公益訴訟檢察案件立案標(biāo)準(zhǔn)研究

谷振國(guó) 王同立

摘 要：辦理公益訴訟檢察案件，應(yīng)圍繞公益保護(hù)核心，借鑒刑事案件辦理標(biāo)準(zhǔn)和民事案件訴訟證據(jù)要求，注重區(qū)分損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的差異來(lái)合理確定公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)，防止辦案實(shí)踐的任意性和隨意性，科學(xué)有效規(guī)范辦案行為，推動(dòng)公益訴訟檢察立案標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，督促行政機(jī)關(guān)完善長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)的最大化，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 立案標(biāo)準(zhǔn) 基層試點(diǎn)

檢察公益訴訟制度在全國(guó)推開(kāi)已3年多，在維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益、促進(jìn)依法行政等方面發(fā)揮了不可或缺的作用，但基層檢察院在公益訴訟辦案中面臨的一些問(wèn)題亟需解決。其中，立案標(biāo)準(zhǔn)就是公益訴訟檢察辦案實(shí)踐中的源頭性問(wèn)題。由于立案標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致各地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可比性差、案件質(zhì)量難以精準(zhǔn)評(píng)估、社會(huì)公益不能得到及時(shí)有效保護(hù)。山東省日照市嵐山區(qū)人民檢察院結(jié)合地處東部沿海，非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件多發(fā)、頻發(fā)實(shí)際，自2019年開(kāi)始選擇對(duì)這一類(lèi)犯罪的刑事附帶民事公益訴訟案件為研究樣本，在制定公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行了探索實(shí)踐，為公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)的研制積累了一定經(jīng)驗(yàn)。

一、立案標(biāo)準(zhǔn)不明確給公益訴訟檢察辦案帶來(lái)的主要問(wèn)題

以“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展為基本布局，公益訴訟已發(fā)展成為檢察機(jī)關(guān)的主要辦案業(yè)務(wù)之一。按照以往各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)的實(shí)踐做法，辦案應(yīng)有辦案標(biāo)準(zhǔn)，特別需要明確立案標(biāo)準(zhǔn)。從刑事辦案實(shí)踐看，各類(lèi)刑事案件都有構(gòu)罪的立案標(biāo)準(zhǔn)。但檢察公益訴訟自試點(diǎn)開(kāi)展5年多來(lái)至今沒(méi)有明確的立案標(biāo)準(zhǔn)，給辦案實(shí)踐帶來(lái)了一些問(wèn)題。一是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可比性差。根據(jù)全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，兩個(gè)人口、面積、經(jīng)濟(jì)體量基本相當(dāng)?shù)氖》荩?017年12月，山東省檢察機(jī)關(guān)共立案各類(lèi)公益訴訟案件824件，四川省檢察機(jī)關(guān)立案456件;而2019年1至4月份，山東省立案643件，四川省則立案5178件。從兩個(gè)時(shí)段節(jié)點(diǎn)看，兩省檢察機(jī)關(guān)之間的辦案數(shù)量都有較大差距。案件的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為何會(huì)有如此大的變化？原因之一就是沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的立案標(biāo)準(zhǔn)。例如，有的檢察機(jī)關(guān)針對(duì)同類(lèi)違法行為，向同一行政機(jī)關(guān)發(fā)出多份檢察建議，統(tǒng)計(jì)為幾件甚至上百件案件。正是因?yàn)楦鞯貦z察機(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)不一，造成辦案統(tǒng)計(jì)的可比性比較差。二是辦案容易受人為因素的影響。由于缺乏統(tǒng)一的立案標(biāo)準(zhǔn)，有的地區(qū)僅滿足于完成上級(jí)檢察機(jī)關(guān)制定的考核指標(biāo)，完成考核后即使又受理了同樣案情的線索，可能存在不立案情形。另一方面，由于沒(méi)有統(tǒng)一的立案標(biāo)準(zhǔn)，也為辦案人員徇私枉法提供了空間，甚至后續(xù)在查處司法辦案中的徇私枉法情形都十分困難。三是當(dāng)事人不能被平等對(duì)待、社會(huì)公益不能得到有效保護(hù)。例如，針對(duì)案件事實(shí)大同小異的非法捕撈水產(chǎn)品案、森林失火案，有的當(dāng)事人被提起刑事附帶民事公益訴訟，而有的當(dāng)事人可能不被起訴。但不論哪種情況都會(huì)導(dǎo)致不能平等對(duì)待涉案當(dāng)事人、有效保護(hù)社會(huì)公益。如果對(duì)當(dāng)事人提起了刑事附帶民事公益訴訟，當(dāng)事人將可能承擔(dān)動(dòng)輒幾萬(wàn)、甚至幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)的經(jīng)濟(jì)賠償，沒(méi)有被起訴的當(dāng)事人則無(wú)需承擔(dān)這些賠償責(zé)任，長(zhǎng)此以往，將顯失公平，甚至?xí)?dǎo)致一些新的社會(huì)不公，不利于社會(huì)公益的保護(hù)以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

