序。本案特點(diǎn)在于違法行為未實(shí)際發(fā)生損害結(jié)果，但存在較大安全威脅，屬于預(yù)防性公益訴訟。從該案的辦理來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前檢察建議的方式督促區(qū)自然資源和規(guī)劃局撤回危及鐵路安全生產(chǎn)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證;通過(guò)社會(huì)治理檢察建議推動(dòng)市級(jí)自然資源和規(guī)劃局制定本地區(qū)建筑物退讓鐵路安全距離標(biāo)準(zhǔn)，作為下級(jí)機(jī)關(guān)行政審批時(shí)的依據(jù);通過(guò)預(yù)防性公益訴訟和社會(huì)治理檢察建議的方式貢獻(xiàn)鐵路檢察在守護(hù)鐵路安全生產(chǎn)和促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的力量，凸顯出預(yù)防性公益訴訟具有的獨(dú)特價(jià)值。

關(guān)鍵詞：鐵路安全生產(chǎn) 預(yù)防性公益訴訟 社會(huì)治理檢察建議 建章立制 雙贏多贏共贏

一、基本案情與監(jiān)督過(guò)程

（一）基本案情

2019年，武漢鈺灝置業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱武漢鈺灝公司）獲得了孝感市孝南區(qū)自然資源和規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱孝南區(qū)規(guī)劃局）作出的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，在漢十高鐵孝感東特大橋東側(cè)開發(fā)建設(shè)還建房項(xiàng)目。按照規(guī)劃建成后的主建筑物共26層，高78.3米，樓棟距離漢十高鐵橋梁外側(cè)僅14.89米，遠(yuǎn)低于《湖北省控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》建筑物后退鐵路干線不小于20米的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，該小區(qū)圍墻距離鐵路橋梁外側(cè)僅8.76米，未達(dá)到《鐵路安全管理?xiàng)l例》規(guī)定的12米距離，侵入了鐵路線路安全保護(hù)區(qū)。根據(jù)該項(xiàng)目規(guī)劃，建成后的住宅樓距離漢十高鐵線路過(guò)近會(huì)導(dǎo)致高鐵運(yùn)行和群眾生活的雙重安全隱患。一方面，工程建設(shè)時(shí)的基坑開挖和打樁等施工可能會(huì)影響鐵路橋梁的穩(wěn)定，嚴(yán)重危及高鐵運(yùn)行安全。另一方面，高鐵運(yùn)行時(shí)產(chǎn)生的噪音、震動(dòng)也會(huì)干擾居民的安寧生活。

（二）監(jiān)督過(guò)程

2020年5月，武漢鐵路運(yùn)輸檢察院（以下簡(jiǎn)稱武漢鐵檢院）通過(guò)與中國(guó)鐵路武漢局集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱武漢局集團(tuán)公司）武漢高鐵工務(wù)段建立的線索移交信息共享平臺(tái)發(fā)現(xiàn)該線索，并于5月27日正式立案。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，孝南區(qū)規(guī)劃局作出前述建設(shè)工程規(guī)劃許可時(shí)，運(yùn)用從鐵路中心線起算距離的方式，而非法定的從鐵路橋梁外側(cè)起算的方式，致使該規(guī)劃方案的實(shí)際退讓距離僅14.89米，遠(yuǎn)低于20米的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。另查明，孝南區(qū)規(guī)劃局在作出建設(shè)規(guī)劃許可證前，曾向湖北省城際鐵路有限責(zé)任公司進(jìn)行函詢，該公司書面回復(fù)稱由于鐵路已開通運(yùn)營(yíng)，沿線相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)武漢局集團(tuán)公司同意并簽訂安全協(xié)議，并由企業(yè)對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)行安全監(jiān)督后方可施工。但該局并未將規(guī)劃建設(shè)方案報(bào)送武漢局集團(tuán)公司審查。

2020年6月17日，武漢鐵檢院依法向孝南區(qū)規(guī)劃局發(fā)出訴前檢察建議，指出其在建設(shè)工程規(guī)劃許可證中的問(wèn)題，建議其嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)文件的規(guī)定，撤銷該建設(shè)工程規(guī)劃許可證，確保高鐵運(yùn)輸安全，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。

