中日稅務績效管理制度模式比較研究

郭志博

(吉林大學 法學院，吉林 長春 130012)

中國稅務績效管理與日本國稅廳實績評價是兩國稅務部門實施績效考評的基本制度，二者分別于2014年和2010年試點運行，在十年左右的時間里積累了大量實踐經(jīng)驗。兩國稅務部門在施行績效管理制度的過程中，均高度認同“計劃—執(zhí)行—考評—改進”這一“PDCA”管理閉環(huán)[1]，兩國稅務部門的績效管理制度也沿著這一閉環(huán)設置了考評依據(jù)制定、考評體系建立、組織實施開展、考評結果運用等若干方面的制度環(huán)節(jié)，中日兩國的稅務績效管理制度即由上述各環(huán)節(jié)所構成。但中日兩國稅務部門的績效管理制度與歐美國家稅務部門嚴格意義上的“績效計劃”存在一定差異[2]。因而，以何種依據(jù)作為制度起點，沿著什么樣的路徑，建立何種模式的績效管理制度[3]，是中日兩國稅務部門必須要直面的現(xiàn)實問題。圍繞該問題，中日兩國分別以國家重大稅收政策與涉稅立法規(guī)范為各自的制度建立依據(jù)，開展稅務績效管理的制度設計與實施。同時，兩國不同的制度起點也直接影響到了各自國家稅務績效管理制度的主要環(huán)節(jié)，使中日兩國稅務部門各自建立了“動態(tài)調整”與“目標管理”兩種不同模式的績效管理制度類型。

一、中日兩國稅務績效管理制度建立的主要背景

(一)日本行政改革的開展與國稅廳實績評價制度的建立

1.日本的行政改革與中央省廳改革

20世紀90年代中晚期，日本政府根據(jù)當時國內經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的需要，結合新公共管理的理論成果及發(fā)達國家開展行政改革與政府再造運動所積累的主要經(jīng)驗[4]，于1997年12月公布了《行政改革會議最終報告》，啟動了戰(zhàn)后日本的行政改革。[5]根據(jù)該報告闡述，日本實施行政改革的動因主要是基于精簡中央政府機構、公共事業(yè)民營化、放松管制以及激發(fā)民間與市場主體活力等多方面考慮，將行政改革定位為近代以來日本社會的第三次社會變革，并為行政改革設計了六大具體任務。其中，“中央省廳改革”是這六大改革任務的突破口。

2.中央省廳改革的開展與政策評價制度的建立1998年6月12日，日本國會頒布了《中央省廳改革基本法》(1)日本國會1998年法律第103號。，該法將《行政改革會議最終報告》中涉及到的有關中央省廳改革部分的政策表述轉化為法律制度，以立法規(guī)范形式落實了《行政改革最終報告》所提出的建立政策評價制度的問題，并將政策評價制度當作中央省廳改革的重要組成部分。(2)參見《中央省廳等改革基本法》第1章第4條，第3章第15條、第17條、第29條。2000年7月，由日本總務省組織的“各省廳政策評價準備聯(lián)絡會議”公布了《政策評價標準指南》(3)該《政策評價標準指南》分為“全文”和“概要”兩個版本。，為尚在籌備中的政策評價制度預先制定了明確的操作規(guī)程。(4)《政策評價有關標準的指南》匯總了各府省意見，并用于指導各府省制定各自在實施政策評價過程中的“要領”和操作規(guī)程。2002年4月《行政機關政策評價實施法》(以下簡稱《政策評價法》)頒布(5)參見2000年12月11日政策評價手法研究會制定的《政策評價制度思路框架最終報告》。，標志政策評價制度予以啟動實施。

3.政策評價制度下的國稅廳實績評價制度

日本政策評價制度是一種專門實施于該國中央行政機關的績效管理制度[6-7]，其組織實施方式主要是根據(jù)《政策評價法》賦予日本內閣府和各個“省”自行組織實施政策評價的權力，由組成中央政府的“各府省”針對自身制定的政策、行政任務實施情況開展考核評價，是日本各中央行政機關的一種“自我評價”。同時，就內閣府和部分“省”下轄實施廳的實際情況，《中央省廳改革基本法》第16條第6項第2號作出規(guī)定，指出“府省的長官，有權制定并公布實施廳長官權限范圍內受委任事務的實施標準，以及有關該事務實施的必要準則，設定實施廳應完成的目標，并就該目標進行實績評價和公布評價結果”。為部分府、省對所下轄的實施廳開展績效考核評價提供了制度保障。

