農(nóng)民工欠薪治理的創(chuàng)新機(jī)制研究
——基于農(nóng)民工工資支付保證保險(xiǎn)

林桐桐 王伊琳 西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量不斷增加。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2020 年4 月30日發(fā)布的《2019 年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2019年農(nóng)民工總量達(dá)到2.91億人。與此同時(shí)，由于企業(yè)失信違法成本低、政府監(jiān)管方式相對(duì)滯后等原因，農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題日益突出。解決農(nóng)民工欠薪問(wèn)題不僅是落實(shí)推進(jìn)“新基建”的需要，也有利于形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視對(duì)農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的解決，先后出臺(tái)了一系列政策措施，從監(jiān)管、懲戒等角度取得了一定成果，但由于承分包關(guān)系復(fù)雜、農(nóng)民工維權(quán)能力欠缺、監(jiān)管力量不足等原因，未能從根本上解決欠薪問(wèn)題。本文以農(nóng)民工占比相對(duì)較高的建筑行業(yè)為例，從保證保險(xiǎn)治理欠薪問(wèn)題的角度出發(fā)，探討引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民工薪資發(fā)放，解決勞資糾紛問(wèn)題。

二、農(nóng)民工欠薪治理的路徑與效果分析

（一）法律法規(guī)不斷完善

由表1 可以看出，我國(guó)對(duì)于農(nóng)民工欠薪問(wèn)題給予了足夠的重視?！秳趧?dòng)合同法》和《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》是對(duì)《勞動(dòng)法》中勞動(dòng)合同及勞動(dòng)仲裁問(wèn)題的詳細(xì)規(guī)定與延伸，且?guī)状涡抻喍坚槍?duì)農(nóng)民工的勞資糾紛問(wèn)題作了具體規(guī)制。針對(duì)農(nóng)民工欠薪問(wèn)題，法律體系的多次完善使得法律層面的保障逐漸健全，但卻收效甚微，這主要是由于農(nóng)民工法律意識(shí)不強(qiáng)、勞動(dòng)爭(zhēng)議程序繁復(fù)、討薪維權(quán)途徑不夠暢通，致使農(nóng)民工工資支付問(wèn)題難以根治。

除上述法律外，2020年5月1日起正式施行的《保障農(nóng)民工工資支付條例》，是我國(guó)第一部保障農(nóng)民工工資權(quán)益的專(zhuān)門(mén)性行政法規(guī)，是依法“治欠”的重要體現(xiàn)和制度保證，它從建設(shè)單位投資項(xiàng)目資金不到位、市場(chǎng)秩序不規(guī)范、施工勞動(dòng)用工不規(guī)范三個(gè)層面解決欠薪問(wèn)題。本文接下來(lái)會(huì)介紹上述法律法規(guī)在政策落實(shí)上的相關(guān)行政措施。

（二）行政措施逐步落地

從2000 年至今，國(guó)家出臺(tái)多份解決農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的意見(jiàn)與辦法，如圖1 所示。需要特別說(shuō)明的是，盡管政策隨著時(shí)代變遷不斷更新，但在各地政策逐漸下達(dá)的過(guò)程中，由于政府方面監(jiān)察隊(duì)伍單薄、權(quán)力過(guò)窄、事件處理周期長(zhǎng)，加上建筑企業(yè)方面管理模式落后、監(jiān)理缺乏有效監(jiān)管、后期取證難等諸多問(wèn)題，導(dǎo)致未能實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)效果。

表1 涉及農(nóng)民工工資保障的法律

圖1 農(nóng)民工工資保障文件梳理

（三）市場(chǎng)化機(jī)制逐漸引入

由上文敘述可知，在行政法規(guī)、法律體系不斷健全的情況下，由于監(jiān)管難以到位、農(nóng)民工薪資現(xiàn)金來(lái)源不明而無(wú)法根治農(nóng)民工欠薪問(wèn)題。為了基本保證農(nóng)民工薪資的發(fā)放，規(guī)范工程承發(fā)包交易行為，我國(guó)先后推出了三種工程擔(dān)保制度，即保證金制度、銀行保函制度、保證保險(xiǎn)制度。

保證金制度，即要求建筑企業(yè)在注冊(cè)分支機(jī)構(gòu)或工程開(kāi)工時(shí)，向指定銀行繳納農(nóng)民工工資保證金，工程結(jié)束或退出市場(chǎng)時(shí)退還。保證金制度是我國(guó)最早的企業(yè)用工風(fēng)險(xiǎn)管理制度，但存在著明顯問(wèn)題：一是由于繳付沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，透明度不高，資金運(yùn)用較為混亂；二是需繳納保證金種類(lèi)繁多、數(shù)額巨大，給建筑企業(yè)帶來(lái)了很高的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

