論環(huán)境行政案件案由的規(guī)范化

趙 珂

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院， 湖北 武漢 430073)

引言

案由是訴訟案件性質(zhì)與內(nèi)容的概括題要，是依照法律在事實(shí)基礎(chǔ)上對(duì)案件的定性。[1](P.6)在司法實(shí)務(wù)中，案由貫穿司法審判的始終，并發(fā)揮著重要作用。在立案階段，審判機(jī)關(guān)依照案由確定案件應(yīng)移送的審判業(yè)務(wù)庭；在審判階段，當(dāng)事人通過(guò)案由了解案件類型以及可能的裁判結(jié)果，審判人員借助案由確定法律的適用；審判結(jié)束后，審判機(jī)關(guān)以案由為類型化標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展案宗歸檔、數(shù)據(jù)分析等工作。[2]一個(gè)環(huán)境案件是否能夠被劃定為環(huán)境資源案件，是否依照環(huán)境領(lǐng)域的實(shí)體法和程序法進(jìn)行審理，能否最終歸檔于環(huán)境資源類案件，案由是其中的關(guān)鍵性因素。

近年來(lái)，環(huán)境司法專門化快速推進(jìn)，多地設(shè)立環(huán)境資源案件的專門審判機(jī)構(gòu)。截至2019年底，全國(guó)共設(shè)立環(huán)境資源案件的專門審判機(jī)構(gòu)1353個(gè)，其中環(huán)境資源審判庭513個(gè)，合議庭749個(gè)，人民法庭(巡回法庭)91個(gè)。[3]然而，環(huán)境案件的案由制度并未跟上環(huán)境司法專門化的步伐。在以2004年印發(fā)的《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)[2004]2號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《案由通知》)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)案由分類體系中，環(huán)境資源案件的案由未有專門劃列，致使案由制度無(wú)法發(fā)揮其在環(huán)境司法審判中應(yīng)有的作用。

案由范圍的不明確已經(jīng)成為制約環(huán)境資源審判專門化建設(shè)的重要因素。[4]2020年12月25日，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《案由暫行規(guī)定》)就行政案件案由的確定作出了新的規(guī)定?！栋赣蓵盒幸?guī)定》作為最高人民法院經(jīng)過(guò)廣泛的意見(jiàn)征詢和調(diào)研，并結(jié)合司法實(shí)踐所取得的成果，對(duì)于解決當(dāng)前環(huán)境行政案件案由適用失范的問(wèn)題有所幫助，但是依舊難以滿足案件妥當(dāng)裁判的需求。

鑒于此，本文以環(huán)境行政案件案由為研究對(duì)象，借助對(duì)2004年《案由通知》與2020年《案由暫行規(guī)定》的對(duì)比分析，以探尋司法專門化背景下環(huán)境行政案件案由的規(guī)范化進(jìn)程和出路。

一、環(huán)境行政案件案由適用的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

《案由暫行規(guī)定》于2021年1月1日起生效，在此之前，關(guān)于行政案件案由的全國(guó)性規(guī)范文件包括《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》(法發(fā)[2004]2號(hào))和《最高人民法院關(guān)于增加部分行政案件案由的通知》(法〔2019〕261號(hào))(下文簡(jiǎn)稱《增加案由通知》)。其中《增加案由通知》以知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)確權(quán)和壟斷行政案件案由確定為內(nèi)容，并不涉及案由的基本構(gòu)成。因此，環(huán)境行政案件案由的確定以《案由通知》為依據(jù)，在此規(guī)范適用期間，環(huán)境行政案件案由的適用存在形式上與實(shí)質(zhì)上的雙重失范。

(一)環(huán)境行政案件案由適用的形式失范

案由適用問(wèn)題需以實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，即通過(guò)分析樣本案例的方法予以呈現(xiàn)，但是環(huán)境行政案件樣本的提取存在兩方面的困難。一是通過(guò)案由無(wú)法識(shí)別出環(huán)境行政案件，這是案由適用的實(shí)質(zhì)困境；二是以案由為選擇依據(jù)確定案由研究的樣本不具有科學(xué)性。因此，為保證樣本案例確為環(huán)境行政案件，本文將以各級(jí)人民法院與檢察院發(fā)布的與環(huán)境相關(guān)的典型案例中的行政案件作為研究樣本。筆者在北大法寶網(wǎng)站對(duì)典型案例進(jìn)行檢索，共檢索到環(huán)境行政案例56件，其中有43件發(fā)布于最高人民法院或最高人民檢察院的環(huán)境相關(guān)典型案例文件中，13件發(fā)布于地方的環(huán)境相關(guān)典型案例文件中。(1)雖然環(huán)境行政典型案例數(shù)量不多，不足以形成反映環(huán)境行政案件實(shí)踐全貌的量化分析，但基本可囊括環(huán)境行政案件案由適用失范的表現(xiàn)形式。

《案由通知》對(duì)行政案件案由的構(gòu)成要素作了明確規(guī)定(見(jiàn)表1)，并詳細(xì)列舉了 “行政管理范圍”與“行政主體類別”的內(nèi)容，但樣本案例中卻呈現(xiàn)出不同于《案由通知》規(guī)定案由構(gòu)成的多種樣態(tài)(見(jiàn)表2)。

表1 《案由通知》規(guī)定的行政案件案由的分類與構(gòu)成

兩表相較，明顯可以看出樣本案例案由的確定并未嚴(yán)格遵照《案由通知》的規(guī)定，同時(shí)表現(xiàn)出形式上的失范。

1.主要構(gòu)成要素缺失 《案由通知》強(qiáng)調(diào)確定案由的基本方法為劃分案件的“類別”，“行政管理范圍”“行政主體類別”為“類”，“行政行為種類”為“別”。因而，“行政管理范圍”“行政主體類別”“行政行為種類”三個(gè)要素為行政案由構(gòu)成的主要部分，但在司法實(shí)踐的樣本案例中，案由的主要構(gòu)成要素并不一定存在。

