國內(nèi)外肉類食品安全監(jiān)管模式比較研究

許博舟，魏國云，許秀麗，張 峰，*，鄧 偉

(1.中國檢驗(yàn)檢疫科學(xué)研究院， 北京 100176；2.中華人民共和國海關(guān)總署 國際檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)研究中心， 北京 100013)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和冷鏈物流技術(shù)的不斷提升，肉類食品消費(fèi)量在全球食品消費(fèi)總量中所占比例逐步增加。近40年，來全球肉類進(jìn)出口貿(mào)易量增長了3倍，而近10年其漲幅達(dá)到了20%[1]。2017—2019年，我國每年的畜肉產(chǎn)量均超過8 500萬t，而肉與肉制品的需求量則高達(dá)1億t，近1 000萬t的缺口將依靠進(jìn)口肉來彌補(bǔ)[2]；然而，伴隨著肉制品需求量的激增和信息傳播速度的加快，肉制品安全事故接連爆出并引起高度關(guān)注，其中包括2001年歐洲爆發(fā)的“口蹄疫”事件[3]，2005年全球范圍內(nèi)的“禽流感”疫情[4]，2013年歐洲的“馬肉丑聞”以及2019年初的南非李斯特菌感染疫情[5-6]。

為不斷推動全球食品安全進(jìn)程，世界各國積極制修訂更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖称钒踩煞ㄒ?guī)。自2009年《中華人民共和國食品安全法》頒布以來，我國的食品安全管理體系不斷完善，食品安全法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)力求與國際接軌，并推動了我國肉與肉制品進(jìn)出口貿(mào)易的便利化，但是作為發(fā)展中國家，由于基本國情和行業(yè)實(shí)際情況不同，我國與部分發(fā)達(dá)國家的食品安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系還存在較大差距。國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)匯集國際公認(rèn)的食品標(biāo)準(zhǔn)335項(xiàng)[7]，被世界衛(wèi)生組織明確規(guī)定為食品國際貿(mào)易的仲裁依據(jù)，是解決國際貿(mào)易爭端和分析食品安全風(fēng)險的重要參考基準(zhǔn)，然而實(shí)際的食品國際貿(mào)易中，國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)中涉及肉類食品的45項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)卻不能滿足國際貿(mào)易的需求。目前，以非關(guān)稅壁壘形式出現(xiàn)的技術(shù)性貿(mào)易壁壘在國際食品貿(mào)易中的影響日益明顯，嚴(yán)重阻礙了中國對歐盟、日本、美國等國家或地區(qū)的肉與肉制品出口貿(mào)易。

為更加有效地推進(jìn)和統(tǒng)一我國的食品安全法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，本文擬對世界各國肉類食品技術(shù)法規(guī)和質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、執(zhí)行和監(jiān)管等情況進(jìn)行對比，明確我國與各國肉類食品質(zhì)量安全管理的差異與特點(diǎn)，希望為解決因兩國標(biāo)準(zhǔn)差異而引起的貿(mào)易糾紛提供理論參考。

1 國外肉類食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 美國肉類食品安全監(jiān)管情況

1.1.1多部門協(xié)作的肉類食品安全監(jiān)管體系

成立于1998年的美國食品安全總統(tǒng)委員會，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府的食品安全監(jiān)管、統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)。委員會充分咨詢并參考聯(lián)邦政府其他機(jī)構(gòu)、州和地方政府機(jī)構(gòu)以及消費(fèi)者、生產(chǎn)企業(yè)、科學(xué)家、行業(yè)團(tuán)隊的意見，依據(jù)美國憲法，形成美國的食品安全管理體系。在美國食品安全總統(tǒng)委員會的統(tǒng)一管理下，國會授權(quán)美國聯(lián)邦衛(wèi)生與人類服務(wù)部下屬的食品藥品監(jiān)督管理局、美國農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗(yàn)局和聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署，負(fù)責(zé)美國食品安全相關(guān)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行[8-9]。

