農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的確立與展開

何欣蔚

摘要：當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度作為一項(xiàng)治理農(nóng)業(yè)面源污染的創(chuàng)新性制度，法律并未作出規(guī)定?；谥醒胝咝晕募岢鰳?gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，其實(shí)質(zhì)是以清單的形式禁止或限制不符合農(nóng)業(yè)生態(tài)文明要求的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，清單以外的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)則不受限制。農(nóng)業(yè)面源污染防治因排污者、污染源無法確定導(dǎo)致其并不適用傳統(tǒng)的點(diǎn)源污染治理制度，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的構(gòu)建有其必要性。制度的確立，以相關(guān)政策和法律為依據(jù)，以“風(fēng)險預(yù)防原則”為其正當(dāng)性來源。制度的展開遵循“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”理念，明確清單入法模式、清單制定主體和程序及其實(shí)施機(jī)制，解決構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的基本問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入;負(fù)面清單;農(nóng)業(yè)面源污染

一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治的創(chuàng)新性制度

（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的實(shí)質(zhì)

負(fù)面清單是在國際貿(mào)易領(lǐng)域最先開始適用的，是以清單的形式禁止或限制的外商投資者在本國的投資，其法理基礎(chǔ)是，“法無禁止即可為”。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單就是指根據(jù)不同區(qū)域的環(huán)境資源承載力、區(qū)域功能定位等等，以清單的方式列明區(qū)域內(nèi)不符合農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)，禁止或限制該農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)活動，清單以外的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)則不受限制。

（二）建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的必要性

農(nóng)業(yè)面源污染是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動過程中產(chǎn)生的污染物對水體造成的污染。與傳統(tǒng)點(diǎn)源污染相比，農(nóng)業(yè)面源污染防治因其自身特性而面臨特殊困難，運(yùn)用于工業(yè)污染防治的各種法律制度都無法很好地適用于農(nóng)業(yè)面源污染防治中。

首先，污染源無法確定。農(nóng)業(yè)面源污染物的高度分散性、排放污染物不穩(wěn)定性等特點(diǎn)決定了對其進(jìn)行監(jiān)測及其困難，最終進(jìn)入水體的農(nóng)業(yè)污染物都來自于不同區(qū)域分散的單個污染點(diǎn)，當(dāng)前技術(shù)根本無法確認(rèn)污染物的來源與種類，因此以監(jiān)測排入環(huán)境中的污染物數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立的總量控制制度無法套用在農(nóng)業(yè)面源污染防治中。

其次，排污者無法確定。農(nóng)地家庭承包經(jīng)營制度導(dǎo)致了農(nóng)用地塊分散、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、農(nóng)戶經(jīng)營短期化等問題，對我國進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管和農(nóng)業(yè)面源污染治理造成了極大的困難。我國有8億農(nóng)民，大家按照各自的方式自主進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，難以確定污染物的排放主體，每一農(nóng)戶都是有可能是造成污染的責(zé)任主體。在污染者、污染源無法確定的情況下，制定一個確定的排污標(biāo)準(zhǔn)和接受人為的排污許可規(guī)制在理論上和實(shí)踐上都無法很好的實(shí)現(xiàn)。

綜上，從源頭對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行限制是最有效的控制農(nóng)業(yè)面源污染的方式，無需確定具體的污染者和污染源，從根本上解決了農(nóng)業(yè)面源污染防治的難題。雖然農(nóng)業(yè)面源污染物的排放時間、空間、形態(tài)無法確定，但是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)活動的開展、農(nóng)用化學(xué)品的施用就是污染的總源頭，用法律對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制，就可以達(dá)到控制污染的目的。所以，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度作為一種預(yù)防性的源頭控制措施，可以一定程度上解決點(diǎn)源治理制度對農(nóng)業(yè)面源污染防治失靈問題，對農(nóng)業(yè)面源污染治理具有重要作用。

二、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度確立的正當(dāng)性分析

（一）政策依據(jù)：國家政策性文件

目前，我國對于建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單高度重視，已經(jīng)發(fā)布了相關(guān)的政策文件。2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》和生態(tài)環(huán)境部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》中都強(qiáng)調(diào)建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。這些文件雖然不具有法律效力，但為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的構(gòu)建提供了明確的政策依據(jù)。

（二）法律原則依據(jù)：風(fēng)險預(yù)防原則

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度入法，其正當(dāng)性來源于環(huán)境法中的風(fēng)險預(yù)防原則。風(fēng)險預(yù)防原則就其內(nèi)涵而言，不是對已經(jīng)遭到破壞的生態(tài)環(huán)境作出事后補(bǔ)救，而是在生態(tài)環(huán)境有被污染和破壞的可能性時，就要事先預(yù)防性的采取措施對環(huán)境加以保護(hù)。農(nóng)業(yè)面源污染由眾多分散、具體的小點(diǎn)源污染“聚合”而成，單個的點(diǎn)源污染物的釋放并不足以造成環(huán)境污染，一旦這些分散、微量排放的小污染點(diǎn)因各種原因組成一個污染面的時候，就會對環(huán)境造成不可逆的影響。以目前人類的科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平，我們還無法對農(nóng)業(yè)面源污染的產(chǎn)生、傳遞及其反應(yīng)機(jī)制有全面的了解，使得我們難以及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)活動帶給環(huán)境的損害，而當(dāng)后果一旦發(fā)生，就已經(jīng)無法救治。為了避免這種局面發(fā)生，在科學(xué)不確定性的情況下，如果某些農(nóng)業(yè)活動可能對一些特殊區(qū)域（如自然保護(hù)區(qū)，飲用水保護(hù)地等）的環(huán)境造成威脅，就一定要采取預(yù)防性的限制和禁止措施，對污染源頭——農(nóng)業(yè)種植活動進(jìn)行預(yù)防性管理控制。