行政作為案件的案由構(gòu)成應(yīng)以“行政管理范圍”為第一構(gòu)成要素，而樣本案例中僅有50%的案件案由包含“行政管理范圍”要素；行政不作為案件要求以“不履行特定行政職責(zé)或義務(wù)”為案由構(gòu)成要素，強(qiáng)調(diào)明確不履行的是何種行政職責(zé)或義務(wù)，而樣本案件中僅有30%的案件案由明確了具體不履行的職責(zé)。樣本案例以外的其他案件，案由中含有“行政管理范圍”或是“特定行政職責(zé)或義務(wù)”要素的案件所占比例更低。

2. 具體表述混亂 《案由通知》明確了案由構(gòu)成元素的確定方法和表述方式，但其規(guī)范未規(guī)定不作為案件的構(gòu)成要素，致使案由的具體表述存在差異，例如，行政不作為案件案由的第三構(gòu)成要素為“不履行特定行政職責(zé)或義務(wù)”，但在樣本案例中對(duì)于不履行的表述存在“怠于履行”“不履行”“未全面履行”“未履行”以及“督促履行”五種形式。

表2 樣本案例案由的分類與構(gòu)成

3. 行政主體與行政主體類別混同 在一般情況下，案由、原告、被告均為案件名稱的組成部分，一個(gè)環(huán)境行政不作為案件在名稱中應(yīng)同時(shí)包括作為被告的行政主體與作為案由構(gòu)成要素的行政主體類別，即案件的名稱應(yīng)為“原告+訴+被告+行政主體類別+不履行特定行政職責(zé)/義務(wù)+案”，但在樣本案例中，絕大多數(shù)環(huán)境行政不作為案件在名稱構(gòu)成上僅有“行政主體”這一個(gè)部分。例如，最高人民法院2019年度人民法院環(huán)境資源行政典型案例“倪恩純?cè)V天津市生態(tài)環(huán)境局不履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)案”，其中“天津市生態(tài)環(huán)境局”即是對(duì)應(yīng)案件名稱中“被告+行政主體類別”的部分。

對(duì)于這種情況，可作兩種解釋，若將“行政主體”解釋為案件名稱中的被告，那么案由中就缺少了行政主體類別這一部分；若將“行政主體”作為替代案件案由中的行政主體類別，那么案件名稱中即缺少了被告，且“行政主體”不同于“行政主體類別”，其缺少對(duì)主體類型化的過(guò)程，不具有呈現(xiàn)案件性質(zhì)的功能。

考慮到案由在案件名稱中是不可或缺的，而案由必須反映出案件的關(guān)鍵所在，“行政主體”在環(huán)境行政不作為案件中有很大概率充當(dāng)?shù)氖前赣芍行姓黧w類別的角色。這無(wú)疑是不合乎《案由通知》中對(duì)于案件案由的規(guī)定的，但在樣本案例中，所有的環(huán)境行政不作為案件案由基本上遵循了這種構(gòu)成形式。

(二)環(huán)境行政案件案由適用的實(shí)質(zhì)困境

環(huán)境行政案件在適用案由規(guī)范的過(guò)程中不僅在形式上較為混亂，而且存在適用不能的實(shí)質(zhì)性困境?！栋赣赏ㄖ繁砻鞔_定案由的基本方法為劃分案件的“類別”，但是環(huán)境行政案件無(wú)法遵照規(guī)范實(shí)現(xiàn)“類”與“別”的劃分。

1. 環(huán)境行政案件劃“類”不能 按照《案由通知》中案由的劃“類”設(shè)計(jì)，行政作為案件與行政賠償案件的類型化區(qū)別體現(xiàn)于“行政管理范圍”；行政作為案件與行政不作為案件的類型化區(qū)別分別體現(xiàn)于“行政管理范圍”和“行政主體類別”。因此，環(huán)境行政案件應(yīng)在案由構(gòu)成的“行政管理范圍”或者“行政主體類別”部分體現(xiàn)出環(huán)境案件的特性，即通過(guò)行政管理范圍與行政主體的類型化對(duì)環(huán)境行政案件進(jìn)行標(biāo)識(shí)，但事實(shí)上這一目標(biāo)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

作為案件與賠償案件中，環(huán)境行政案件無(wú)法對(duì)應(yīng)于《案由通知》中所列舉的某一或某些行政管理范圍?！栋赣赏ㄖ分行姓芾矸秶唧w分為42大類67小類，其中涉及環(huán)境行政事務(wù)的包括環(huán)保、資源、能源、土地、農(nóng)業(yè)、水利等多個(gè)領(lǐng)域。從案例的實(shí)踐情況看，以上述行政管理范圍為案由的行政作為案件或者行政賠償案件均可能為環(huán)境行政案件。例如，最高人民法院發(fā)布的2019年度環(huán)境資源行政典型案例中的吉林省琿春林業(yè)局訴琿春市牧業(yè)管理局草原行政登記案和云南得翔礦業(yè)有限責(zé)任公司訴云南省鎮(zhèn)康縣人民政府地礦行政補(bǔ)償案，這兩個(gè)案件中的案由的行政管理范圍為“草原”和“地礦”，但案件實(shí)質(zhì)上是環(huán)境行政案件。