食品安全檢驗(yàn)局負(fù)責(zé)美國肉、禽和蛋制品的國家殘留量項(xiàng)目的年度實(shí)施情況，并發(fā)布?xì)埩舨蓸佑媱?，該計劃也被稱為“藍(lán)皮書”[7]?！八{(lán)皮書”中按計劃開展的化學(xué)物質(zhì)殘留監(jiān)控工作為美國的肉、禽及蛋制品中化學(xué)污染物限量的標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作提供技術(shù)和數(shù)據(jù)支持。2018年底，美國農(nóng)業(yè)部公布了《美國法典戰(zhàn)略計劃2019—2023》，旨在通過更加科學(xué)的食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)消費(fèi)者健康和食品貿(mào)易公平[10]。此計劃協(xié)調(diào)了美國各利益相關(guān)者和公眾權(quán)益，將美國的肉類食品標(biāo)準(zhǔn)融入國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)中，促進(jìn)美國法規(guī)與國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，從而更有利于美國肉類食品的進(jìn)出口貿(mào)易。

1.1.2完善的肉類食品安全的技術(shù)保障體系

為保障美國肉類食品安全，美國聯(lián)邦政府建立了完善的肉與肉制品法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系，其中法規(guī)體系主要由聯(lián)邦法律、聯(lián)邦法規(guī)兩部分組成，標(biāo)準(zhǔn)體系由質(zhì)量分級標(biāo)準(zhǔn)、采購規(guī)范和商品條款描述三部分組成。美國聯(lián)邦法律(《美國法典》)共50卷，第21卷為《食品與藥品》，主要涉及食品安全管理，其中第10章(《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》)和第12章(《肉類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》)是對肉類食品的要求與限制。此法規(guī)定了美國食品安全檢驗(yàn)局負(fù)責(zé)美國境內(nèi)的畜、禽及其制品的產(chǎn)品安全監(jiān)管，并確保所有進(jìn)口至美國的畜禽制品加工符合美國國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。

美國聯(lián)邦法規(guī)同樣共50卷，是聯(lián)邦政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)和部門在《聯(lián)邦注冊》上發(fā)表與公布的綜合性法規(guī)匯編。關(guān)于肉類食品的法規(guī)主要收錄于第7卷(《農(nóng)業(yè)》)、第9卷(《動物與動物產(chǎn)品》)、第21卷(《食品與藥品》)和第40卷(《環(huán)境保護(hù)》)，涉及質(zhì)量體系認(rèn)證、動物屠宰檢查、良好生產(chǎn)規(guī)范(good manufacturing practices，GMP)和危害分析以及關(guān)鍵控制點(diǎn)(hazard analysis critical control point，HACCP)體系等內(nèi)容，而且每卷的內(nèi)容會進(jìn)行季度性更新[11-14]。

美國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是由美國國家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會管理協(xié)調(diào)的自愿性標(biāo)準(zhǔn)，而且美國法律法規(guī)中大量引用標(biāo)準(zhǔn)，使其標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)緊密結(jié)合，形成完整配套的食品安全監(jiān)管體系。技術(shù)法規(guī)涉及食品鏈各個環(huán)節(jié)，規(guī)定了微生物限量和農(nóng)獸藥殘留限量等要求。食品安全標(biāo)準(zhǔn)在國家法律授權(quán)下制定，同時政府相關(guān)機(jī)構(gòu)在制定法律法規(guī)時也會引用已經(jīng)頒布、實(shí)施的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，作為對技術(shù)法規(guī)要求的具體規(guī)定。美國的肉類食品安全技術(shù)法規(guī)無論從數(shù)量上還是具體技術(shù)規(guī)定上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于標(biāo)準(zhǔn)，這與我國的食品安全監(jiān)管體系存在較大差別。

