社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理“三治”融合路徑的實(shí)證研究

諶千慧 吳勇

摘? ? ? 要：防范化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期關(guān)注的重點(diǎn)，也是社區(qū)治理的重要目標(biāo)。本文從風(fēng)險(xiǎn)治理視角出發(fā)，以Z市某市政道路建設(shè)項(xiàng)目為例，通過(guò)實(shí)地調(diào)研獲取項(xiàng)目利益相關(guān)群體的意見和建議，識(shí)別該項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合實(shí)證數(shù)據(jù)可知，當(dāng)前社區(qū)面臨自治、法治、德治“三治”分散治理現(xiàn)狀。原因在于宏觀層面的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化、微觀層面的社區(qū)治理主體參與能力不足和法治秩序失靈。“三治”融合為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理提供了新的視閾，即以自治為平臺(tái)、法治為保障、德治為支撐進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理，構(gòu)建基層社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展新格局。

關(guān)? 鍵? 詞：“三治”融合;社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn);社區(qū)治理;風(fēng)險(xiǎn)治理

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）05-0055-11

收稿日期：2021-02-06

作者簡(jiǎn)介：諶千慧，湘潭大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理;吳勇，湘潭大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境法。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的社會(huì)信任機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：16BFX142;湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“算法決策的社會(huì)信任機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：CX20200587。

一、問(wèn)題引入：實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)的需要

維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和安全是我國(guó)“十四五”規(guī)劃的重要目標(biāo)。穩(wěn)定是社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的基礎(chǔ)，是社會(huì)生活正常運(yùn)行的必要條件，是一個(gè)民族和國(guó)家得以興盛的前提。[1]新中國(guó)自成立以來(lái)就十分重視社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理，其模式先后經(jīng)歷了管控型、維穩(wěn)型和評(píng)估預(yù)警型三個(gè)階段。[2]改革開放四十余年來(lái)，得益于穩(wěn)定有序的社會(huì)環(huán)境，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的成就令世人矚目，但與此同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，積累的社會(huì)矛盾對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和社區(qū)治理提出了雙重考驗(yàn)。一方面，防范化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)成為社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。自“十二五”規(guī)劃綱要提出建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和重大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制以來(lái)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估即成為多項(xiàng)法律法規(guī)明確的重大事項(xiàng)前置程序要求①。新時(shí)代，防范化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的要求。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，當(dāng)前社區(qū)治理理念和治理模式存在的不足逐步顯現(xiàn)，導(dǎo)致社區(qū)治理效能較低、社會(huì)矛盾多發(fā)，急需構(gòu)建基層社區(qū)治理新格局。

社區(qū)是各種社會(huì)問(wèn)題和矛盾積聚的主要場(chǎng)所，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)②，黨的十八屆三中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”，明確了系統(tǒng)治理的理念;黨的十九大報(bào)告提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的新理念;黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”;2020年12月，中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020-2025年）》將“堅(jiān)持法治、德治、自治相結(jié)合”作為主要原則。這些理念和原則為構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代化基層治理體系指明了方向。社區(qū)治理現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進(jìn)以及治理資源的統(tǒng)籌利用離不開自治、法治、德治的融合?？梢哉f(shuō)，“三治”融合已成為解決基層社會(huì)所面臨的各種現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題的重要手段。[3]

社會(huì)穩(wěn)定與社區(qū)治理效果具有高度耦合的正相關(guān)性。社會(huì)穩(wěn)定是社區(qū)治理的目標(biāo)之一，穩(wěn)定的社會(huì)秩序有利于社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)良好的社區(qū)治理又能夠促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，社區(qū)治理主體脫嵌，影響到社會(huì)整體的秩序、規(guī)則和社會(huì)環(huán)境，間接誘發(fā)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。[4]而自治、法治、德治“三治”融合能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公眾、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位等多元主體協(xié)同參與，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的規(guī)則和秩序，其已成為化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的路徑。

重大工程項(xiàng)目建設(shè)等重大事項(xiàng)大多發(fā)生在具體的社區(qū)，與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾切身利益密切相關(guān)，具有涉及范圍大、覆蓋領(lǐng)域廣、涉及人員多及敏感度高等特征，如市政工程、軌道交通、垃圾焚燒等項(xiàng)目。實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)的一個(gè)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)在于防范化解系統(tǒng)性、區(qū)域性社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。盡管我國(guó)已經(jīng)逐步建立并完善了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，但目前依然面臨社區(qū)成員參與能力不足、利益訴求錯(cuò)綜復(fù)雜等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，急需從實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)視角探索社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理路徑。