值得注意的是，以環(huán)保、資源、能源、土地、農(nóng)業(yè)、水利等行政管理范圍為案由的行政案件不一定為環(huán)境行政案件。即便案由中行政管理范圍標(biāo)識(shí)為資源的行政作為案件也可能不是環(huán)境行政案件。例如，“陸波、趙建平等訴湖州市國(guó)土資源局土地行政登記案”一案，案由構(gòu)成中行政管理范圍為資源行政管理中的土地行政管理，案件主要糾紛為房屋預(yù)告登記對(duì)此后土地抵押登記的約束效力，因此，不應(yīng)將其定性為環(huán)境行政案件。[5]簡(jiǎn)言之，《案由通知》所列舉的多個(gè)行政管理范圍均可用以作為環(huán)境行政案件案由的構(gòu)成要素，但以其為構(gòu)成要素的案件卻并不一定是環(huán)境行政案件。

《案由通知》沒(méi)有明確行政不作為案件案由中主體類別的確定方式，實(shí)踐中大部分行政不作為案件案由以行政主體代替了行政主體類別。一般情況下，這種替代是不影響案由的類型化功能的，即可以依照主體明確案件涉及的行政管理范圍，例如，以公安局為行政主體的案件基本可以確定是公安行政管理范圍內(nèi)的行政案件。但由于環(huán)境行政管理主體的多元化，其無(wú)法承擔(dān)起類型化案件的功能。一方面，與環(huán)境相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)的不作為行為并不一定與環(huán)境相關(guān)，因此，自然資源局的不作為行為可能為環(huán)保行政管理案件，如江西省安義縣人民檢察院訴安義縣國(guó)土資源局不履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)職責(zé)案；也可能為產(chǎn)權(quán)行政管理案件，如夏高鳳訴原都江堰市國(guó)土資源局違法注銷集體土地使用權(quán)案。另一方面，由于環(huán)境行政管理主體的環(huán)境行政管理職責(zé)分散，因而生態(tài)環(huán)境主管部門、自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門等主管部門的不作為行為引發(fā)的案件均可能為環(huán)境行政案件。例如，海南省文昌市人民檢察院訴文昌市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局海洋行政公益訴訟案和云南省劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)環(huán)境行政公益訴訟案。

2. 環(huán)境行政案件的區(qū)“別”不能 所謂區(qū)“別”是指在體現(xiàn)同一特性的案件范圍中，能夠通過(guò)案由中某一構(gòu)成要素實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的進(jìn)一步類型化?！栋赣赏ㄖ访鞔_以“具體行政行為種類”與“以不履行特定行政職責(zé)或義務(wù)”為“別”。在實(shí)際情況中，存在依照《案由通知》無(wú)法對(duì)案件進(jìn)行區(qū)別的情況。例如，樣本案例中的“岳西縣美麗水電站訴岳西縣環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政決定案”“羅建蘭、游泳等人訴豐都縣水務(wù)局行政批復(fù)違法案”，案件中被訴行政行為無(wú)法在《案由通知》所列舉的27個(gè)行政行為種類中找到歸屬，因而將其作為例外情況酌情處理，確定其案由為“行政決定”和“行政批復(fù)”。類似的情況還集中體現(xiàn)在新增可訴行政行為的訴訟當(dāng)中。2014年，《環(huán)境保護(hù)法》修訂案于全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)，新設(shè)“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”“責(zé)令更改”等行政行為(2)此處的“行政行為”作廣義解釋，即行政行為是行政機(jī)關(guān)所作出的法律行為。； 2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為民事訴訟，但對(duì)于磋商協(xié)議的性質(zhì)以及磋商協(xié)議相關(guān)訴訟的歸屬并沒(méi)有明確規(guī)定，存在將磋商行為作為行政行為的意見(jiàn)。[6]

在上述新的行政行為中，僅有“責(zé)令更改”一項(xiàng)行政行為與《案由通知》有所對(duì)應(yīng)，2010年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《環(huán)境行政處罰辦法》指出“責(zé)令更改”為行政命令。(3)《環(huán)境行政處罰辦法》第12條規(guī)定：“根據(jù)環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有：(一)責(zé)令停止建設(shè)；(二)責(zé)令停止試生產(chǎn)；(三)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用；(四)責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；(五)責(zé)令重新安裝使用；(六)責(zé)令限期拆除；(七)責(zé)令停止違法行為；(八)責(zé)令限期治理；(九)法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定的責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政行為種類和規(guī)范行政案件案由的規(guī)定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規(guī)定。”其他的新增行政行為在案由中如何歸類并沒(méi)有明確規(guī)定。例如“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”的法律屬性不明，案由中的行政行為種類是行政處罰、行政命令還是行政強(qiáng)制措施，一直都存在爭(zhēng)議。[7]在司法實(shí)踐中，與“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”相關(guān)的案件，案由大都未對(duì)行政行為種類進(jìn)行表述。(4)在北大法寶網(wǎng)中，以“責(zé)令限制生產(chǎn)”為關(guān)鍵詞對(duì)司法案例全文進(jìn)行檢索，共檢索出案例500余件，其中過(guò)半數(shù)未在案由中標(biāo)明行政行為種類。但其中對(duì)責(zé)令限制生產(chǎn)決定書(shū)單獨(dú)起訴的案件較少，多為對(duì)責(zé)令限制生產(chǎn)決定書(shū)與行政處罰決定書(shū)的訴訟，故而無(wú)法直觀統(tǒng)計(jì)責(zé)令限制生產(chǎn)相關(guān)訴訟案由的準(zhǔn)確表達(dá)情況，僅能得出大都未標(biāo)明行政行為種類的結(jié)論。