1.2 歐盟肉類食品安全監(jiān)管情況

1.2.1統(tǒng)一協(xié)調(diào)與多層監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體系

歐盟的食品安全體系被公認(rèn)為是世界上最安全的監(jiān)管體系，法律體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管機(jī)制相對完善。2000年1月12日，歐盟發(fā)布《食品安全白皮書》，采用從農(nóng)場到餐桌的全鏈條、全方位綜合監(jiān)管；2002年，歐洲食品安全局成立，作為歐盟的獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對整個食品安全法律體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供科學(xué)建議與技術(shù)支持，并給予食品從業(yè)者、消費(fèi)者科學(xué)指導(dǎo)[15]。歐盟理事會、歐洲議會和各成員國負(fù)責(zé)法規(guī)的制定及執(zhí)行，以此形成歐盟內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、多層治理的食品安全監(jiān)管體系。除此之外，很多成員國在歐洲食品安全局的監(jiān)督下也成立了專門負(fù)責(zé)食品安全的機(jī)構(gòu)，調(diào)整本國法律法規(guī)與歐盟要求相統(tǒng)一。

1.2.2肉類食品的全鏈條、動態(tài)品質(zhì)保障機(jī)制

歐盟的肉類食品安全監(jiān)管理念實(shí)施從飼養(yǎng)到餐桌的全鏈條覆蓋，并制定了嚴(yán)格的可追溯和召回機(jī)制，包括飼料生產(chǎn)、食品加工、運(yùn)輸儲藏直到銷售的各個環(huán)節(jié)，確立了食品和飼料銷售者對食品安全負(fù)有主要責(zé)任的原則，并將其作為歐盟新食品政策的基礎(chǔ)，形成社會共識。為采取各項(xiàng)措施和手段降低和消除肉類食品中生物危害，2004年4月，根據(jù)歐盟“白皮書”的要求，對之前頒布的9項(xiàng)有關(guān)肉與肉制品的衛(wèi)生指令進(jìn)行了整合，頒布了《食品衛(wèi)生條例》(EC 852/2004)、《動物源性食品具體衛(wèi)生要求》(EC 853/2004)、《對適用于人類消費(fèi)的動物源性食品官方控制組織的具體要求》(EC 854/2004)3項(xiàng)法規(guī)，作為歐盟動物源性食品衛(wèi)生管理基礎(chǔ)[16]。這些法規(guī)規(guī)定了歐盟境內(nèi)食品和進(jìn)口到歐盟的食品衛(wèi)生最低要求，對食品制備、加工場所、設(shè)備、消毒設(shè)施、水源和廢棄物等都有詳細(xì)、嚴(yán)格的衛(wèi)生規(guī)定和操作要求，類似于我國的食品企業(yè)衛(wèi)生規(guī)范和管理規(guī)范的結(jié)合。

歐盟也積極主動對食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。例如，歐盟為控制瘋牛病，頒布禁止利用動物副產(chǎn)品作為飼料的特定法規(guī)。自2001年1月，法規(guī)(EC 1760/2000)也要求牛肉和牛肉制品的標(biāo)簽提供出生地和飼養(yǎng)地等更加確切的信息；2013年，“馬肉風(fēng)波”以后，歐盟迅速建立食品詐欺網(wǎng)站，成立專門團(tuán)隊強(qiáng)化肉類食品鑒別與監(jiān)管，并完善相關(guān)肉類食品法律法規(guī)[17-20]。

1.3 澳大利亞與新西蘭肉類食品安全監(jiān)管情況

1.3.1獨(dú)立非政府組織管理食品安全標(biāo)準(zhǔn)