二、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別和社區(qū)治理現(xiàn)狀

Z市某市政道路建設(shè)項(xiàng)目是由Z市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)實(shí)施、建設(shè)工程指揮部（屬市住建局）負(fù)責(zé)建設(shè)的項(xiàng)目，屬于該市文化旅游新城片區(qū)的子項(xiàng)目，由一期工程和二期工程組成，項(xiàng)目擬建地涉及Z市Y區(qū)范圍內(nèi)的兩個(gè)社區(qū)，需要征收土地和進(jìn)行房屋拆遷。征地拆遷范圍內(nèi)涉及駕校、中石化加油站、藝術(shù)館、鋼材市場(chǎng)、機(jī)動(dòng)車檢測(cè)公司、駕駛員科目二考試中心、自閉癥兒童康復(fù)中心及多處居民住宅等。道路建設(shè)項(xiàng)目范圍所處位置之前屬于鄉(xiāng)村，雖然近年來(lái)該區(qū)域已被列為城區(qū)，納入城市管理范圍，引進(jìn)了部分企業(yè)，原鄉(xiāng)村亦更名為社區(qū)，但因距離市中心較遠(yuǎn)，仍具有鮮明的鄉(xiāng)村特征，如居民居住在自建房屋內(nèi)，依托土地進(jìn)行生產(chǎn)耕作等。以Z市某市政道路建設(shè)項(xiàng)目（文中簡(jiǎn)稱“該項(xiàng)目”）為例進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、座談會(huì)以及面對(duì)面深度訪談等方式收集該項(xiàng)目涉及利益相關(guān)群體的意見和建議，實(shí)地考察當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定情況和社區(qū)治理現(xiàn)狀，結(jié)合實(shí)際情況可以識(shí)別該項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與社區(qū)治理實(shí)然層面存在的問(wèn)題。

（一）社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別

利益相關(guān)群體是指因項(xiàng)目實(shí)施而受到影響的特殊群體，往往對(duì)項(xiàng)目具有直接或間接的利益訴求。根據(jù)相關(guān)程度主要分為直接利益相關(guān)群體和間接利益相關(guān)群體，根據(jù)主體不同可分為社會(huì)公眾、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、基層群眾性自治組織及企事業(yè)單位。

利益相關(guān)群體主要有建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)被征地拆遷居民、建設(shè)項(xiàng)目范圍中心點(diǎn)100米以內(nèi)除去被征地拆遷居民以外的其他居民、Z市市委市政府以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)的社區(qū)、建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)被征地拆遷企事業(yè)單位以及建設(shè)項(xiàng)目范圍中心點(diǎn)100米以內(nèi)除去被征地拆遷單位以外的其他相關(guān)企事業(yè)單位（見上表）。

風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別以社會(huì)公眾、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、基層群眾性自治組織及其他企事業(yè)單位為基礎(chǔ)，分別設(shè)計(jì)不同類型的調(diào)查問(wèn)卷，并通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查與訪談相結(jié)合的方式對(duì)不同主體的情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。其一，建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)涉及征地拆遷的居民共計(jì)75戶，同時(shí)以建設(shè)項(xiàng)目范圍中心點(diǎn)向外擴(kuò)散100米，有居民33戶。其中向被征地拆遷居民發(fā)放問(wèn)卷75份，收回有效問(wèn)卷68份（有5戶拒絕調(diào)查，有2戶無(wú)法取得聯(lián)系），回收率91%;向建設(shè)項(xiàng)目范圍中心點(diǎn)向外擴(kuò)散100米內(nèi)的居民發(fā)放問(wèn)卷33份，收回有效問(wèn)卷33份，回收率100%。其二，向市財(cái)政局、市交通局、市自然資源局以及建設(shè)項(xiàng)目所在地街道辦等監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)放問(wèn)卷9份，收回問(wèn)卷9份，回收率100%。其三，建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)共有兩個(gè)社區(qū)，采取深入訪談的形式對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)進(jìn)行了調(diào)研。其四，向建設(shè)項(xiàng)目范圍內(nèi)被征地企事業(yè)單位發(fā)放問(wèn)卷6份，收回問(wèn)卷6份，回收率100%，同時(shí)向建設(shè)項(xiàng)目范圍中心點(diǎn)向外擴(kuò)散100米內(nèi)的企事業(yè)單位發(fā)放問(wèn)卷2份，回收問(wèn)卷2份，回收率100%。