二、環(huán)境行政案件案由適用亂象的成因

環(huán)境行政案由適用表現(xiàn)出形式上的失范與實(shí)質(zhì)上的困境，致使環(huán)境行政案件案由不能準(zhǔn)確地反映案件的特征和屬性，繼而無(wú)法實(shí)現(xiàn)案由制度存在的價(jià)值。究其緣由，大致存在如下的邏輯進(jìn)路，即環(huán)境行政案件打破了《案由通知》中對(duì)行政管理范圍的劃定，但案由制度的設(shè)計(jì)對(duì)此未有應(yīng)對(duì)之策，因而無(wú)法實(shí)現(xiàn)案由制度的功用，且案由制度多年未進(jìn)行修訂，因此，各省份探索出了多元的規(guī)范路徑，致使各地對(duì)案由的表述大相徑庭。換言之，制度的滯后與各省份規(guī)范的多元化是產(chǎn)生案由適用亂象的直接原因，但其本質(zhì)在于案由制度設(shè)計(jì)邏輯的缺失與環(huán)境行政案件案由的需求之間的矛盾。

(一)案由規(guī)范滯后與多元規(guī)范并存

直至《案由暫行規(guī)定》發(fā)布，行政案件案由規(guī)范已有16年未發(fā)生變更，在此期間，環(huán)境行政案件案由確定的需求無(wú)法得到回應(yīng)。因此，各省份積極開(kāi)展了確定環(huán)境行政案由的探索，并發(fā)布多種性質(zhì)的地方性文件，以明確環(huán)境資源行政案件審判范圍的形式，呈現(xiàn)出對(duì)環(huán)境行政案件案由確定的多種影響。

一是擴(kuò)充案由。江蘇省高級(jí)人民法院發(fā)布的《關(guān)于設(shè)立環(huán)境資源法庭并跨區(qū)域管轄環(huán)境資源案件的通知》中列舉了8類由環(huán)境資源法庭集中管轄的案由，其中“環(huán)境行政公益訴訟；環(huán)境保護(hù)政府信息公開(kāi)”為《案由通知》中未有涉及的案由，而“漁業(yè)行政管理；畜牧行政管理”為《案由通知》中農(nóng)業(yè)行政管理范圍的案由。云南省高級(jí)人民法院印發(fā)的《云南省環(huán)境資源案件受案范圍(試行)》提出了“基礎(chǔ)案由+調(diào)整案由”的形式，在確定基礎(chǔ)案由的基礎(chǔ)上，允許中、基層法院結(jié)合各地區(qū)的環(huán)境特點(diǎn)在調(diào)整案由的部分自行規(guī)劃。在其他省份發(fā)布的關(guān)于環(huán)境案件審判的相關(guān)規(guī)范文件中，雖沒(méi)有直接提及案由，但也多在環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)受案范圍部分明確了多類案件為環(huán)境行政案件，如“環(huán)境公益訴訟案件”“環(huán)境資源行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政非訴案件”等等。此類案件無(wú)法對(duì)應(yīng)《案由通知》中關(guān)于案由的規(guī)定，因此，各省份人民法院在確定審理范圍后，存在以案件范圍直接作為案件案由中“行政管理范圍”部分的情況，相當(dāng)于對(duì)環(huán)境行政案件案由進(jìn)行了擴(kuò)充。

二是確定案由的歸屬。依照《案由通知》，行政案件案由的明確分類僅包括“作為案件、不作為案件與行政賠償案件”，案由的其他類型化則通過(guò)構(gòu)成要素中的“行政管理范圍”與“行政主體類別”予以實(shí)現(xiàn)。環(huán)境行政案件的案由并沒(méi)有經(jīng)過(guò)篩選和歸納而成為一類，各地方均通過(guò)對(duì)環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)審判范圍的明確，闡明某類案件的案由為環(huán)境行政案件案由。例如，《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于環(huán)境資源案件范圍的規(guī)定》(滬高法[2019]715號(hào))明確“環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境保護(hù)行政處罰糾紛、環(huán)境保護(hù)行政許可糾紛、環(huán)境保護(hù)行政強(qiáng)制糾紛、環(huán)境保護(hù)政府信息公開(kāi)糾紛、環(huán)境保護(hù)行政不作為糾紛以及涉及海洋及通海可航水域環(huán)境資源的海事行政糾紛”為環(huán)境資源行政案件，此類案件相關(guān)的案由為環(huán)境行政案件案由，這就存在通過(guò)明確環(huán)境行政案件范圍對(duì)行政案件案由進(jìn)行歸類的情況。

從環(huán)境行政案件案由規(guī)范缺失的角度而言，各省份的規(guī)定不失為一種好的嘗試。但各省份在劃定環(huán)境行政案件范圍、明確環(huán)境行政案件案由的過(guò)程中帶有明顯的本地特性和傾向，很容易形成具有差異性的結(jié)果。例如，河南省在《河南省高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭受案范圍》中指出環(huán)境資源類的行政案件包括涉及土地征收、確權(quán)、規(guī)劃等土地類的行政案件，而重慶市在相關(guān)文件中提出土地行政管理案件不歸為環(huán)境行政案件。(5)重慶市高級(jí)人民法院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境資源審判庭受案范圍的規(guī)定(試行)》表示涉及土地的各類行政案件不由環(huán)境資源審判庭審理。這種差異性的案由歸類使得案件案由不統(tǒng)一、不規(guī)范成為常態(tài)。

(二)行政機(jī)構(gòu)職權(quán)變革與開(kāi)放性缺失

自1974年環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組專設(shè)至今，環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了7次變革。特別是2018年國(guó)家推進(jìn)深化生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)與職能設(shè)計(jì)，將原本7個(gè)部門的生態(tài)保護(hù)職責(zé)匯總于新設(shè)的生態(tài)環(huán)境部，將原本8個(gè)部門的資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)職責(zé)匯總于新設(shè)的自然資源部。意味著原本劃定為環(huán)境保護(hù)行政管理、資源行政管理、農(nóng)業(yè)行政管理、水利行政管理、國(guó)有資產(chǎn)行政管理的部分行政管理職能，需要被劃入環(huán)境資源行政管理的大類當(dāng)中。