澳大利亞與新西蘭同屬于英聯(lián)邦成員國，政府機(jī)構(gòu)職能及法律制度相近。2007年修訂的澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法案是目前澳大利亞和新西蘭規(guī)范食品安全標(biāo)準(zhǔn)的主要法律，澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法案中規(guī)定由澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局負(fù)責(zé)制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)[19]。與其他國家不同，澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局是澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法案框架下由澳大利亞和新西蘭兩國政府共同設(shè)立的橫跨澳新兩國的獨(dú)立非政府機(jī)構(gòu)，澳新兩國政府部門僅參與澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局的標(biāo)準(zhǔn)制修訂的管理工作。

澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法典將肉、蛋和魚及其制品放在同一亞章節(jié)中進(jìn)行規(guī)定，還規(guī)定生食肉類的具體烹調(diào)指南[20]。2017年，澳新食品標(biāo)準(zhǔn)局修訂了2005年制定的澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法典，自此在澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法案的基礎(chǔ)上，澳新食品安全標(biāo)準(zhǔn)法律法規(guī)體系逐漸完善。該食品法典適用于澳大利亞各州，部分適用于新西蘭。

1.3.2具有完備、詳細(xì)分級系統(tǒng)的肉類食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

與我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)意義不同，澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法典中“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定的是澳大利亞食品的生產(chǎn)、加工規(guī)范和要求，而新西蘭則有自己的食品加工衛(wèi)生要求。對于肉類食品的生產(chǎn)加工標(biāo)準(zhǔn)，澳新食品法典4.2.3章節(jié)將其分為兩個部分：第一部分為基本要求；第二部分對即食肉類食品生產(chǎn)中的各術(shù)語進(jìn)行了解釋和說明[19]，包括即食肉類、控制、處理、即食肉生產(chǎn)者、HACCP計劃等，還對即食肉類食品的生產(chǎn)者進(jìn)行了多項(xiàng)規(guī)定，特別對生制碎發(fā)酵肉做了詳細(xì)說明，強(qiáng)調(diào)了該類產(chǎn)品中大腸菌群的限量及對產(chǎn)品的pH值、溫度和時間的控制。

肉類分級系統(tǒng)在世界各國均有使用，但澳大利亞肉類標(biāo)準(zhǔn)是針對胴體的全面質(zhì)量管理系統(tǒng)，旨在為消費(fèi)者提供肉類食用品質(zhì)的準(zhǔn)確信息[21]。與目前世界各地正在使用的牛肉分級方法明顯不同，該系統(tǒng)基于消費(fèi)者感官程度對每塊牛肉獨(dú)立分級，其目的是給畜禽胴體進(jìn)行質(zhì)量等級排序，從而給消費(fèi)者提供準(zhǔn)確肉類食品分級信息[22-23]。整個肉類食品生產(chǎn)過程中發(fā)生的一切事件都會對食用肉類食品的質(zhì)量等級產(chǎn)生影響，其中包括遺傳特性、飼養(yǎng)和育肥過程、屠宰前后對動物的處理以及對胴體的加工等過程[24]；強(qiáng)調(diào)整個產(chǎn)業(yè)鏈任何環(huán)節(jié)的失誤，都會提升消費(fèi)者在食用肉類食品后給予劣質(zhì)評級的風(fēng)險，由此可促使肉類食品生產(chǎn)者對肉類各環(huán)節(jié)尤其是生產(chǎn)源頭的安全質(zhì)量控制。

1.4 日本肉類食品安全監(jiān)管情況

1.4.1積極聽取各方意見建立食品安全監(jiān)管體系

2011年6月第74號法令修訂的《食品安全基本法》是保障日本食品安全的根本法律。與歐盟的食品安全監(jiān)管理念相同，該法律重點(diǎn)關(guān)注從農(nóng)場到餐桌的食品供應(yīng)鏈安全管控，聽取國民對食品安全管理各項(xiàng)制度及其實(shí)施的意見，促進(jìn)消費(fèi)者、生產(chǎn)者和專家學(xué)者之間的信息交換，充分體現(xiàn)類似于我國“社會共治”的原則，并明確食品安全委員會的職能。