銀行保函是由商業(yè)銀行根據(jù)商務(wù)合同開(kāi)出的，當(dāng)農(nóng)民工在保函項(xiàng)下合理索賠時(shí)，銀行就必須承擔(dān)付款責(zé)任，而不論建筑企業(yè)是否同意付款。盡管銀行保函相較于保證金制度能更有效地釋放流動(dòng)性，但仍存在問(wèn)題：一是建筑企業(yè)在向銀行提出申請(qǐng)辦理銀行保函時(shí)，需繳納一定保證金，流動(dòng)性問(wèn)題依然存在；二是在銀行辦理保函申請(qǐng)后，一旦發(fā)生違約，會(huì)大幅降低企業(yè)的銀行信用額度，融資將遇到阻礙；三是保函內(nèi)容規(guī)范困難，建筑企業(yè)與銀行簽訂保函后，對(duì)于合同內(nèi)整個(gè)施工期間的實(shí)際操作細(xì)節(jié)都不得更改。

保證保險(xiǎn)制度應(yīng)用的起點(diǎn)是2015年安徽、云南、福建三省帶頭發(fā)文試點(diǎn)工資保證保險(xiǎn)，此后其他省市也相繼發(fā)文試點(diǎn)（資料來(lái)源：《中國(guó)建設(shè)工程保證保險(xiǎn)藍(lán)皮書(shū)》）。農(nóng)民工工資支付保證保險(xiǎn)條款是2016年10月經(jīng)原保監(jiān)會(huì)備案同意后正式設(shè)立的。與前兩種擔(dān)保制度相比，保證保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制上是集眾多投保人之力分散風(fēng)險(xiǎn)，而非將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移回風(fēng)險(xiǎn)源本身；在業(yè)務(wù)目的上不再是債權(quán)實(shí)現(xiàn)，而是化解、分散、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于建筑企業(yè)而言利遠(yuǎn)大于弊；同時(shí)在法律關(guān)系上，保險(xiǎn)具有獨(dú)立性，保險(xiǎn)人獨(dú)立承擔(dān)賠償責(zé)任，更好地保障了農(nóng)民工工資的發(fā)放。下文將從不同主體角度來(lái)說(shuō)明農(nóng)民工工資支付保證保險(xiǎn)資金融通、損失補(bǔ)償和社會(huì)管理的三大功能。

三、農(nóng)民工工資支付保證保險(xiǎn)功能價(jià)值

（一）建筑企業(yè)角度：現(xiàn)金占用減少，用工風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移

從風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的角度來(lái)看，在以往的擔(dān)保制度中，當(dāng)欠薪問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，對(duì)農(nóng)民工的工資補(bǔ)償最終還是由建筑企業(yè)承擔(dān)，建筑企業(yè)的用工風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有轉(zhuǎn)移。而在農(nóng)民工工資支付保證保險(xiǎn)制度下，從保險(xiǎn)合同生效起，建筑企業(yè)所承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)移給了保險(xiǎn)公司，大大降低了建筑企業(yè)的憂(yōu)慮成本，提高了建筑企業(yè)發(fā)展運(yùn)作的穩(wěn)定性。除此之外，在企業(yè)“解壓釋負(fù)”的大背景下，農(nóng)民工工資支付保證保險(xiǎn)相較于保證金、銀行保函兩種擔(dān)保制度，對(duì)于建筑企業(yè)而言還具有釋放現(xiàn)金流、完善風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的益處（詳見(jiàn)表2）。

（二）農(nóng)民工角度：維權(quán)主體轉(zhuǎn)變，工資實(shí)時(shí)到賬

針對(duì)農(nóng)民工法律意識(shí)薄弱問(wèn)題，既然難以從根本上普法，那么就轉(zhuǎn)換尋求法律幫助的主體。農(nóng)民工工資支付保證保險(xiǎn)讓保險(xiǎn)公司成為了“討薪人”，避免維權(quán)力量薄弱的農(nóng)民工進(jìn)入建筑企業(yè)與施工單位間的拉鋸戰(zhàn)，高水平法律團(tuán)隊(duì)及系統(tǒng)的風(fēng)控措施會(huì)有效減少欠薪問(wèn)題的出現(xiàn)。與此同時(shí)，償付主體也不再是建設(shè)單位或施工單位，而是保險(xiǎn)公司。只要保險(xiǎn)合同中約定的賠付條件被觸發(fā)，農(nóng)民工就會(huì)立即得到工資補(bǔ)償，不存在由于求助渠道不通暢而導(dǎo)致上訴無(wú)門(mén)的問(wèn)題。不僅如此，保險(xiǎn)公司的風(fēng)控系統(tǒng)還會(huì)幫助農(nóng)民工群體篩選信譽(yù)、能力合格的施工企業(yè)。農(nóng)民工群體的權(quán)益得到保障，不僅解決農(nóng)民工欠薪的問(wèn)題，還免去討薪的費(fèi)時(shí)費(fèi)力，務(wù)工可以更加投入，最終改善個(gè)人、家庭生活質(zhì)量。