從制度運(yùn)轉(zhuǎn)的角度而言，每一個(gè)制度都需要有一個(gè)更新的機(jī)制以適應(yīng)外界條件與需求的變化?！栋赣赏ㄖ返陌赣芍贫热狈?duì)于新情況的應(yīng)對(duì)機(jī)制，以至于環(huán)境行政案件在案件類型化與可訴行政行為種類發(fā)生變動(dòng)時(shí)，無(wú)法及時(shí)作出回應(yīng)。結(jié)合環(huán)境行政案件案由確定的需求，制度開(kāi)放性的缺失體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是行政管理范圍的固化。由于“行政管理范圍”與“行政主體類別”的劃定并沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，僅是依照窮盡列舉的方式呈現(xiàn)目前存在的行政管理范圍。沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的類型化，意味著不存在類型化跟隨實(shí)踐需求發(fā)生變化的可能性，因而列舉的行政范圍是固定的。二是行政行為的類型化。行政行為類型化的要求意味著在新的可訴行政行為產(chǎn)生至明確類別的時(shí)間段內(nèi)，相關(guān)案件都無(wú)法準(zhǔn)確地適用案由規(guī)范。正是因?yàn)榘赣芍贫仍谠O(shè)計(jì)之初忽略了行政案件類型化與可訴行政行為可能存在的變化，致使案由體系無(wú)法應(yīng)對(duì)環(huán)境行政管理職權(quán)對(duì)以往行政管理范圍劃分的突破，繼而產(chǎn)生了一系列適用問(wèn)題。

三、《案由暫行規(guī)定》產(chǎn)生的規(guī)范與突破

2020年《案由暫行規(guī)定》出臺(tái)，以“簡(jiǎn)潔、明確、規(guī)范、開(kāi)放”為原則，確定了“行政行為”是唯一的案由確定標(biāo)準(zhǔn)。這對(duì)于緩解既往環(huán)境行政案件案由適用的問(wèn)題確有裨益。

(一)《案由暫行規(guī)定》中案由的構(gòu)成與特征

《案由暫行規(guī)定》明確案由確定的唯一依據(jù)是被訴行政行為。案由具體分為三級(jí)：一級(jí)案由為行政行為，囊括行政機(jī)關(guān)與行政職權(quán)相關(guān)的所有作為與不作為；二、三級(jí)案由是對(duì)一級(jí)案由的細(xì)化，其中，三級(jí)案由主要是依照法律法規(guī)等列舉的行政行為名稱，以及行政行為所涉及的權(quán)利等內(nèi)容來(lái)進(jìn)行劃分的。同時(shí)，《案由暫行規(guī)定》明確了8種特殊行政案件案由的確定規(guī)則，詳見(jiàn)表3。

相較于《案由通知》的案由體系，新的案由規(guī)范具有以下三方面的特征。

一是，重構(gòu)案由分類。行政案件案由不再做作為案件與不作為案件的劃分，不履行法定職責(zé)的普通案件與公益訴訟案件以特殊行政案件案由的形式予以呈現(xiàn)。同時(shí)，明確了7種特殊案件的案由確定規(guī)則。

二是，簡(jiǎn)化案由構(gòu)成。《案由通知》中劃“類”為行政案件案由確定的主要方式，作為案件的第一次劃類以“行政管理范圍”為依據(jù)，《案由通知》和《增加案由通知》共歸納和列舉了42個(gè)大類的“行政管理范圍”，其中行政管理范圍寬泛的領(lǐng)域可再進(jìn)行細(xì)化分解，如公安、工商、稅務(wù)等。作為案件的第二次劃類，以“行政行為類別”為依據(jù)，將行政行為歸納為27類。而《案由暫行規(guī)定》明確行政行為作為案由確定的唯一依據(jù)，而“行政管理范圍”“行政主體類別”“行政行為類別”不再作為案由的構(gòu)成要素。“類”與“別”的劃分都依據(jù)行政行為實(shí)現(xiàn)，行政行為性質(zhì)和種類成為區(qū)分不同類型行政案件的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

表3 《案由暫行規(guī)定》規(guī)定的特殊行政案件案由確定規(guī)則

三是，細(xì)化案由適用。《案由暫行規(guī)定》對(duì)案由適用過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題作了詳細(xì)規(guī)定，包括對(duì)三級(jí)案由的適用順序、多個(gè)行政行為被訴案由的確定、不可訴行政行為案由的確定以及不履行法定職責(zé)的概念。

(二)形式失范的規(guī)范化

在以往案由的適用過(guò)程中，環(huán)境行政案件在形式上表現(xiàn)出了主要構(gòu)成要素缺失、表述混亂、以行政主體替代行政主體類別的情況?！栋赣蓵盒幸?guī)定》所形成的案由體系能夠完全規(guī)避環(huán)境行政案件案由適用中存在的形式失范問(wèn)題。

如前文所述，規(guī)范多年未有更新，地方文件指導(dǎo)案由的確定是環(huán)境行政案件案由適用形式失范的主要成因。《案由暫行規(guī)定》作為最高人民法院下發(fā)的司法解釋性文件，是最高人民法院依法有權(quán)作出的具有普遍司法效力的解釋，對(duì)下級(jí)人民法院具有約束力，是普遍適用于全國(guó)行政案件案由的規(guī)范文件?！栋赣蓵盒幸?guī)定》的發(fā)布和實(shí)施標(biāo)志著2004年發(fā)布的《案由通知》以及以往存在的對(duì)環(huán)境行政案件案由有所影響的各地方性文件同時(shí)廢止，既往案由適用可能存在的地域性差異將不復(fù)存在。