該項(xiàng)目為市政工程項(xiàng)目，就利益相關(guān)群體而言，涉及到多個(gè)不同群體。其中，被征地拆遷居民、當(dāng)?shù)鼗鶎尤罕娦宰灾谓M織、被征地拆遷企事業(yè)單位作為該項(xiàng)目的直接受影響者對(duì)項(xiàng)目影響程度很大，同時(shí)受項(xiàng)目影響程度也很大。該項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目的間接受影響者對(duì)項(xiàng)目影響程度較大，受項(xiàng)目影響程度也較大。該項(xiàng)目涉及利益相關(guān)群體廣泛，實(shí)地調(diào)研以居民為核心，結(jié)合項(xiàng)目決策、征地拆遷、工程施工等項(xiàng)目全生命周期的特殊情況開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，所選樣本具有全面性、代表性。為確保所識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的可靠性和可推論性，本文借助百分比計(jì)算等數(shù)理統(tǒng)計(jì)工具，從主體維度切入，對(duì)該項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行立體、可視的剖析，系統(tǒng)梳理該項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素。

（二）社區(qū)面臨“三治”分散治理現(xiàn)狀

通過(guò)調(diào)研數(shù)據(jù)分析可知，當(dāng)前該項(xiàng)目存在社會(huì)公眾要求過(guò)高、監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管不到位、基層群眾性自治組織能力有限以及企事業(yè)單位利益訴求不統(tǒng)一等社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。具體包括：

其一，社區(qū)居民參與能力不足、法治意識(shí)淡薄。首先，該項(xiàng)目所在社區(qū)空巢老人及留守兒童較多，溝通過(guò)程較為困難，對(duì)涉及征地拆遷補(bǔ)償款等實(shí)際問(wèn)題難以決斷。如參與調(diào)研的居民主要為中老年人，占比達(dá)到79%，且學(xué)歷較低，具有大學(xué)以上學(xué)歷的僅有7%（見圖1）。其次，當(dāng)前社區(qū)居民法治意識(shí)相對(duì)淡薄，缺乏學(xué)習(xí)法律知識(shí)的途徑，對(duì)征地拆遷補(bǔ)償款的要求遠(yuǎn)超出Z市規(guī)范性文件所明確的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在安置方式選擇方面，堅(jiān)持選擇宅基地安置（該地地方性法規(guī)明確不能給予中心城區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)核心區(qū)宅基地安置，參照城市國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償），導(dǎo)致項(xiàng)目征地拆遷的難度較大。再次，部分居民重私利輕公益，對(duì)于公共服務(wù)項(xiàng)目持漠不關(guān)心的態(tài)度。

其二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管不力。一方面，由于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通常涉及人數(shù)多、范圍廣且利益關(guān)系復(fù)雜，因此，需要相關(guān)政府部門承擔(dān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的監(jiān)督考核工作，但受制于地方經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)等因素的影響，以結(jié)果為導(dǎo)向的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估難以得出否定性結(jié)論進(jìn)而達(dá)成“監(jiān)管者”的監(jiān)管目標(biāo)。如Z市為推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，新建了許多項(xiàng)目，在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)（其他項(xiàng)目）存在征地拆遷補(bǔ)償款未落實(shí)的情況并引發(fā)過(guò)社會(huì)矛盾，而針對(duì)該項(xiàng)目的評(píng)估結(jié)論卻予以通過(guò)，由此存在監(jiān)管不力問(wèn)題。另一方面，由于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在實(shí)施過(guò)程中涉及內(nèi)容多、影響面廣，雖然各地制定的實(shí)施意見和操作細(xì)則已經(jīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的職責(zé)分工作了明確規(guī)定，但因歸責(zé)原則過(guò)于籠統(tǒng)，難以應(yīng)對(duì)各部門具體職責(zé)交叉、相互掣肘的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。該項(xiàng)目在調(diào)研期間所在社區(qū)還發(fā)生了小范圍的群體性事件①。此外，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能分散，沒(méi)有建立起與居民之間的有效溝通機(jī)制，因而無(wú)法科學(xué)應(yīng)對(duì)突發(fā)性群體事件。