二、積極推進(jìn)公益訴訟檢察案件立案標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐探索

目前，基層檢察院只承擔(dān)行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟的辦理工作，這兩類(lèi)案件基層檢察院都有探索公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐樣本。山東省日照市嵐山區(qū)人民檢察院緊密結(jié)合工作實(shí)際，本著先易后難的原則，重點(diǎn)選取了當(dāng)?shù)囟喟l(fā)、頻發(fā)的刑事附帶民事公益訴訟案件為樣本進(jìn)行探索。嵐山區(qū)地處山東省東南部的沿海地區(qū)，與江蘇省連云港市贛榆區(qū)接壤，近年來(lái)非法捕撈水產(chǎn)品案件一直多發(fā)頻發(fā)，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)艱巨，嵐山區(qū)人民檢察院積極貫徹落實(shí)最高人民檢察院、山東省人民檢察院關(guān)于海洋領(lǐng)域公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的部署要求，辦理的監(jiān)督嵐山區(qū)海洋漁業(yè)局履職案作為海洋領(lǐng)域唯一案例被最高人民檢察院寫(xiě)入向全國(guó)人大常委會(huì)的報(bào)告之中。自2017年檢察公益訴訟全面開(kāi)展以來(lái)，嵐山區(qū)人民檢察院提起公訴非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件30件，積累了一些案件樣本，經(jīng)過(guò)慎重研究，嵐山區(qū)人民檢察院決定選擇非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案件為研究對(duì)象，初步探索公益訴訟檢察案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，以期能為全國(guó)公益訴訟檢察案件立案標(biāo)準(zhǔn)的制定積累經(jīng)驗(yàn)。

嵐山區(qū)人民檢察院為此專(zhuān)門(mén)成立了課題組，邀請(qǐng)山東大學(xué)法學(xué)院公益訴訟研究專(zhuān)家來(lái)院進(jìn)行輔導(dǎo)，在理論探討逐漸達(dá)成共識(shí)后，首先由嵐山區(qū)人民檢察院“三檢合一”（批捕、公訴和公益訴訟檢察）的公益訴訟辦案團(tuán)隊(duì)對(duì)每個(gè)實(shí)踐案例進(jìn)行個(gè)案分析研究，找出其共同的特點(diǎn)和規(guī)律，起草了立案標(biāo)準(zhǔn)的初稿，召集第二檢察部全體人員進(jìn)行研討，廣泛征求了全院?jiǎn)T額檢察官及檢委會(huì)委員、分管檢察長(zhǎng)的意見(jiàn)，然后又征求山東大學(xué)、曲阜師范大學(xué)、全國(guó)律師協(xié)會(huì)海商委員會(huì)委員、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境權(quán)益維護(hù)志愿者等專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)建議。2019年10月24日，經(jīng)日照市嵐山區(qū)人民檢察院第十八屆檢察委員會(huì)第十三次會(huì)議討論，研究通過(guò)了《山東省日照市嵐山區(qū)人民檢察院關(guān)于非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)定”）。

三、非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容

該規(guī)定主要內(nèi)容分為三部分：刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)、符合前述標(biāo)準(zhǔn)的案件的支持起訴標(biāo)準(zhǔn)、不符合立案標(biāo)準(zhǔn)案件的處理情形。

（一）刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)

在刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)部分，按照案件的主體性質(zhì)、捕撈方式、特定物種、主觀故意、特定地域范圍、生態(tài)損害數(shù)額、客觀損害影響等七個(gè)方面確定的立案標(biāo)準(zhǔn)如下：凡非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件的被告人與刑事附帶民事公益訴訟案件的被告一致，有以下七種情形之一的，應(yīng)當(dāng)提起刑事附帶民事公益訴訟：（1）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件的當(dāng)事人是法人或非法人組織（單位）的;（2）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件的當(dāng)事人違法從事桁桿電魚(yú)拖網(wǎng)捕撈的;（3）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件的當(dāng)事人非法捕撈國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危水生野生動(dòng)物的;（4）因非法捕撈水產(chǎn)品被行政處罰過(guò)或處以刑罰后，再次涉嫌非法捕撈水產(chǎn)品犯罪的;（5）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件破壞海洋水域或內(nèi)陸水域生態(tài)環(huán)境，且造成內(nèi)陸水域漁業(yè)資源損失1萬(wàn)元以上，海洋水域漁業(yè)資源損失20萬(wàn)元以上的;（6）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件造成生態(tài)資源損害情節(jié)嚴(yán)重，系黨委、人大、政府、政協(xié)、政法委等批示交辦的，以及最高人民檢察院、省市級(jí)檢察院交辦、督辦的;（7）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件破壞海洋水域或內(nèi)陸水域生態(tài)環(huán)境，并致使自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源地、海洋特別保護(hù)區(qū)、禁漁區(qū)等范圍內(nèi)生態(tài)資源遭受?chē)?yán)重破壞的，或者其他生態(tài)資源損害情節(jié)嚴(yán)重造成惡劣社會(huì)影響的。