1.4.2將本國肉類食品安全標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌

日本的畜牧產(chǎn)品安全是由日本政府內(nèi)閣直接負(fù)責(zé)，配套法律主要有《飼料安全法》《屠宰場法》《日本農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)法》《家畜傳染病法》[25]。日本也從歐美等發(fā)達(dá)國家引進(jìn)HACCP等制度，在肉與肉制品的生產(chǎn)、加工和銷售等各環(huán)節(jié)均建立相對完善的管理制度。在日本，各類食品安全法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)制定原則是：在有國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)而無日本國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，采用國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)；同時有國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)和日本國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，若為日本高自給率產(chǎn)品，采用日本國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，否則采用國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)；無國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)但有日本國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，優(yōu)先使用日本國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，針對出口率高的產(chǎn)品，則優(yōu)先參考國際食品法典相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；國際食品法典和日本國內(nèi)均無標(biāo)準(zhǔn)的情況下，優(yōu)先采用參考國標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的制定過程充分注意與國際標(biāo)準(zhǔn)的銜接，從而大大提升了日本產(chǎn)品的出口優(yōu)勢[26]。

日本也關(guān)注世界食品安全動態(tài)，及時調(diào)整本國的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)。2001年歐洲爆發(fā)瘋牛病疫情之后，日本農(nóng)林水產(chǎn)省便建立了肉制品追溯制度，并在次年對日本境內(nèi)的7類畜牧產(chǎn)品進(jìn)行了規(guī)范，涉及牛肉、豬肉、雞肉及其制品[27-28]。

1.5 東盟十國肉類食品安全監(jiān)管情況

1.5.1嚴(yán)格管控流通環(huán)節(jié)保障肉類食品品質(zhì)

東南亞國家聯(lián)盟簡稱東盟，成立于1976年，是由印度尼西亞、馬來西亞、新加坡、泰國、菲律賓、文萊、老撾、越南、柬埔寨、緬甸10國組成。雖然近些年來東南亞各國的食品產(chǎn)量和供給不斷增長，但是對食品進(jìn)口的需求依然很大，因此在東南亞地區(qū)、太平洋地區(qū)的各國之間的食品貿(mào)易頻繁，進(jìn)口和流通環(huán)節(jié)更是東盟各國的食品安全法律法規(guī)關(guān)注的焦點(diǎn)。

新加坡最早制定的食品銷售法案及其配套的條例，是東盟成員國中最早的食品安全法律。2019年，新加坡發(fā)布《新加坡食品安全局法案 2019》，該法案由剛剛組建的新加坡食品安全局制定，廢止了《農(nóng)糧獸醫(yī)局方案》和《牛法案》，整合《動物與鳥類法》《漁業(yè)法》和《健康肉類》等法規(guī)，主要涉及生產(chǎn)、進(jìn)口和流通環(huán)節(jié)[29]。對于食品完全依賴進(jìn)口的文萊，對食品的要求都體現(xiàn)在其食品法規(guī)上，《公共衛(wèi)生食品法》和《消費(fèi)者(公平貿(mào)易)保護(hù)令》中對肉類和魚類的加工和銷售有具體的規(guī)定[7]。

1.5.2完備的食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫促進(jìn)東盟各國標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌

雖然東盟各國持續(xù)關(guān)注進(jìn)出口肉類食品安全，但總體來說，其法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美等西方國家。為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)和食品安全工作，增加食品安全技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，2003年新加坡等發(fā)達(dá)的東盟成員國提出建立東盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，協(xié)調(diào)東盟標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量咨詢委員會識別區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。目前已收集、整理、翻譯了新加坡、泰國、印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、越南等東盟國家的食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)28 000多項(xiàng)[30]，該數(shù)據(jù)庫由新加坡建設(shè)并維護(hù)。同時，東盟食品安全標(biāo)準(zhǔn)整合組還幫助各國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)向國際標(biāo)準(zhǔn)方向整合，將其與國際食品法典、美國食品藥品監(jiān)督管理局和澳新食品安全局的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比，促進(jìn)東盟各國標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)的銜接與統(tǒng)一。