發(fā)出檢察建議后，武漢鐵檢院于2020年7月23日與孝南區(qū)規(guī)劃局召開座談會(huì)，會(huì)商解決方案。同年7月28日，孝南區(qū)規(guī)劃局向武漢鐵檢院作出書面回復(fù)，稱已成立工作專班，多次召開專題研究會(huì)，制定整改措施，最終撤回了前述建設(shè)工程規(guī)劃許可，并指導(dǎo)武漢鈺灝公司重新申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可。辦案中，武漢鐵檢院還發(fā)現(xiàn)《孝感市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定（2018試行稿）》規(guī)定的建筑物退讓鐵路距離為12米，不僅遠(yuǎn)低于法定的20米，更達(dá)不到現(xiàn)行高鐵的安全標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)誤導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)各規(guī)劃部門的實(shí)際工作。因此，武漢鐵檢院向編制上述規(guī)定的孝感市自然資源和規(guī)劃局發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，建議其與孝感市相關(guān)主管部門和鐵路主管部門聯(lián)合論證，參照湖北省有關(guān)規(guī)定，制定合法合理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并下發(fā)實(shí)施。目前，孝感市自然資源和規(guī)劃局已明確告知轄區(qū)各規(guī)劃部門，在具體工作中不再適用該試行稿，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，且孝感市自然資源和規(guī)劃局起草了《孝感市建筑物退讓管理規(guī)定》，目前正在征求意見中。[1]

二、辦案中的難點(diǎn)

（一）預(yù)防性公益訴訟，未實(shí)際發(fā)生損害結(jié)果，但存在較大安全威脅，能否作為公益訴訟案件范圍

這是公益訴訟要解決的第一個(gè)關(guān)于立案標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。從法理上看，目前安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)主要有“損害說(shuō)”和“危險(xiǎn)說(shuō)”兩種[2];從實(shí)踐上看，目前檢察機(jī)關(guān)探索辦理的鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域的公益訴訟案件主要是鐵路在運(yùn)行過(guò)程中外圍環(huán)境對(duì)鐵路設(shè)施、線路和鐵路運(yùn)行安全的侵害，受侵害的公益是不確定乘客的人身財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家正常的鐵路運(yùn)輸秩序、中國(guó)鐵路的國(guó)際名片形象等，從最高人民檢察院公布的典型案例來(lái)看，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的案件均是某種違法行為已經(jīng)造成了實(shí)際損害結(jié)果，檢察機(jī)關(guān)才啟動(dòng)立案程序，基本上采用的都是損害說(shuō)。如果從損害說(shuō)的角度出發(fā)，本案并不符合公益訴訟立案條件，然而如果不立案，無(wú)論哪一方面公益發(fā)生損害，代價(jià)都是巨大且無(wú)可挽回的，勢(shì)必將會(huì)造成難以彌補(bǔ)的后果。本院從公益訴訟的價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，從“危險(xiǎn)說(shuō)”的角度，致力于將威脅化解在損害發(fā)生之前，啟動(dòng)“三同時(shí)”方案：一是同步進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查，固定相關(guān)證據(jù);二是及時(shí)與孝南區(qū)建設(shè)局協(xié)商，表明立場(chǎng)，希望其能夠嚴(yán)格執(zhí)法，暫停核發(fā)建設(shè)施工許可證，暫緩工程開工建設(shè);三是建議鐵路安全管理部門加強(qiáng)實(shí)時(shí)監(jiān)控，防止施工企業(yè)進(jìn)行施工前準(zhǔn)備工作，減少不必要的損失和威脅。