其三，基層群眾性自治組織經(jīng)費(fèi)有限，職能不清晰，導(dǎo)致社區(qū)治理效能較低。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)存在經(jīng)費(fèi)有限、管理人員參與治理積極性不高等問(wèn)題。因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足，社區(qū)管理人員多為兼職且沒(méi)有進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，法治意識(shí)、管理能力等均有所欠缺;同時(shí)由于兩個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)之間管理職能不清晰，遇到問(wèn)題時(shí)還存在相互推諉的情況，使得其難以成為連接基層政府與社會(huì)公眾的紐帶。

其四，企事業(yè)單位參與社區(qū)治理程度有限。目前，企事業(yè)單位較少參與社區(qū)公益活動(dòng)，就本項(xiàng)目而言，當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位中僅有藝術(shù)館舉辦過(guò)公益性展覽，但由于未能較好地結(jié)合當(dāng)?shù)孛袼祝瑢?dǎo)致社區(qū)居民參與程度不高。其中，自閉癥兒童康復(fù)中心和駕校均以解決人員、場(chǎng)所安置等作為同意征地拆遷的前提條件，換言之，該項(xiàng)目涉及的企事業(yè)單位關(guān)注的重心仍然局限于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)人員的安置，未能較好地承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任。

綜上，當(dāng)前參與社區(qū)治理的相關(guān)主體多立足于自身的需求，從單一的角度思考問(wèn)題，由此形成了社區(qū)分散治理現(xiàn)狀。即分散治理成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)誘因，也是防范化解重大工程項(xiàng)目建設(shè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)予關(guān)注的重點(diǎn)。

三、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理“三治”分散的深層原因

結(jié)合Z市某市政道路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)地調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，面對(duì)社區(qū)出現(xiàn)的公共事務(wù)，各個(gè)主體僅關(guān)注自身利益，缺乏融合共治的平臺(tái)，社會(huì)公眾、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位之間形成脫嵌狀態(tài)。社區(qū)獨(dú)特的現(xiàn)實(shí)情況加上不同主體復(fù)雜的利益訴求，不僅是社區(qū)治理之難點(diǎn)，也是引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的深層原因。

（一）宏觀：社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化

現(xiàn)代社會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，現(xiàn)代化和全球化使得風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性和難控制性。[5]因此，防范化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需求。

費(fèi)孝通先生描述的中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)，人口流動(dòng)較少，是一種以親密血緣關(guān)系為主導(dǎo)的封閉社會(huì)，其治理根植于親密社群的人情關(guān)系，在這種環(huán)境中，社會(huì)公眾具有較高的團(tuán)結(jié)性。[6]相對(duì)封閉的社區(qū)環(huán)境，熟悉的社區(qū)成員形成了一種基于血緣、親緣及地緣的人際信任關(guān)系（但值得注意的是，我國(guó)部分社區(qū)環(huán)境與鄉(xiāng)村環(huán)境具有同質(zhì)性，如在本研究中，盡管項(xiàng)目所在地更名為社區(qū)，但仍具有較為明顯的鄉(xiāng)村特征），這為傳統(tǒng)社會(huì)的社區(qū)治理帶來(lái)了一定的便利，社區(qū)治理的效率較高且效果良好。在傳統(tǒng)社區(qū)中，社會(huì)公眾的生存策略是結(jié)成群，他們信任和依賴的往往是封閉社區(qū)的熟人，這種熟人之間的人際信任使社會(huì)穩(wěn)定具備地域性特征，而且封閉社區(qū)內(nèi)部社會(huì)秩序相對(duì)穩(wěn)定，但社會(huì)公眾對(duì)社區(qū)區(qū)域外缺乏信任，容易引發(fā)區(qū)域間群體沖突和矛盾，[7]這種矛盾也成為社區(qū)治理的難點(diǎn)。