2 我國肉類食品安全監(jiān)管情況

2.1 食品安全監(jiān)管體系不斷更新和細(xì)化

改革開放以來，我國的食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了5個階段的變化：第一階段，1982年至1995年，以各級衛(wèi)生防疫站為執(zhí)法主體，履行食品衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)；第二階段，1995年10月，我國正式頒布《食品衛(wèi)生法》，明確食品衛(wèi)生監(jiān)督的執(zhí)法主體是各級衛(wèi)生行政部門，各部門全面履行食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)；第三階段，2004年，我國的食品安全監(jiān)管體制實(shí)行“分段管理”模式，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和細(xì)化食品產(chǎn)業(yè)鏈的分級管理，成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局，并負(fù)責(zé)我國的食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和應(yīng)急處理；第四階段，2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》頒布實(shí)施，國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，規(guī)定了由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門整合現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)[31]，并陸續(xù)頒布了一系列有關(guān)肉與肉制品的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)；第五階段，2018年機(jī)構(gòu)改革后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》(中發(fā)[2019]17號)，提出4個“最嚴(yán)”，確保“舌尖上的安全”，即最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)[32]。2018年12月29日，新修訂的《食品安全法》實(shí)施，自此，我國以《食品安全法》為主導(dǎo)，由《食品安全法實(shí)施條例》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《進(jìn)出境動植物檢疫法》等數(shù)部單行的法律法規(guī)及其規(guī)范性文件組成的食品安全法律體系逐漸完善。2019年12月1日修訂的《食品安全法實(shí)施條例》的施行是食品安全法制建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)，是食品安全領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。

2.2 已建立較為全面的肉類食品法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

經(jīng)過多年的不懈努力，我國現(xiàn)已初步形成涵蓋食用肉類的養(yǎng)殖、屠宰、加工和流通等環(huán)節(jié)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。首先，《食品安全法》是我國食品安全監(jiān)督管理的指導(dǎo)性法律，該法律第二十七條、第三十四條、第一百二十三條對于禽畜的養(yǎng)殖、屠宰、檢疫、加工、流通等方面的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及制度的實(shí)施和管理都有明確規(guī)定，貫徹了從“農(nóng)田到餐桌”的全鏈條食品安全管理模式，也明確了各行政管理部門的職責(zé)[33]?！缎竽练ā贰秳游锓酪叻ā贰哆M(jìn)出境動植物檢疫法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律則分別對禽畜養(yǎng)殖、動物防疫、進(jìn)出口動植物檢疫、飼料原料質(zhì)量安全等重要方面做出了規(guī)范。

目前，我國也已初步形成以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)(食品安全國家標(biāo)準(zhǔn))為核心，以推薦性標(biāo)準(zhǔn)為主體(行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn))的肉類食品安全管理標(biāo)準(zhǔn)體系?，F(xiàn)行有效的肉與肉制品國家標(biāo)準(zhǔn)有16項(xiàng)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)127項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)百余項(xiàng)[34]，但是在關(guān)于肉及肉制品標(biāo)準(zhǔn)中一半以上為檢測方法標(biāo)準(zhǔn)，涉及通用標(biāo)準(zhǔn)20項(xiàng)、理化檢測方法標(biāo)準(zhǔn)118項(xiàng)和微生物檢測方法標(biāo)準(zhǔn)32項(xiàng)[35]，合計170項(xiàng)。

除此之外，按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能分工的要求，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)動物源性食品的各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管。2019年10月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品中獸藥最大殘留限量》(GB 31650—2019)，于2020年4月1日起實(shí)施[36]。此標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為267種(類)獸藥在畜禽產(chǎn)品、水產(chǎn)品、蜂產(chǎn)品中的2191項(xiàng)殘留限量及使用要求，已基本囊括了我國常用獸藥品種和主要食品動物及組織，且設(shè)定的殘留限量值與國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)中獸藥殘留限量值一致率達(dá)90%以上，標(biāo)志著我國肉類食品中獸藥殘留標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的進(jìn)一步完善。