《案由暫行規(guī)定》中案由構(gòu)成簡(jiǎn)單，行政行為是案由確定的唯一依據(jù)。行政管理范圍與行政主體類別不再是環(huán)境行政案件案由的主要構(gòu)成要素，自然也就不存在主要構(gòu)成要素缺失，以及行政主體替代行政主體類別的問(wèn)題。同時(shí)，在行政案件中，行政行為作為被訴內(nèi)容確實(shí)能夠體現(xiàn)案件性質(zhì)并提示法律適用，是行政案件案由的構(gòu)成要素。行政行為在案由構(gòu)成中的重要性在實(shí)踐數(shù)據(jù)中亦有所體現(xiàn)，在樣本案例中，所有案件案由都包含行政行為要素。換言之，在《案由暫行規(guī)定》適用期間，案由構(gòu)成要素缺失的情況不會(huì)出現(xiàn)。

《案由暫行規(guī)定》中對(duì)案由作出了明確規(guī)定，通過(guò)列舉的方式確定了22個(gè)二級(jí)案由與140個(gè)三級(jí)案由，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)目前法律規(guī)范中可訴行政行為的全面涵蓋，即保證了在常規(guī)范圍內(nèi)的案件案由是唯一且確定的。而且，在非常規(guī)情況下，對(duì)特殊行政案件案由的確定規(guī)則作出了詳細(xì)的界定，并對(duì)案由確定中存在的其他可能產(chǎn)生混淆的問(wèn)題予以說(shuō)明，保證了案由確定的準(zhǔn)確性。

(三)實(shí)質(zhì)困境的突破

適用《案由暫行規(guī)定》可以保障環(huán)境行政案件案由不會(huì)再出現(xiàn)以往存在的形式不規(guī)范的問(wèn)題，對(duì)于環(huán)境行政案件案由適用的實(shí)質(zhì)困境也有一定的突破。

1. 三級(jí)案由實(shí)現(xiàn)區(qū)“別” 依照《案由規(guī)定》中對(duì)于行政行為種類的劃分，環(huán)境法律規(guī)范中的可訴行政行為幾乎均為行政處罰和行政強(qiáng)制措施。因此，無(wú)法通過(guò)案由實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類型環(huán)境行政案件的區(qū)別。為解決這一困境，《案由暫行規(guī)定》明確了案由的確定優(yōu)先適用第三級(jí)案由，而三級(jí)案由為規(guī)范文件所列舉的具體行政行為，大部分的行政行為都被單獨(dú)劃歸為一類，故而能夠通過(guò)案由對(duì)不同環(huán)境行政案件予以區(qū)分。

2. 開(kāi)放性的制度設(shè)計(jì) 如前文所述，由于《案由通知》中行政案由體系在制度設(shè)計(jì)中忽略了案件類型與可訴行政行為增加的情況，致使新的環(huán)境行政案件產(chǎn)生時(shí)，無(wú)法在原本的案由體系中確定案由。環(huán)境行政處于發(fā)展階段，可訴行政行為的增減是規(guī)范動(dòng)態(tài)發(fā)展的必然結(jié)果。相較于《案由通知》中難以確定案由情況的“酌情處理”，《案由暫行規(guī)定》明確了案由的新設(shè)依據(jù)，即對(duì)于《案由暫行規(guī)定》未列舉案由的案件“可依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋對(duì)被訴行政行為的表述來(lái)確定案由”。

這一規(guī)定可以從兩個(gè)層面予以解釋：一是考慮到行政案件案由可能存在新設(shè)的可能性，在案由體系中保留了案由新設(shè)的路徑；二是明確了未列舉案由案件的表述方式，保障了新增可訴行政行為在訴訟中案由的確定性和唯一性。

《案由暫行規(guī)定》中新設(shè)路徑的可行性得益于案由構(gòu)成要素“行政行為”對(duì)于傳統(tǒng)案由構(gòu)成中“行政行為類別”的替換。 “類別”二字的刪除意味著去掉了行政行為類型化的過(guò)程，即從規(guī)范中提取的關(guān)于行政行為的表述可以作為新的案由直接納入到案由體系當(dāng)中。例如，在環(huán)境行政行為“限制生產(chǎn)”新設(shè)之初，無(wú)法確定其應(yīng)當(dāng)歸屬于行政處罰、行政命令還是行政強(qiáng)制措施，所以，在屬性未明階段，其可以將“限制生產(chǎn)”作為案由來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)案件性質(zhì)的表述，而且這一表述是確定且唯一的。

3. 案由類型化的實(shí)現(xiàn) 《案由暫行規(guī)定》中案由的確定不再關(guān)注行政管理范圍，僅對(duì)案件行政行為的類型化予以呈現(xiàn)。因此，行政管理范圍與行政主體類別的劃定無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境案件的識(shí)別是《案由暫行規(guī)定》沒(méi)有解決的問(wèn)題。

四、環(huán)境行政案件的案由需求

《案由暫行規(guī)定》在一定程度上解決了環(huán)境行政案件案由適用中形式失范的問(wèn)題，而且實(shí)現(xiàn)了對(duì)實(shí)質(zhì)困境的突破，即以最簡(jiǎn)單的方式處理了復(fù)雜的問(wèn)題。然而，從實(shí)質(zhì)意義上講，環(huán)境行政案件案由適用的實(shí)質(zhì)困境依舊沒(méi)有得到徹底解決，依照《案由暫行規(guī)定》確定的案由仍無(wú)法識(shí)別案件是否為環(huán)境行政案件。