改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，社會(huì)成員逐漸從封閉的社區(qū)脫離，形成“脫域狀態(tài)”。[8]具體而言，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化后，傳統(tǒng)社區(qū)中團(tuán)結(jié)的群體被分割成多個(gè)相對(duì)孤立的小群體，在排他性人際信任關(guān)系維系下，容易引發(fā)群體間不信任，[9]逐漸成為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的誘因。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，在城市發(fā)展機(jī)遇和生活環(huán)境的吸引下，人員流動(dòng)需求增加;交通運(yùn)輸?shù)瓤陀^條件的改善為人員流動(dòng)提供了便利，使社區(qū)大量青壯年群體外出務(wù)工，空巢老人和留守兒童成為社區(qū)治理的主要參與者。即人員流動(dòng)成為社會(huì)關(guān)系脫離封閉式社區(qū)的主要方式。在城市化進(jìn)程中，封閉的鄉(xiāng)村環(huán)境逐漸被打破，城鄉(xiāng)人員雙向流動(dòng)，城鄉(xiāng)二元陌生人社會(huì)逐漸形成。如果利益訴求得不到支持，即容易引發(fā)群體性事件。加之市場(chǎng)的趨利性，使多個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)矛盾交織在一起，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部性逐漸顯現(xiàn)，出現(xiàn)了大量的社會(huì)問(wèn)題，群體性事件、刑事犯罪事件等社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)不僅破壞了我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)秩序，也影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。[10]

（二）微觀：社區(qū)治理主體參與能力不足和法治秩序失靈

秩序是穩(wěn)定的保證，由于我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)具有二元化特征，因此秩序也分為法治秩序和自治秩序兩個(gè)領(lǐng)域，兩大領(lǐng)域的秩序規(guī)則分別為國(guó)家法律體系和鄉(xiāng)規(guī)民約體系。[11]在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中，社區(qū)治理往往依賴于人與人之間自然形成的傳統(tǒng)規(guī)則，而傳統(tǒng)規(guī)則通常以鄉(xiāng)規(guī)民約的形式呈現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)克己修身和道德教化，訴諸法律引發(fā)訴訟則體現(xiàn)為教化的失敗，被認(rèn)為是一種可恥的事。[12]但社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生的變化使鄉(xiāng)規(guī)民約等傳統(tǒng)規(guī)則被打破，在法治意識(shí)尚未完全形成的情況下，法治秩序和自治秩序可能面臨雙重失靈，影響社會(huì)穩(wěn)定。

其一，社區(qū)治理主體參與能力不足。一方面，社區(qū)居民缺乏自治意識(shí)，社區(qū)治理依然停留在“維穩(wěn)”的邏輯框架內(nèi)，未形成社會(huì)矛盾“宜疏不宜堵”的治理思維，更沒(méi)有形成制度化的有序參與通道，參與公共事務(wù)的程度較低。[13]如該項(xiàng)目所在地的兩個(gè)社區(qū)，空巢老人和留守兒童是社區(qū)的主要成員，參與社區(qū)治理的能力不足且積極性不高。隨著移動(dòng)智能終端和自媒體的普及，大量外出務(wù)工的青壯年往往通過(guò)電話、微信、抖音等渠道獲取社區(qū)治理信息，盡管信息傳遞的速度較快，但囿于傳遞過(guò)程信息損失及謠言等影響，使社區(qū)治理真實(shí)情況的傳達(dá)較為困難。與此同時(shí)，由于社區(qū)主要成員參與能力有限，導(dǎo)致社區(qū)治理主體核心缺失。所有社區(qū)公共事務(wù)基本由社區(qū)干部決定，居民自治異化為社區(qū)干部自治。[14]另一方面，基層群眾性自治組織難以有效發(fā)揮自治效能。該項(xiàng)目不僅存在街道辦、征地拆遷中心以及市政工程建設(shè)指揮部等多個(gè)監(jiān)管主體多頭監(jiān)管的現(xiàn)象，同時(shí)還面臨著缺乏鄉(xiāng)規(guī)民約等自治規(guī)范、自治權(quán)利受限、經(jīng)費(fèi)不足、工作任務(wù)繁重、管理方法不科學(xué)等問(wèn)題。居民委員會(huì)類似于政府的下級(jí)機(jī)關(guān)，[15]影響了其自治權(quán)的行使。且由于管理人員不足，參與管理的積極性不高，對(duì)于社區(qū)治理心有余而力不足，因而難以發(fā)揮自治效能。