三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的構(gòu)建與展開

（一）樹立農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念

我國生態(tài)文明建設(shè)中積極倡導(dǎo)綠色發(fā)展理念，但有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染防治的一些單行法比如《農(nóng)業(yè)法》是以農(nóng)業(yè)發(fā)展為立法目的的，這不利于農(nóng)業(yè)面源污染污染的防治以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的建立。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，既有“綠色”，也要“發(fā)展”。雖然負(fù)面清單制度的主要目的是保護(hù)環(huán)境，但農(nóng)業(yè)面源污染防治與“三農(nóng)”問題密切相關(guān)，而三農(nóng)問題是我國民生發(fā)展的重中之重，不能一味追求環(huán)境保護(hù)而忽視農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的根本利益，需要處理好農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，以“綠色”的環(huán)境保護(hù)理念為切入點(diǎn)，全面統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)，做到兩者相互促進(jìn)。

（二）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度入法模式

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度作為農(nóng)業(yè)面源污染防治的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，可以很好的解決農(nóng)業(yè)資源環(huán)境監(jiān)管難的問題，但是目前沒有相關(guān)法律條文對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度作出規(guī)定。因此，必須加快制定、修訂相關(guān)配套的法律、法規(guī)，為這項(xiàng)制度的制定與實(shí)施提供明確的法律法規(guī)依據(jù)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單是一種提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力的產(chǎn)業(yè)目錄，各地區(qū)需要根據(jù)自身環(huán)境承載力、農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等制定符合其區(qū)域定位的限制和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄，所以，并不適宜制定一部全國性的專門立法。立法模式應(yīng)當(dāng)是修訂省級地方規(guī)章，建立起農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，為縣級政府制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單目錄的規(guī)范性文件提供上位法依據(jù)。

（三）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面制度制定主體與程序

首先，需要明確該制度的構(gòu)建主體?？紤]到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定要以區(qū)域農(nóng)業(yè)資源承載力、生態(tài)環(huán)境容量、功能定位等為基礎(chǔ)，要避免對不同區(qū)域制定“一刀切”的清單，也不能出現(xiàn)類似區(qū)域的“不一致”的情況。所以清單的制定應(yīng)在省級行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以縣為制定主體。第一，各縣可以根據(jù)各自轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境承載力、區(qū)域功能定位等因素因地制宜地擬定禁止和限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄。第二，省級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌審核各縣制定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，并按照國家政策的對清單進(jìn)行修改完善。這不僅有利于協(xié)調(diào)各縣在制定過程中因利益分配不均的矛盾，還可以起到指導(dǎo)作用。

其次，要嚴(yán)格農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定程序。第一，科學(xué)評估區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)性、科學(xué)性的調(diào)查和評估是制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的基礎(chǔ)。以縣為單位，對該區(qū)域的環(huán)境承載力、自然資源現(xiàn)狀、不同的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對生態(tài)環(huán)境的影響等進(jìn)行調(diào)查，在綜合平衡的基礎(chǔ)上作出科學(xué)的評估后，編制納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的限制類產(chǎn)業(yè)以及禁止類產(chǎn)業(yè)。第二，強(qiáng)化公眾參與。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的實(shí)施，實(shí)質(zhì)上就是是禁止或限制了農(nóng)民在其承包經(jīng)營的農(nóng)村土地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，已經(jīng)觸及到了農(nóng)民的切實(shí)利益，保障農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)和決策參與權(quán)，不僅是環(huán)境保護(hù)的需要，同時也可以更好地體現(xiàn)環(huán)境民主，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單制度的接受度。省級相關(guān)部門在統(tǒng)籌審核負(fù)面清單時可以通過各種形式廣泛征求農(nóng)民群體和相關(guān)專業(yè)人士以及公眾對負(fù)面清單的意見，在作出最終決策時予以充分考慮，不采納要說明理由并反饋給公眾。

（四）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度實(shí)施機(jī)制

1. 政府部門協(xié)同聯(lián)動機(jī)制

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單作為一種農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)管措施，在其實(shí)施過程中，不可避免涉及到農(nóng)業(yè)部、生態(tài)環(huán)境主管部門的職能交叉問題。實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)主管農(nóng)牧業(yè)的生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)和施用管理，主要目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，往往會忽視環(huán)境保護(hù)，而生態(tài)環(huán)境主管部門對于農(nóng)業(yè)面源污染防治又起不到直接的控制作用。為了避免這種“誰都可以管，誰都可以不管”的局面，應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境部門為實(shí)施主管部門，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單實(shí)施工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和綜合管理;農(nóng)業(yè)部有義務(wù)配合生態(tài)環(huán)境部門履行職責(zé)。另外，農(nóng)業(yè)面源污染通常以湖泊、流域等為單位跨行政區(qū)域發(fā)生，需要相關(guān)地方政府聯(lián)合行動才能保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單的順利實(shí)施。因此，需要構(gòu)建一個生態(tài)環(huán)境部為主、農(nóng)業(yè)部/地方政府之間協(xié)同聯(lián)動的實(shí)施機(jī)制。

2. 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度補(bǔ)償機(jī)制

對于農(nóng)民群體來說，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動帶來的收益是他們生存的根基，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中他們也是理性的經(jīng)濟(jì)人，在實(shí)施某一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為時只考慮自己能否最大化實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)利益。政府的執(zhí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的時候，是否能得到農(nóng)民的配合取決于，他們是否能獲得資金、補(bǔ)貼等額外收益。中央政府以及各地方政府可以對被限制或禁止從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的主體給予財政撥款、補(bǔ)貼或依據(jù)政策進(jìn)行各種扶持。

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（作者單位：昆明理工大學(xué)）