(一)環(huán)境行政案由類型化的需求

1. 環(huán)境行政案件劃“類”的必要性 案由貫穿于審判活動(dòng)的始終，其效用包括明確被訴對(duì)象、區(qū)分案件性質(zhì)、提示法律適用、類型化卷宗四個(gè)方面。構(gòu)成要素中僅有行政行為的案由能夠?qū)崿F(xiàn)案由的基本效用，因此，對(duì)于環(huán)境行政案件而言，不做劃“類”的案由制度所產(chǎn)生的問(wèn)題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是無(wú)法準(zhǔn)確確定案件的性質(zhì)。一般案件依據(jù)其本質(zhì)屬性被確定為民事案件、刑事案件、行政案件，案由中行政行為的要素能夠說(shuō)明案件為行政案件，應(yīng)交由行政審判庭審理。然而，基于環(huán)境司法專門化的推進(jìn)，有必要從一般行政案件中識(shí)別出環(huán)境行政案件交由環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)審理。在沒(méi)有明確環(huán)境行政案件案由的情況下，案件是否交由環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)審理是基于立案庭工作人員的主觀判斷，不能保證對(duì)案件的識(shí)別是準(zhǔn)確、客觀且基于同樣標(biāo)準(zhǔn)的。

二是無(wú)法準(zhǔn)確提示法律的適用。行政行為所能提示的法律適用于程序爭(zhēng)議，對(duì)于實(shí)體爭(zhēng)議的法律適用并沒(méi)有提示作用。

三是無(wú)法支撐司法統(tǒng)計(jì)分析。司法實(shí)踐樣態(tài)分析是發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范可能存在的問(wèn)題、提出學(xué)術(shù)研究命題的主要手段。對(duì)案例的識(shí)別需要以案由為關(guān)鍵點(diǎn)，《案由暫行規(guī)定》的案由體系只能對(duì)案件作出與行政行為相關(guān)的統(tǒng)計(jì)和分析，而無(wú)法對(duì)環(huán)境行政案件進(jìn)行提取和研究。

2. 環(huán)境行政案件的分“類”需求 從行政案件整體的角度看，在一般行政案件中將環(huán)境行政案件劃歸為一類，無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)案由制度在環(huán)境行政案件中的效用?！栋赣蓵盒幸?guī)定》中二、三級(jí)案由的類型化大致以行政行為的種類和所涉及的權(quán)利內(nèi)容為依據(jù)。行政行為的確是環(huán)境行政案件需要關(guān)注的焦點(diǎn)，但由于環(huán)境行政管理獨(dú)立于其他行政管理的時(shí)間并不長(zhǎng)，因而更需要關(guān)注案件的性質(zhì)與行政管理的特性。因此，環(huán)境行政案件特征的類型化體現(xiàn)才是呈現(xiàn)案件性質(zhì)、實(shí)現(xiàn)精細(xì)化審判的關(guān)鍵，即需要從環(huán)境行政案件內(nèi)部展開(kāi)對(duì)不同環(huán)境行政案件的類型劃分。

(二)環(huán)境行政案由制度的設(shè)想

《案由暫行規(guī)定》刪除了“行政管理范圍”與“行政主體類別”要素，并指出確定或者掌握相關(guān)行政管理領(lǐng)域某類行政案件的基本情況，是可以通過(guò)被訴行政機(jī)關(guān)要素的提取來(lái)實(shí)現(xiàn)的。換言之，不同管理領(lǐng)域案件的類型化可以通過(guò)對(duì)被訴行政主體的識(shí)別來(lái)實(shí)現(xiàn)。在一般情況下，這種假設(shè)是可以成立的。

在不涉及環(huán)境行政管理職責(zé)的情況下，行政機(jī)關(guān)與行政管理范圍存在一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。但如上文所述，環(huán)境行政監(jiān)管職權(quán)分散在多個(gè)部門，而每個(gè)部門所涉及的職權(quán)并不一定都與環(huán)境相關(guān)，因此，僅通過(guò)被訴行政機(jī)關(guān)要素的提取，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政案件的識(shí)別。

為實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政案件案由的實(shí)質(zhì)有序，完成對(duì)環(huán)境行政案件的外在劃類與內(nèi)在分類，需要形成與《增加案由通知》中關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)確權(quán)案件案由類似的對(duì)環(huán)境行政案由的專門規(guī)定，同時(shí)形成涉及多個(gè)層級(jí)的環(huán)境行政案由體系。多層級(jí)環(huán)境案由體系需要一個(gè)明確的范圍劃分標(biāo)準(zhǔn)，以避免新設(shè)的案由庫(kù)中案由類型重復(fù)、劃分混亂，從而產(chǎn)生新的問(wèn)題。因而要求案由類型化的標(biāo)準(zhǔn)需要具備兩個(gè)條件。一是類型化的實(shí)質(zhì)性。這就要求對(duì)范圍的劃分不能僅僅是形式上的分類，以至于在案件的審判和歸類中無(wú)法進(jìn)行實(shí)際意義上的區(qū)別。[8](P.64)二是類型化的實(shí)踐性，案由的設(shè)計(jì)和類型化服務(wù)于案件審判和司法統(tǒng)計(jì)，其中最為重要的是為司法制度的補(bǔ)充和修正提供數(shù)據(jù)支撐。在此基礎(chǔ)上，從實(shí)踐操作的角度而言，存在以下三種可能的類型化方式。