其二，法治秩序失靈。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在違法違約行為。就Z市市政道路建設(shè)項(xiàng)目而言，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)之前曾存在拖欠被征地拆遷居民補(bǔ)償款的行為，失信于民，嚴(yán)重地影響了政府公信力;地方立法存在不合理之處，如該市的地方立法明確中心城區(qū)的土地不能采取宅基地安置方式①，盡管在城市規(guī)劃中該項(xiàng)目所在區(qū)域未來(lái)屬于城區(qū)，但因距離市中心較遠(yuǎn)，居民多以自建房的形式居住，“一刀切”式的地方立法沒(méi)有考慮到當(dāng)?shù)乜赡艽嬖诘奶厥馇樾?，引發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用竦牡钟|情緒。其次，社會(huì)公眾缺少學(xué)法、知法、用法的途徑，未形成良好的法治環(huán)境。部分居民認(rèn)為土地是自己所有，享有買賣的自由，抵觸政府征地拆遷。再次，有些居民在知曉項(xiàng)目需要征地拆遷后，以搶修搶建的方式惡意騙取補(bǔ)償款，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法拆除違章建筑時(shí)容易引發(fā)新的社會(huì)矛盾，引發(fā)群體性事件。

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的背景下，城鄉(xiāng)加速融合，熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)過(guò)渡，傳統(tǒng)社區(qū)格局被打破。宏觀上社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化使得社區(qū)治理面臨新的形勢(shì)，社區(qū)治理的直接對(duì)象利益訴求更為復(fù)雜，法治秩序失靈導(dǎo)致社區(qū)治理失序。因此，急需制定相應(yīng)的措施，提高社區(qū)治理效能。

四、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的路徑：“三治”融合

秩序是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的根基，社區(qū)秩序主要由自治和法治兩部分構(gòu)成，而自治和法治的有效實(shí)施與德治密不可分。因此，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)從社區(qū)分散治理現(xiàn)狀出發(fā)，立足于社區(qū)不同的主體，集中解決自治、法治、德治分散治理的現(xiàn)實(shí)難題，而“三治”融合為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理提供了路徑（見圖2）。

（一）營(yíng)造廣泛參與的自治環(huán)境

居民自治是基層社會(huì)治理的重要制度創(chuàng)新，居民廣泛參與是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)的基礎(chǔ)，也是化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。因此，不僅需要追求居民參與的“量”，更要保障居民參與的“質(zhì)”，進(jìn)一步筑牢“三治”融合的基礎(chǔ)，形成居民廣泛參與的社區(qū)環(huán)境，營(yíng)造居民自治氛圍，這樣，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)全生命周期的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。其一，社區(qū)自治環(huán)境的營(yíng)造離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)?；鶎狱h組織是社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，這一領(lǐng)導(dǎo)核心能夠統(tǒng)籌社區(qū)各個(gè)主體，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，提高治理效率，優(yōu)化治理效能。其二，居民廣泛參與能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)治理精細(xì)化。除居民委員會(huì)、村民委員會(huì)外，還可以建立和完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、理事會(huì)、鄉(xiāng)賢會(huì)等，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)范圍內(nèi)各個(gè)主體的主觀能動(dòng)性和積極性，加大社區(qū)事務(wù)的居民參與度。此外，還可以借助新媒體、短視頻等渠道打造多樣化、智能化的自治平臺(tái)，營(yíng)造良好的社會(huì)信任環(huán)境，方便社會(huì)公眾進(jìn)行公共事務(wù)管理、問(wèn)題交流、教育宣傳等活動(dòng)。[16]其三，社區(qū)的企事業(yè)單位是社區(qū)治理的有效主體，在社區(qū)治理中能夠發(fā)揮重要作用，其積極參與社區(qū)公共事務(wù)，也是提高社區(qū)認(rèn)可度的方式之一。在“三治”融合過(guò)程中，三者不是分散而是有機(jī)統(tǒng)一的，自治是法治和德治的基礎(chǔ)，而維護(hù)自治平臺(tái)的穩(wěn)定，還需要法治秩序的保障和道德理念的引領(lǐng)。[17]其四，廣泛參與的自治環(huán)境有助于化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)具有高度不確定性，盡管社會(huì)公眾情緒的集中爆發(fā)存在偶然性，但其往往存在一個(gè)長(zhǎng)期而細(xì)微的量變過(guò)程，因而可以借助廣泛的參與進(jìn)行全生命周期的監(jiān)測(cè)和干預(yù)。[18]參與式自治環(huán)境對(duì)于防范化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)意義重大，能夠?qū)崿F(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，進(jìn)而確保社會(huì)公眾與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行及時(shí)的信息互傳，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立切實(shí)可行的社會(huì)穩(wěn)定應(yīng)急預(yù)案，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。