（二）支持起訴立案標(biāo)準(zhǔn)

在支持起訴標(biāo)準(zhǔn)部分，結(jié)合有權(quán)提起訴訟的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織依法向法院提起公益訴訟的情況，確定支持起訴的標(biāo)準(zhǔn)為：符合前述刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)的非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件，在刑事附帶民事公益訴訟案件的公告期間，有權(quán)提起訴訟的有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織依法向有管轄權(quán)的人民法院提起公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴。

（三）對(duì)不符合立案標(biāo)準(zhǔn)案件的處理情形

在不符合立案標(biāo)準(zhǔn)案件的處理情形部分，對(duì)這類(lèi)情形進(jìn)行了具體劃分，規(guī)定為：對(duì)下列非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件，不適宜刑事附帶民事公益訴訟立案或支持起訴的，依法移送相關(guān)部門(mén)辦理：（1）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件的被告人與刑事附帶民事公益訴訟案件的被告不一致的，可以將該類(lèi)民事公益訴訟線索報(bào)請(qǐng)市級(jí)檢察院辦理;（2）非法捕撈水產(chǎn)品刑事案件，生態(tài)資源損害情節(jié)輕微，對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益損害不大或者已經(jīng)主動(dòng)修復(fù)的，可以依法移送行政執(zhí)法部門(mén)處理。

（四）對(duì)有關(guān)術(shù)語(yǔ)的說(shuō)明

本規(guī)定所稱(chēng)“（法人）單位”，既包括國(guó)有、集體所有的公司、企業(yè)、事業(yè)單位，也包括依法設(shè)立的合資經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)和具有法人資格的獨(dú)資、私營(yíng)等公司、企業(yè)、事業(yè)單位等組織;本規(guī)定所稱(chēng)“漁業(yè)資源損失”，包括修復(fù)費(fèi)用以及應(yīng)急處置費(fèi)用以及鑒定、評(píng)估等相關(guān)費(fèi)用;本規(guī)定所稱(chēng)“以上”包含本數(shù);本規(guī)定由日照市嵐山區(qū)人民檢察院負(fù)責(zé)解釋。此外，本規(guī)定未規(guī)定的其他事項(xiàng)，適用民事訴訟法、刑事訴訟法、刑法、漁業(yè)法等相關(guān)法律以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，若本規(guī)定與上述法律、司法解釋不一致的，以法律、司法解釋為準(zhǔn)。

四、制定檢察公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)后的初步成效

根據(jù)規(guī)定，截至2020年底，嵐山區(qū)人民檢察院已經(jīng)提起非法捕撈刑事附帶民事公益訴訟案件4件，法院均已判決，全部支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求;還辦理支持起訴案件4件。在全市辦理的首起海洋領(lǐng)域刑事附帶民事公益訴訟案件開(kāi)庭審理后當(dāng)庭宣判，被告人認(rèn)罪認(rèn)罰認(rèn)賠，取得了良好的政治效果、社會(huì)效果和法律效果;另4起非法捕撈民事公益訴訟案件提請(qǐng)日照市人民檢察院發(fā)布公告后，嵐山區(qū)海洋發(fā)展局主動(dòng)提起了民事公益訴訟，嵐山區(qū)人民檢察院受日照市人民檢察院指派對(duì)這4起案件支持起訴，青島海事法院開(kāi)庭審理后也已及時(shí)裁判并執(zhí)行到位。

嵐山區(qū)人民檢察院對(duì)刑事附帶民事公益訴訟案件立案標(biāo)準(zhǔn)的探索，契合中央和最高人民檢察院對(duì)檢察公益訴訟工作的決策部署精神，樹(shù)立了正確的辦案導(dǎo)向，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：一是在立案標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)下，地方檢察機(jī)關(guān)的檢察公益訴訟工作得到規(guī)范、科學(xué)發(fā)展，防止辦湊數(shù)案情況的發(fā)生;二是社會(huì)公益得到了更為全面、有效的保護(hù)，辦案的任意性和隨意性被杜絕;三是立案標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新探索為制定全國(guó)性的公益訴訟立案標(biāo)準(zhǔn)積累了探索性經(jīng)驗(yàn)，具有前瞻性、可復(fù)制性和普遍性的指導(dǎo)意義。