（三）政府角度：監(jiān)管有效落實(shí)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

針對(duì)政府監(jiān)察團(tuán)隊(duì)力量單薄的問(wèn)題，保險(xiǎn)公司為了保證盡可能低的賠付率，自然將壯大監(jiān)管團(tuán)隊(duì)，建立系統(tǒng)的監(jiān)督體系，與政府?dāng)y手落實(shí)監(jiān)管問(wèn)題。與此同時(shí)，保險(xiǎn)公司及政府的定期檢查與信息公開(kāi)、明確的獎(jiǎng)懲制度及現(xiàn)代社會(huì)對(duì)信用的重視程度，會(huì)使建筑企業(yè)面臨不優(yōu)化企業(yè)管理就可能被淘汰的風(fēng)險(xiǎn)，可以幫助政府規(guī)范建筑企業(yè)整體的信用秩序，逐漸形成政府、保險(xiǎn)公司、建筑企業(yè)三方協(xié)同的體系，根治欠薪問(wèn)題指日可待。農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的解決將逐漸改善社會(huì)關(guān)系、完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理、加強(qiáng)社會(huì)保障，社會(huì)將更加和諧穩(wěn)定。

表2 保證保險(xiǎn)的應(yīng)用給建筑企業(yè)帶來(lái)的益處

四、科技賦能農(nóng)民工工資支付保證保險(xiǎn)

（一）“區(qū)塊鏈+保險(xiǎn)”模式的引入

盡管作為擔(dān)保制度，保證保險(xiǎn)為農(nóng)民工工資支付的各方帶來(lái)共贏局面，但在實(shí)際操作中，實(shí)時(shí)協(xié)同監(jiān)管、數(shù)據(jù)收集整合及建筑企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題仍然難以解決。應(yīng)該借助什么樣的手段解決數(shù)據(jù)與信任問(wèn)題成為關(guān)鍵?！侗ｋU(xiǎn)區(qū)塊鏈研究》（2017）中提出，保險(xiǎn)與區(qū)塊鏈具有天然的“基因相似性”。許閑（2017）提出，區(qū)塊鏈技術(shù)的特征將突破傳統(tǒng)保險(xiǎn)發(fā)展中所遇到的瓶頸。王和（2016）認(rèn)為，區(qū)塊鏈技術(shù)將助力保險(xiǎn)監(jiān)管模式變革。因此，我們提出引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行解決。下文展示了區(qū)塊鏈技術(shù)如何應(yīng)用于保證保險(xiǎn)，以及其應(yīng)用所帶來(lái)的效果。

（二）“區(qū)塊鏈+保險(xiǎn)”模式的運(yùn)用

1.節(jié)點(diǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控保證數(shù)據(jù)真實(shí)有效，防止道德風(fēng)險(xiǎn)

區(qū)塊鏈分布式核算與存儲(chǔ)的特征保證了工資發(fā)放過(guò)程的真實(shí)有效。區(qū)塊鏈技術(shù)的引入連通了建筑工程所涉及的五大主體：建筑企業(yè)（業(yè)主）、施工單位（總包單位及分包單位）、監(jiān)理單位、保險(xiǎn)公司、農(nóng)民工。數(shù)據(jù)一旦上傳便不可更改，再經(jīng)過(guò)各節(jié)點(diǎn)獨(dú)立核算、整體數(shù)據(jù)核驗(yàn)，可有效保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，規(guī)范工資支付行為，極大程度地避免了勞資糾紛問(wèn)題。

圖2展示了各方主體信息上鏈的過(guò)程，項(xiàng)目初期，建筑企業(yè)提供關(guān)于資金、人力的全局規(guī)劃，以規(guī)范招標(biāo)方式選擇施工單位及監(jiān)理單位，經(jīng)政府審核后開(kāi)展建設(shè)具體工作；項(xiàng)目中期，施工單位按月上鏈工資規(guī)劃（時(shí)間、數(shù)額等）及銀行流水，監(jiān)理單位則需要以一定的時(shí)間間隔上傳工程進(jìn)度及與工程合同相關(guān)的變更情況，同時(shí)與施工單位上傳信息進(jìn)行對(duì)照核驗(yàn)。