（二）強(qiáng)化社區(qū)治理的法治保障

對(duì)該項(xiàng)目涉及的監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，要堅(jiān)持依法決策、依法管理、依法監(jiān)督。建立法治秩序需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法行政、科學(xué)行政，如政府部門配備法律顧問(wèn)，可以為其決策提供合法、合理、可行的建議。為保障社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理的有效性，還需明確統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)與各個(gè)職能部門相互協(xié)作。建立并完善覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共法律服務(wù)體系，為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)并逐步形成惠及全民的基本公共法律服務(wù)體系，[19]如加強(qiáng)社區(qū)法律幫扶服務(wù)等。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理離不開社會(huì)矛盾的化解，基本公共法律服務(wù)體系的建立能夠?yàn)榛饷芴峁?qiáng)有力的保障。

對(duì)該項(xiàng)目涉及的社區(qū)而言，首先，應(yīng)充分運(yùn)用社區(qū)治理法律法規(guī)及相關(guān)政策。社區(qū)治理是涉及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)方面的系統(tǒng)治理，因此，在該項(xiàng)目中，較為重要的是發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的約束作用，與地方立法相結(jié)合，將一部分具有普遍意義、運(yùn)行效果良好的鄉(xiāng)規(guī)民約升級(jí)為地方性法規(guī)，使社區(qū)治理有法可依，為社區(qū)治理提供切合實(shí)際的制度保障。[20]如Z市地方立法可以結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾的訴求拓寬征地拆遷補(bǔ)償渠道，而不是“一刀切”地采取貨幣補(bǔ)償方式。其次，強(qiáng)化普法宣傳，在社區(qū)形成知法、懂法、用法的良好氛圍。同時(shí)，降低法律救濟(jì)成本，如定期開展普法講座，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)心的征地拆遷、宅基地、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等開展普法宣傳工作。

可見，社區(qū)治理應(yīng)發(fā)揮法律法規(guī)等正式制度和鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式制度的作用，這就需要完善有關(guān)社區(qū)治理的法律法規(guī)，同時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況形成符合實(shí)際的鄉(xiāng)規(guī)民約，以此為社區(qū)治理提供法治保障。這樣，社區(qū)居民的違法行為將受到“雙重評(píng)價(jià)”：違法者不僅要受到國(guó)家法律的處罰，還要面對(duì)社區(qū)的負(fù)面評(píng)價(jià)和信譽(yù)“處罰”等。

（三）培育社區(qū)發(fā)展的德治理念

運(yùn)用中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)行之有效的基層治理方式，加強(qiáng)德治建設(shè)，筑牢社會(huì)根基，增強(qiáng)自治與法治的道德底蘊(yùn)。[21]道德理念具有自發(fā)性、內(nèi)化性的特點(diǎn)，通過(guò)道德感化的方式進(jìn)行治理，以自發(fā)性感化替代“命令式”管理，能夠有效化解社會(huì)矛盾，培養(yǎng)社區(qū)發(fā)展的德治理念。

其一，就該項(xiàng)目而言，明確德治主體，吸引青壯年回社區(qū)就業(yè)。注重發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)，不局限于第一產(chǎn)業(yè)，而是要推動(dòng)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，為青壯年回社區(qū)就業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)。如Z市某市政道路建設(shè)項(xiàng)目可以依托當(dāng)?shù)芈糜钨Y源豐富的優(yōu)勢(shì)，吸引當(dāng)?shù)厍鄩涯昊厣鐓^(qū)就業(yè)，同時(shí)注重道德文化的培養(yǎng)，以實(shí)現(xiàn)化解社區(qū)矛盾之目標(biāo)。