3 國內(nèi)外食品安全監(jiān)管體系差異分析

通過對國內(nèi)外肉類食品法律法規(guī)的梳理，可以看出，各國和地區(qū)的技術(shù)法規(guī)和食品標(biāo)準(zhǔn)都是以食品法律為依據(jù)，為滿足國民對食品安全、質(zhì)量和營養(yǎng)等需求而制定的，也同時考慮了各國和地區(qū)飲食特點(diǎn)和潛在風(fēng)險。各國和地區(qū)都有較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定和要求，但在執(zhí)行和監(jiān)管過程中略有不同(表1)。

表1 各國(組織)肉類食品安全技術(shù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系對比Tab.1 Comparison of meat product regulations and standards in other countries and organizations

3.1 標(biāo)準(zhǔn)定義的差異

我國在制修訂國家標(biāo)準(zhǔn)，特別是進(jìn)出口標(biāo)準(zhǔn)時，結(jié)合我國基本國情和行業(yè)實(shí)際情況，也參照了發(fā)達(dá)國家的相關(guān)技術(shù)要求，對原料、營養(yǎng)成分、污染物、標(biāo)簽等進(jìn)行規(guī)定。由于基本國情不同，我國與發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的法律法規(guī)仍存在較大差異。發(fā)達(dá)國家或地區(qū)從事食品生產(chǎn)、加工與銷售的企業(yè)，極少存在無照經(jīng)營或者家庭作坊式企業(yè)，摻假現(xiàn)象較少，因此法規(guī)對產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)進(jìn)行強(qiáng)制性要求，而標(biāo)準(zhǔn)則是非強(qiáng)制性的。例如：美國的技術(shù)法規(guī)是強(qiáng)制執(zhí)行的，相當(dāng)于我國的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，而30多項(xiàng)肉與肉制品標(biāo)準(zhǔn)是非強(qiáng)制性的；澳新食品標(biāo)準(zhǔn)法典中“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”覆蓋食品的生產(chǎn)、加工規(guī)范和要求，類似于我國的生產(chǎn)管理規(guī)范和經(jīng)營衛(wèi)生規(guī)范等。國情的不同和標(biāo)準(zhǔn)定義的差異，易在貿(mào)易中產(chǎn)生分歧。

3.2 質(zhì)量要求的區(qū)別

我國的食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了4次較大變革，法律法規(guī)體系不斷完善，但與發(fā)達(dá)國家或地區(qū)相比，仍處在初級階段。我國技術(shù)法規(guī)主要是規(guī)定微生物限量、農(nóng)獸藥殘留限量等與人體健康有關(guān)的食品安全要求，而歐盟、澳新都對畜禽及其加工制品的質(zhì)量等級予以明示，并有嚴(yán)格的區(qū)分，質(zhì)量等級代表畜禽胴體的特性。特別是澳大利亞肉類標(biāo)準(zhǔn)，更是基于消費(fèi)者感官程度，對從畜牧場源頭到最后烹飪牛肉食用過程各個環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量把控。近些年我國也逐步開展基于感官程度的肉類品質(zhì)識別研究[37]，但多數(shù)發(fā)達(dá)國家的肉類食品法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系已基本完善，能夠較好地控制肉類食品的質(zhì)量與安全，在進(jìn)出口貿(mào)易中占據(jù)很大的優(yōu)勢。