（二）案件涉及多方利益，整改難度大

本案立案之后，擺在面前的難題變成了如何開展下一步工作，如何提起檢察建議，如何兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，武漢鈺灝公司通過(guò)武漢市中級(jí)人民法院網(wǎng)拍賣獲得該宗土地，規(guī)劃項(xiàng)目是還建小區(qū)，該項(xiàng)目集合了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障和民營(yíng)企業(yè)發(fā)展三重利益。而漢十高速鐵路是一條連接湖北省武漢市與十堰市的高速鐵路，是中國(guó)“八縱八橫”高速鐵路網(wǎng)中部地區(qū)與西北地區(qū)間的便捷聯(lián)系通道，也是湖北省內(nèi)重要的交通線路，其交通動(dòng)脈的重要性不言而喻，必須要保證漢十高鐵的運(yùn)行安全。該項(xiàng)目如果建成，房屋距離鐵路的距離僅14.85米，列車運(yùn)行產(chǎn)生的噪音、震動(dòng)將嚴(yán)重影響居民的日常生活，居民居住權(quán)利無(wú)法得到保障。該案涉及多重利益的交叉，如果單純從維護(hù)鐵路安全的角度考慮，直接要求被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)撤銷行政許可即可。但一旦叫停該項(xiàng)目，武漢鈺灝公司的發(fā)展勢(shì)必受到影響，還建小區(qū)居民的房產(chǎn)和入住也將化為泡影，如何在一案中兼顧各方的利益，確實(shí)是辦案中的難點(diǎn)。最終，經(jīng)與孝南區(qū)規(guī)劃局多次溝通協(xié)商，召開座談會(huì)，在征求了鐵路安全管理部門的意見后，為了兼顧多方利益，孝南區(qū)規(guī)劃局撤回建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

（三）本案行政機(jī)關(guān)的行為是否屬于《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》中的違法行使職權(quán)，是否滿足公益訴訟立案要求

《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》調(diào)查內(nèi)容的第二項(xiàng)規(guī)定，要客觀全面地調(diào)查收集行政機(jī)關(guān)不依法履職的證據(jù)，其中包含 “行政許可和審批的合法性及合規(guī)性”，這意味著如果行政機(jī)關(guān)的行政許可和審批不合法或不合規(guī)，就屬于行政公益訴訟中的行政機(jī)關(guān)不依法履職，符合行政公益訴訟的立案條件。

本案中，孝南區(qū)規(guī)劃局在作出行政規(guī)劃許可的適用依據(jù)上存在瑕疵：一是在建筑物退讓高鐵距離問(wèn)題上適用的是《孝感市城市管理技術(shù)規(guī)定》，事實(shí)上該規(guī)定并未正式頒布實(shí)施，該規(guī)定中建筑物退讓鐵路安全距離為12米，違反了《湖北省控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》20米的規(guī)定;二是在起算標(biāo)準(zhǔn)上，其辯稱采用的是從鐵路中心線的計(jì)算方式，但該計(jì)算方式并無(wú)相關(guān)規(guī)定作為依據(jù);三是在作出行政許可時(shí)未充分考慮鐵路安全的因素。

為了充分證明孝南區(qū)規(guī)劃局在適用規(guī)范依據(jù)上存在的問(wèn)題，本院公益訴訟辦案團(tuán)隊(duì)加大調(diào)查核實(shí)力度，加大對(duì)城市規(guī)劃法律的研究和探討。一是查找了“建筑物退讓鐵路距離及退讓距離起算點(diǎn)”的各項(xiàng)規(guī)定?！惰F路安全管理?xiàng)l例》規(guī)定所有距離的起算點(diǎn)均是從鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂或者鐵路橋梁（含鐵路、道路兩用橋）外側(cè)起向外的距離;《湖北省控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》規(guī)定的建筑物后退鐵路干線距離是不低于20米，規(guī)定的退讓起算點(diǎn)為紅線距離;《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則（2016年修訂版）》規(guī)定高速鐵路兩側(cè)的建筑與鐵路最外側(cè)軌道中心線的距離不得小于50米，沿鐵路兩側(cè)新建、改建、擴(kuò)建住宅、基礎(chǔ)教育設(shè)施、醫(yī)院、養(yǎng)老院等建筑，其后退鐵路最外側(cè)軌道中心線的距離，不得小于30米。二是咨詢專家意見，專門前往中鐵第四勘查設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，從鐵路設(shè)計(jì)安全的角度咨詢關(guān)于退讓距離起算點(diǎn)的問(wèn)題，對(duì)方明確表示從鐵路線路設(shè)計(jì)安全的角度來(lái)看，后退距離與《鐵路安全管理?xiàng)l例》的起算點(diǎn)一致更為科學(xué)合理。三是查詢孝南區(qū)規(guī)劃局之前通過(guò)的規(guī)劃審批項(xiàng)目，其后退距離的起算點(diǎn)均是從鐵路最外側(cè)起算，且后退距離均不小于20米，且該地塊周邊的沿漢十高鐵高于3層的建筑物距離高鐵距離均在20米以上。