其二，豐富德治的內(nèi)涵。社區(qū)是中華文化發(fā)源和傳承的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域，道德文化具有正能量作用，因此，豐富德治的內(nèi)涵可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，培養(yǎng)社會(huì)公眾弘揚(yáng)道德文化自覺，建立文化自信。[22]盡管社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，但社區(qū)依然是一個(gè)相對(duì)封閉的空間，社會(huì)公眾之間的交往是重復(fù)而長(zhǎng)期的，社區(qū)內(nèi)信息傳遞速度較快，社區(qū)成員普遍關(guān)注個(gè)人信譽(yù)度，因而具備德治發(fā)揮作用的良好條件，[23]德治具備現(xiàn)實(shí)性。一方面，要重視社區(qū)非正式制度的建立和完善，如以家戶為單位制定符合實(shí)際的家風(fēng)、家訓(xùn)，通過(guò)非正式性制度促進(jìn)德治建設(shè)，由內(nèi)向外約束社會(huì)公眾的行為。[24]另一方面，文化振興需要培育、發(fā)現(xiàn)社區(qū)中的“意見領(lǐng)袖”并賦予其相應(yīng)的職能，進(jìn)一步彰顯“意見領(lǐng)袖”的價(jià)值并賦能社區(qū)治理，由外向內(nèi)約束社會(huì)公眾的行為。

其三，社區(qū)企事業(yè)單位需積極參與德治。一方面，社區(qū)企事業(yè)單位特別是企業(yè)應(yīng)提高自身的經(jīng)營(yíng)能力，吸納當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)，為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展提供基礎(chǔ)的資本、人才、技術(shù)供給，形成產(chǎn)業(yè)支撐、資本循環(huán)、科技驅(qū)動(dòng)、人才齊全和市場(chǎng)健全的發(fā)展新格局，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。[25]另一方面，重視企事業(yè)單位的文化建設(shè)，以回饋社區(qū)的方式對(duì)待當(dāng)?shù)鼐用?，增?qiáng)企事業(yè)單位的社會(huì)責(zé)任感和使命感，通過(guò)企業(yè)文化建設(shè)提高企業(yè)與社區(qū)之間的凝聚力并成為實(shí)現(xiàn)德治的紐帶。[26]Z市某市政道路建設(shè)項(xiàng)目所在社區(qū)企事業(yè)單位與社區(qū)治理脫節(jié)，沒(méi)能發(fā)揮文化建設(shè)的積極作用，因此，需要企事業(yè)單位強(qiáng)化與社區(qū)的交流互動(dòng)，積極參與到社區(qū)德治之中。

在德治理念的引領(lǐng)下，有助于社區(qū)居民道德素養(yǎng)整體提高，使之理性地認(rèn)識(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而夯實(shí)自治、法治、德治“三治”融合的文化基礎(chǔ)。

總之，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，但發(fā)展的過(guò)程往往伴隨著社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要把安全發(fā)展貫穿國(guó)家發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程，防范和化解影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，科學(xué)應(yīng)對(duì)基層社區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，既是法治社會(huì)的基本要求，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的根本保障，自治、法治、德治“三治”融合能夠?yàn)樯鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理提供現(xiàn)實(shí)路徑。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

An Empirical Study on the Integration Path of “Three Governance”

of Social Stability Risk Governance

Chen Qianhui，Wu Yong

Abstract：To prevent and resolve the risk of social stability is the focus of attention in the period of economic and social transformation in China， and it is also an important goal of community governance. From the perspective of risk management，this paper takes a municipal road construction project in Z City as an example to obtain the opinions and suggestions of stakeholders through field research，and identify the social stability risk of the project.Combined with the empirical data，we can see that the current community is facing the decentralized governance of autonomy，rule of law and rule of virtue.The reason lies in：the macro level of social structure has changed，the micro level of community governance subject participation ability is insufficient and the rule of law order failure“The integration” of “three governance” provides a new perspective for social stability risk governance，that is，taking autonomy as the platform，the rule of law as the guarantee， and the rule of virtue as the support to carry out social stability risk governance，so as to build a new pattern of grass-roots social stability and development.

Key words：“three governance” integration;social stability risk;community governance;risk management