3.3 管理體系的不同

發(fā)達(dá)國家嚴(yán)格的監(jiān)管體系可體現(xiàn)在3個方面：法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)；嚴(yán)格的追溯和召回制度；完備的信用體系。較為完備的追溯、召回和信用體系可大大提高生產(chǎn)者和經(jīng)營者的違法成本，其他國家從嚴(yán)從重懲治違法犯罪的司法制度，更是讓犯罪分子畏而卻步。我國的食品加工、生產(chǎn)企業(yè)一定數(shù)量上是小規(guī)模企業(yè)或家庭作坊，摻雜摻假現(xiàn)象頻繁且很難溯源、很難有效管理，而且我國的食品安全監(jiān)管更注重最終產(chǎn)品的檢測和最終的流通環(huán)節(jié)，未能有效實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)管，無法有效貫徹“從農(nóng)田到餐桌”的全鏈條食品安全監(jiān)管制度。

3.4 參與國際標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作的程度不同

近些年，我國也積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，但起步較晚。美國、澳大利亞和新西蘭等國家很早就開展肉類食品國際標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，特別是美國在國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)中承擔(dān)畜產(chǎn)品中獸藥殘留限量和食品衛(wèi)生兩個方面的制修訂工作，澳大利亞則主持食品進(jìn)出口檢疫認(rèn)證方面的工作。此舉便于標(biāo)準(zhǔn)制定國將本國肉類食品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)帶入國際食品法典標(biāo)準(zhǔn)中，使本國標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)容上保持一致，更利于其肉類食品產(chǎn)品出口貿(mào)易。除此之外，日本、東盟國家更是積極將本國法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)對接，與國際標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、整合，從而促進(jìn)其產(chǎn)品的出口，特別是日本90%以上的標(biāo)準(zhǔn)采用國際標(biāo)準(zhǔn)[28]。雖然中國肉類食品中獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)較國際食品法典委員會、歐盟、美國等國家或組織的標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，但存在部分限用藥物的限量不一，禁限用藥物種類不一的問題，嚴(yán)重影響我國的肉類食品出口。

4 結(jié)論與建議

由于現(xiàn)階段的基本國情和肉類食品行業(yè)的現(xiàn)狀，我國的肉類食品安全監(jiān)管體系仍可加以完善。目前我國的肉類食品安全監(jiān)管模式主要還是針對終產(chǎn)品的安全性檢測，關(guān)于衛(wèi)生與檢驗(yàn)檢疫的法律法規(guī)較多。雖然HACCP等食品安全管理體系已引入我國，但由于我國的肉類食品加工企業(yè)仍以中小規(guī)模企業(yè)為主，將全鏈條肉類食品監(jiān)管模式用于我國的肉類食品安全監(jiān)管仍是亟待解決的問題。我國雖已初步形成了以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)為主的肉類食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，但是檢疫和檢驗(yàn)方法和標(biāo)準(zhǔn)仍占據(jù)大多數(shù)，缺乏屠宰、加工和流通等環(huán)節(jié)設(shè)施設(shè)備、肉品質(zhì)評判的標(biāo)準(zhǔn)，不利于對肉類食品質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把控。另外，我國參與國際標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作較晚，現(xiàn)行的肉類食品標(biāo)準(zhǔn)還無法完全與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌，導(dǎo)致我國的肉類食品出口受阻。建議加快以食品安全風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作，確保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和有效性。可參照美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家的信用體系建設(shè)，建立一套食品安全信用體系，努力做到全民參與，杜絕行業(yè)潛規(guī)則。有關(guān)部門也應(yīng)實(shí)施有效的過程監(jiān)管，如建立可行有效的追溯體系，真正實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”全鏈條的肉類食品安全監(jiān)管，從源頭控制肉類食品的摻雜摻假；同時，積極開展與各國相關(guān)機(jī)構(gòu)的交流與合作，收集、借鑒和采用國際標(biāo)準(zhǔn)以及其他國家或地區(qū)先進(jìn)的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，積極促進(jìn)我國法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)的融合，加強(qiáng)我國肉類食品安全監(jiān)管體系建設(shè)。