綜上，孝南區(qū)規(guī)劃局在行政許可的合規(guī)性上存在不依法履職的事實(shí)，滿足公益訴訟的立案要求。

三、案件特色與辦案經(jīng)驗(yàn)

（一）預(yù)防性公益訴訟探索的依據(jù)和價(jià)值

一是政策依據(jù)。從安全生產(chǎn)公益訴訟新領(lǐng)域探索原意和公益訴訟價(jià)值功能出發(fā)， 發(fā)現(xiàn)我國(guó)在公益訴訟領(lǐng)域的相關(guān)文件中，都有關(guān)于預(yù)防性公益訴訟的相關(guān)論述。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確規(guī)定要充分發(fā)揮檢察公益訴訟的預(yù)防功能。最高人民檢察院第八檢察廳發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》明確了新領(lǐng)域案件立案條件之一包括國(guó)家利益或社會(huì)公共利益存在重大侵害風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮檢察公益訴訟的預(yù)防功能，推動(dòng)源頭治理、系統(tǒng)治理?！惰F路安全管理?xiàng)l例》第30條規(guī)定“在鐵路線路安全保護(hù)區(qū)內(nèi)建造建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施，取土、挖砂、挖溝、采空作業(yè)或者堆放、懸掛物品，應(yīng)當(dāng)征得鐵路運(yùn)輸企業(yè)同意并簽訂安全協(xié)議，遵守保證鐵路安全的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和施工安全規(guī)范，采取措施防止影響鐵路運(yùn)輸安全。鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)派員對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)行安全監(jiān)督?！贝艘?guī)定屬于預(yù)防性法律規(guī)定，旨在預(yù)防施工過(guò)程中對(duì)鐵路安全的威脅，上述意見均為本院在進(jìn)行預(yù)防性公益訴訟探索上提供了政策指引。

二是價(jià)值需要。實(shí)踐中，鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域的事故偶有發(fā)生，2018年4月12日，由于城市市政施工，使得京廣普速線路路基垮塌110米，鐵路軌道下陷4.2米，造成京廣鐵路列車大面積的停運(yùn)和延遲，T123次列車行至路基塌陷處，發(fā)現(xiàn)列車晃動(dòng)嚴(yán)重，立即采取了緊急制動(dòng)措施停車后下車檢查，發(fā)現(xiàn)后方線路路基塌陷，此時(shí)已安全越過(guò)路基塌陷線路地點(diǎn)200米，萬(wàn)幸的是沒(méi)有造成人員傷亡。[3]此次事故應(yīng)該給我們敲響警鐘。本案中該建設(shè)項(xiàng)目還未正式開建，對(duì)鐵路的危害并未實(shí)際造成，然而一旦項(xiàng)目開工建設(shè)，漢十高鐵設(shè)計(jì)時(shí)速為200-350千米/小時(shí)，在鐵路安全管理部門未安全監(jiān)控的情況下，基坑開挖產(chǎn)生的震動(dòng)會(huì)嚴(yán)重影響鐵路橋墩的穩(wěn)定性，造成橋梁一側(cè)偏載;建筑工程施工大型塔吊在操作過(guò)程中，如果距離高鐵線路過(guò)近，塔吊機(jī)械臂可能觸及鐵路線路引發(fā)安全事故;該規(guī)劃項(xiàng)目一旦建成，距離鐵路最近處僅14.89米，居民日常生活晾曬和高空拋物掉落至鐵路線路，隨時(shí)可能觸發(fā)鐵路緊急制動(dòng)停車。本案通過(guò)預(yù)防性的公益訴訟避免了上述危險(xiǎn)發(fā)生的可能，從源頭上消除了對(duì)鐵路安全生產(chǎn)的隱患，以最小的成本防范化解了重大風(fēng)險(xiǎn)。