?圖2區(qū)塊鏈上鏈過(guò)程示意圖

2.“信用畫(huà)像”推動(dòng)多方信息共享機(jī)制建立，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管

在傳統(tǒng)的欠薪治理中，由于缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)手段和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，政府對(duì)建筑企業(yè)的監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)具體化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化，也就難以形成系統(tǒng)的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)。而行業(yè)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)有利于構(gòu)建建筑行業(yè)信用體系，為有效防范建筑企業(yè)發(fā)生工資拖欠風(fēng)險(xiǎn)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。因此，盡快建立行業(yè)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)共享機(jī)制具有重要意義。

農(nóng)民工工資支付保證保險(xiǎn)以區(qū)塊鏈技術(shù)為技術(shù)支撐，通過(guò)歷史數(shù)據(jù)的不斷積累，逐步形成精細(xì)化實(shí)時(shí)“信用畫(huà)像”（如圖3所示），以大量的建筑企業(yè)“信息畫(huà)像”為基礎(chǔ)建立行業(yè)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。行業(yè)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)共享機(jī)制能夠促進(jìn)保險(xiǎn)公司實(shí)現(xiàn)自身動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理，降低保險(xiǎn)責(zé)任事故發(fā)生的可能性。同時(shí)，行業(yè)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)與政府相關(guān)信息監(jiān)管平臺(tái)互聯(lián)互通，有利于實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管體系創(chuàng)新。農(nóng)民工工資支付保證保險(xiǎn)作為建筑市場(chǎng)監(jiān)管的創(chuàng)新方式，既有助于提高保險(xiǎn)公司自身動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，又有助于在整個(gè)建筑行業(yè)提升政府監(jiān)管效能，形成政府監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型升級(jí)的新動(dòng)力。

3.智能合約加速農(nóng)民工獲賠流程，降低核賠成本

基于區(qū)塊鏈開(kāi)放性特征，保險(xiǎn)公司可隨時(shí)通過(guò)公開(kāi)的接口查詢(xún)區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)，確認(rèn)農(nóng)民工工資發(fā)放情況，一旦出現(xiàn)異常情況，可及時(shí)限令建筑企業(yè)整改，以避免長(zhǎng)尾風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。由于區(qū)塊鏈技術(shù)具有自治性的特征“代碼即法律”，通過(guò)腳本的引入實(shí)現(xiàn)無(wú)需人為干預(yù)的自動(dòng)執(zhí)行程序，一旦觸發(fā)節(jié)點(diǎn)進(jìn)程所需條件就可以進(jìn)行工資發(fā)放，且工資每月結(jié)算，有效避免工資拖欠問(wèn)題，同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給擁有專(zhuān)業(yè)法律團(tuán)隊(duì)的保險(xiǎn)公司。圖4展示了當(dāng)工資發(fā)放出現(xiàn)異常情況時(shí)，智能合約自動(dòng)觸發(fā)賠付的全流程，這將極大地提高理賠效率，促使農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的有效解決。

圖3 “信用畫(huà)像”形成示意圖

圖4 智能合約理賠流程圖

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)下，農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)治理的一大難題，這一難題的解決方法在學(xué)界引起廣泛討論。本文的核心在于區(qū)塊鏈技術(shù)與保證保險(xiǎn)的結(jié)合——利用區(qū)塊鏈技術(shù)的特性，幫助保證保險(xiǎn)發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)生良好的社會(huì)效應(yīng)。首先，農(nóng)民工工資支付保證保險(xiǎn)可以保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，對(duì)地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定具有促進(jìn)作用。其次，以往建筑企業(yè)承擔(dān)了農(nóng)民工欠薪問(wèn)題的兜底責(zé)任，資金壓力較大，而保證保險(xiǎn)為其提供了一種低成本的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式，為企業(yè)“解壓釋負(fù)”。最后，本文提出的保險(xiǎn)創(chuàng)新可以轉(zhuǎn)變政府在應(yīng)對(duì)這一難題中的監(jiān)管思路，有效實(shí)現(xiàn)事前干預(yù)、事中管理、事后懲戒，充分體現(xiàn)“為人民服務(wù)”的宗旨。

保證保險(xiǎn)與區(qū)塊鏈的結(jié)合在我國(guó)剛剛起步，未來(lái)可以擴(kuò)大“區(qū)塊鏈+保證保險(xiǎn)”的應(yīng)用范圍，提升保險(xiǎn)的社會(huì)價(jià)值。在此過(guò)程中，要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)區(qū)塊鏈技術(shù)的重要性，增強(qiáng)其應(yīng)用效果，并積極參考國(guó)際上其他成功的應(yīng)用實(shí)例，助力“區(qū)塊鏈+保險(xiǎn)”產(chǎn)品創(chuàng)新。