一是以行政行為所歸屬的行政管理范圍為標(biāo)準(zhǔn)。為解決環(huán)境行政職權(quán)沖突、重復(fù)、分散的問(wèn)題，2018年，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革時(shí)已將與環(huán)境相關(guān)的職權(quán)匯總于自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，并形成了“有統(tǒng)有分、有主有次”的職能結(jié)構(gòu)。如此，對(duì)行政管理范圍所作的劃分有益于法官對(duì)案情的把握，有助于當(dāng)事人了解行政管理的職能，更為重要的是案宗歸檔的數(shù)據(jù)結(jié)論可以直接服務(wù)于對(duì)行政機(jī)關(guān)職權(quán)行使?fàn)顩r的評(píng)判和修正。而環(huán)境行政案件內(nèi)部的類型化則以對(duì)業(yè)務(wù)工作的分配為標(biāo)準(zhǔn)，例如，生態(tài)環(huán)境部的業(yè)務(wù)工作分配以環(huán)境要素為依據(jù)，可分為水生態(tài)行政管理、大氣行政管理、土壤生態(tài)行政管理、海洋生態(tài)行政管理等等。環(huán)境要素是環(huán)境的基本結(jié)構(gòu)單元，要素內(nèi)部存在物質(zhì)與能量的流動(dòng)，以整體作為行政監(jiān)管的對(duì)象，作用于不同環(huán)境要素的相同職能一般由同一行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)，因而隔絕了以主體替代行政管理范圍的現(xiàn)象。但類型化的行政管理范圍是圍繞環(huán)境要素的行政管理職權(quán)的總和劃定的，其邊界具有模糊性，因此在特殊案例中可能涉及多個(gè)行政管理范圍的交叉而出現(xiàn)無(wú)法確定案由的情況。

二是以行政行為適用的規(guī)范為依據(jù)。即發(fā)生糾紛的行政行為適用的是與環(huán)境相關(guān)的法規(guī)，并將其視為環(huán)境行政案件。對(duì)環(huán)境行政行為的類型化可以環(huán)境法規(guī)制度體系為依據(jù)，如三同時(shí)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、生態(tài)紅線制度等等。此種類型化方式得益于制度體系的完備、開(kāi)放及問(wèn)題導(dǎo)向，不同類型的案件也會(huì)表現(xiàn)出相對(duì)清晰的邊界，法律規(guī)范的任何變動(dòng)都可以迅速且獨(dú)立地對(duì)應(yīng)在某個(gè)制度之中，便于作出相應(yīng)的案由調(diào)整。但存在爭(zhēng)議的行政行為往往會(huì)適用多項(xiàng)法律，且存在環(huán)境行政案件中有爭(zhēng)議的行政行為不適用環(huán)境規(guī)范的特殊情況。例如，在吉林省輝南縣人民檢察院訴輝南縣衛(wèi)生和計(jì)劃生育局要求確認(rèn)行政行為違法案〔(2017)吉0523行初11號(hào)〕中，被訴行政行為為衛(wèi)計(jì)局頒發(fā)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的行為，經(jīng)法院審理認(rèn)為該行為因未提供環(huán)評(píng)報(bào)告而違反了《吉林省醫(yī)療機(jī)構(gòu)審批管理辦法》。在該案件中并未適用與環(huán)境相關(guān)的法律，但其爭(zhēng)議的事實(shí)的確屬于環(huán)境行政管理的范疇。

三是以訴訟的目的為依據(jù)。若針對(duì)被訴行政行為的爭(zhēng)議是以環(huán)境保護(hù)為目的而發(fā)生的，即將其劃歸為環(huán)境行政案件。此種類型化的方式拋棄了案件的外在形式，并在實(shí)質(zhì)意義上對(duì)環(huán)境行政案件進(jìn)行識(shí)別，進(jìn)而可以識(shí)別對(duì)環(huán)境特性表達(dá)不明顯的環(huán)境行政案件。如上文所述的醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可相關(guān)案件，被告基于排放污水、污染環(huán)境提起的訴訟可以被認(rèn)為是環(huán)境行政案件。同時(shí)，對(duì)訴訟目的的識(shí)別依據(jù)可以有效剔除存在程序爭(zhēng)議的行政案件。在案由的二級(jí)劃分中可以參考《中國(guó)環(huán)境資源審判(2019)》對(duì)環(huán)境資源案件的劃分，即將環(huán)境資源案件劃分為環(huán)境污染防治案件、生態(tài)保護(hù)案件、資源開(kāi)發(fā)利用案件、氣候變化應(yīng)對(duì)案件和生態(tài)環(huán)境治理與服務(wù)案件等，但此種類型化的方式同樣存在弊端，對(duì)訴訟目的的判斷具有主觀性，可能會(huì)存在偏差。

結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)環(huán)境行政典型案例的研讀發(fā)現(xiàn)，在《案由通知》適用期間，環(huán)境行政案件案由存在主要構(gòu)成要素缺失、表述不規(guī)范、行政主體與行政主體類別混同的形式不規(guī)范，以及無(wú)法通過(guò)案由實(shí)現(xiàn)案件劃“類”與區(qū)“別”的實(shí)質(zhì)困境。從表面上看，環(huán)境行政案件在適用《案由通知》中存在的問(wèn)題源于案由規(guī)范的滯后以及各地方案由制度的多樣化探索，究其根本在于案由制度設(shè)計(jì)中行政管理范圍劃定的不合理以及開(kāi)放性的缺失。

《案由暫行規(guī)定》在很大程度上規(guī)避了既往案由適用中存在的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)案由構(gòu)成的簡(jiǎn)化以及對(duì)案由適用規(guī)定的細(xì)化，滿足了環(huán)境行政案件案由形式規(guī)范的需求。但由于案由構(gòu)成過(guò)于簡(jiǎn)化而依舊存在無(wú)法通過(guò)案由對(duì)環(huán)境行政案件進(jìn)行識(shí)別的問(wèn)題。對(duì)于環(huán)境行政案件而言，倘若要通過(guò)案由確定案件性質(zhì)、指導(dǎo)法律適用并進(jìn)行有效的司法統(tǒng)計(jì)，就必須對(duì)環(huán)境行政案件進(jìn)行分類，以達(dá)到對(duì)外區(qū)別其他司法案件、對(duì)內(nèi)形成不同環(huán)境行政案件類別的目的。如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政案件的具體類型化是值得進(jìn)一步探討的課題，筆者認(rèn)為行政行為所歸屬的行政管理范圍、行政行為適用的規(guī)范以及行政訴訟的目的均存在作為類型化標(biāo)準(zhǔn)的可能性。