三是實(shí)踐探索。作為鐵路檢察院，本院將公益訴訟辦案的重點(diǎn)放在了守護(hù)鐵路安全生產(chǎn)上，通過(guò)不斷的辦案積累和探索，發(fā)現(xiàn)將鐵路安全威脅化解在未發(fā)生之前，才是最佳方案。本院辦理的鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域案件線索來(lái)源主要是與鐵路安全管理部門建立的線索共享平臺(tái)。鐵路安全管理部門在發(fā)現(xiàn)對(duì)鐵路安全產(chǎn)生威脅的情況后，如果與地方行政機(jī)關(guān)協(xié)商不成，仍有危及鐵路安全生產(chǎn)的隱患，會(huì)將線索移交本院，借助檢察力量維護(hù)鐵路安全生產(chǎn)。對(duì)于安全威脅的認(rèn)定主要來(lái)源于鐵路安全管理部門的論證，對(duì)于“危險(xiǎn)”不隨意擴(kuò)大解釋，必須要能證明有實(shí)際威脅，本院才啟動(dòng)公益訴訟立案程序。三年來(lái)，本院鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域辦理了一批預(yù)防性公益訴訟案件，不僅化解了危及鐵路安全生產(chǎn)的威脅，同時(shí)解決了鐵路沿線非法占地經(jīng)營(yíng)、環(huán)境污染、生態(tài)資源破壞等公益問(wèn)題。

（二）通過(guò)社會(huì)治理檢察建議方式推動(dòng)地區(qū)領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的完善

一是理論依據(jù)。行政訴訟法中法院對(duì)規(guī)范性文件主要是“審查”功能，且相對(duì)人無(wú)法僅對(duì)規(guī)范性文件提起訴訟，只能在對(duì)具體行政行為的訴訟中附帶提起對(duì)規(guī)范性文件的“審查”。法院經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)“與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的;未履行法定批準(zhǔn)程序、公開發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的”屬于行政訴訟法規(guī)定的規(guī)范性文件不合法，此時(shí)，人民法院向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的“司法建議”，情況緊急的，人民法院可以建議制定機(jī)關(guān)或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行。即人民法院對(duì)規(guī)范性文件是“審查”和提出“司法建議”，不具有審判效力上的強(qiáng)制性，更傾向于是一種法律監(jiān)督效力。同理，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，辦理公益訴訟案件履行的是法律監(jiān)督職能，在辦案中發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政機(jī)關(guān)制定或適用的規(guī)范性文件與上位法的規(guī)定相抵觸的，也能夠向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出“司法建議”，即社會(huì)治理檢察建議?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》第1條第2項(xiàng)規(guī)定：“一定時(shí)期某類違法犯罪案件多發(fā)、頻發(fā)，或者已發(fā)生的案件暴露出明顯的管理監(jiān)督漏洞，需要督促行業(yè)主管部門加強(qiáng)和改進(jìn)管理監(jiān)督工作的，可以向有關(guān)單位和部門提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議。”本案中，孝感市自然資源和規(guī)劃局在對(duì)孝感市區(qū)域內(nèi)建筑物退讓鐵路安全距離和起算點(diǎn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上存在明顯的管理監(jiān)管漏洞，需要加強(qiáng)和改進(jìn)管理監(jiān)督工作，符合提出社會(huì)治理檢察建議的條件。

二是合理性分析。本案中社會(huì)治理檢察建議的對(duì)象是被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)，屬于市級(jí)政府部門，按照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的要求，“需要向涉案單位以外的上級(jí)有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)層報(bào)被建議單位的同級(jí)人民檢察院決定并提出檢察建議，或者由辦理案件的人民檢察院制作檢察建議書后，報(bào)被建議單位的同級(jí)人民檢察院審核并轉(zhuǎn)送被建議單位?！北驹褐苯酉蚴屑?jí)人民政府工作部門提出，雖屬于跨行政級(jí)別發(fā)送，但為了確保辦案效果，實(shí)現(xiàn)類案效應(yīng)，且本案管轄來(lái)源于省院的指定管轄，本院提起社會(huì)治理檢察建議也層報(bào)了省檢察院，這也是本院充分利用省檢察院派出院的優(yōu)勢(shì)，在辦理公益訴訟案件過(guò)程中的有益嘗試。

三是監(jiān)督效果。本案中本院針對(duì)孝感市自然資源和規(guī)劃局在規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定問(wèn)題上存在的漏洞，從維護(hù)鐵路安全生產(chǎn)和社會(huì)治理的角度，向其發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，建議其參照《湖北省控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》和鐵路安全主管部門的聯(lián)合論證，制定科學(xué)合理的建筑物退讓鐵路安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);加快推進(jìn)《孝感市城市管理技術(shù)規(guī)定》的制定進(jìn)程，明確相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為下級(jí)機(jī)關(guān)在作出行政許可時(shí)參照，在全市開展鐵路沿線建筑項(xiàng)目排查梳理，避免類似情況發(fā)生。

孝感市自然資源和規(guī)劃局在收到檢察建議后，組織專題會(huì)議進(jìn)行研究，參照《湖北省控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》和其他城市出臺(tái)的建筑物退讓管理規(guī)定，起草了《孝感市建筑物退讓管理規(guī)定》，目前正在征求意見中;《孝感市城市管理技術(shù)規(guī)定》正式發(fā)布執(zhí)行前，相繼起草出臺(tái)了一系列文件作為城市規(guī)劃管理工作中的參考依據(jù);組織全市加強(qiáng)對(duì)高鐵沿線片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃方案進(jìn)行全面梳理，未發(fā)現(xiàn)已審批的控規(guī)及修規(guī)退讓距離不足的項(xiàng)目，同時(shí)要求在方案審批中嚴(yán)格審批，從源頭上把控高鐵沿線規(guī)劃，確保高鐵外部環(huán)境安全。

（三）兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏，達(dá)到三個(gè)效果的統(tǒng)一

受到辦案思路的限制，本院在制發(fā)檢察建議初期僅從危及鐵路安全和保障人民群眾居住權(quán)利的角度出發(fā)，建議的內(nèi)容是督促孝南區(qū)規(guī)劃局撤銷行政許可，未充分考慮該行政許可的相對(duì)人武漢鈺灝公司的權(quán)利和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局。隨著辦案的深入，為進(jìn)一步保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在充分聽取了孝南區(qū)規(guī)劃局以及鐵路安全管理部門的專業(yè)意見后，為實(shí)現(xiàn)多方利益共贏，本院建議由孝感市自然資源和規(guī)劃局撤回建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但要督促武漢鈺灝公司將調(diào)整后的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案報(bào)送至鐵路安全管理部門審查，待其對(duì)新設(shè)計(jì)方案出具相關(guān)意見后，重新核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，目前，新的建設(shè)工程規(guī)劃許可證已經(jīng)核發(fā)。

（四）積極穩(wěn)妥開展涉鐵安全生產(chǎn)新領(lǐng)域探索，發(fā)揮類案指導(dǎo)作用，深入推進(jìn)社會(huì)治理

應(yīng)充分利用鐵路檢察院的跨行政區(qū)劃和省院派出院的優(yōu)勢(shì)，形成維護(hù)鐵路安全生產(chǎn)不可或缺的法治力量。隨著三年不斷深入的摸索創(chuàng)新，本院逐漸形成了維護(hù)鐵路運(yùn)行安全、維護(hù)鐵路線下環(huán)境綜合整治的全方位鐵路安全生產(chǎn)體系，辦理了一系列預(yù)防性鐵路安全生產(chǎn)公益訴訟案件。該案線索在層報(bào)省院后，被省院列為重點(diǎn)跟蹤案件，并指定由鐵路運(yùn)輸檢察院管轄，這樣可以有效防止地方保護(hù)主義，有效協(xié)調(diào)維護(hù)鐵路安全生產(chǎn)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，形成保護(hù)合力。

注釋：

[1] 參見《最高檢、國(guó)鐵集團(tuán)聯(lián)合發(fā)布鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例》，中華人民共和國(guó)最高人民檢察院網(wǎng)http：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/t202012/t20201224.shtml，最后訪問(wèn)日期：2021年1月28日。

[2] 參見桂萍、賈飛林：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度芻議》，《行政與法》2019第6期。

[3]參見《京廣線武昌至武昌南下行線路基塌陷處已修復(fù) 具備通車條件》，央廣網(wǎng)http：//china.cnr.cn/yaowen/20180414/t20180414-524198485.shtml，最后訪問(wèn)日期：2021年1月28日。