作為日本中央政府中財稅事務的主管部門，財務省依據(jù)該法并結合前述《政策評價標準指南》第2條第3項所規(guī)定的“事業(yè)評價”、“綜合評價”和“實績評價”三種評價方式中的“實績評價”方式(6)“事業(yè)評價”指政策實施前就已經(jīng)開始實施的評價，在政策實施過程中及政策實施后的不同時間節(jié)點進行檢查，以提供有助于行政活動開展的有關信息是事業(yè)評價的主要目的?！熬C合評價”是設置特定主體，從不同角度進行的評價，旨在明確政策效果的同時，對解決問題提供各種各樣有價值的不同信息為目的。，建立了國稅廳實績評價制度，并于2010年在日本國稅廳試點實施?！皩嵖冊u價”是指對具有共同目的的行政任務，以其一定環(huán)節(jié)的節(jié)點為對象的評價。(7)參見《政策評價標準指南》。“自我評價”的日語表述為“自己評價”。除“自我評價”方式外，日本政策評價還有一種由專屬部門實施評價的方式。它是基于《政策評價法》第12條及《總務省設置法》第4條規(guī)定，由作為日本中央行政機關中專門負責人事工作的“總務省”負責實施的政策評價。總務省實施的政策評價是由總務省作為負責評價的專門機關，在各省廳之間橫向上建立起由總務省牽頭負責的，對各個中央行政機關開展政策評價的組織方式，該方式又可分為“統(tǒng)一性評價”、“綜合性評價”、“客觀性擔保評價”3種類型，“統(tǒng)一性評價”是指兩個以上行政機關共通的，雖然具有各自政策性，但認為有必要從確保政府整體的統(tǒng)一性出發(fā)進行評價，“綜合性評價”是指兩個以上行政機關所掌相關政策，但為從進行綜合推進的見地出發(fā)認為有必要進行評價的，“客觀性擔保評價”是指基于行政機關政策評價的實施狀況，為擔保政策評價的客觀且嚴格實施而進行的評價。其目的在于確保評價的統(tǒng)一性、綜合性以及整體性，特別是旨在避免因多個中央行政機關聯(lián)合出臺或實施政策而導致的政策客觀性不足問題的出現(xiàn)?！吨醒胧d等改革基本法》第29條第2號以及《總務省設置法》第4條中都對總務省專屬性評價進行了詳細規(guī)定。其通過預先設定行政機關開展工作任務應達成的目標，在明確實績評價方式的基礎上設計出評價方式與評價方法最優(yōu)組合的評價體系，進而定期并持續(xù)性地對該目標的完成度進行測定而形成考核評價。不難看出，從評價方式類別的種屬關系來看，國稅廳實績評價從屬于財務省的自我評價，是作為財務省政策評價的一個類型而存在的(見圖1)。(8)這一觀點可以從日本財稅部門公示的信息中找到例證，例如日本財務省網(wǎng)站每年公示的政策評價計劃中，均明確將國稅廳實績評價的實施計劃、事前分析表及評價書等國稅廳實績評價作為財務省年度政策評價的一個組成部分而設置的，同時，歷年來日本國稅廳報告也將實績評價定位于財務省政策評價的一個類型，參見《日本國稅廳報告(2020年)》的第70頁。

因此，“行政改革—中央省廳改革—中央省廳政策評價—國稅廳實績評價”形成了自上而下、環(huán)環(huán)相扣的發(fā)展演進關系(如圖1)，國稅廳實績評價制度就是在這一背景下，作為財務省政策評價制度的組成部分而建立的。因而，日本行政改革、中央省廳改革以及財務省政策評價制度建立過程中所制定的各方面立法規(guī)范，均直接或間接地成為了國稅廳實績評價的制度依據(jù)。

圖1 日本中央省廳改革與國稅廳實績評價的關系

(二)中國稅務績效管理制度的建立

我國稅務部門于2013年提出建立稅務績效管理制度的問題，并作為稅收現(xiàn)代化“六大體系”建設的重要工具手段予以實施?？梢姡覈悇湛冃Ч芾碇贫冉⒌某踔訹8]，一方面是出于稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設角度的考慮[2]；另一方面是出于化解我國稅務部門長期以來面臨的“機構層級多、人員隊伍大、落實工作難”等行政組織問題的現(xiàn)實困擾。[9]社會各界均認為，打破上述困境，建立稅務績效管理制度是勢在必行之舉。[10]因而，我國稅務績效管理制度作為稅務部門實施內部監(jiān)督管理的重要工具手段，在誕生之初就被賦予了功能和目的上的諸多期許。

(三)日本國稅廳實績評價制度與中國稅務績效管理制度的可比性基礎

僅從“實績”、“評價”與“績效”等語義上理解，日語語境中所謂“實績”是指“實際取得的功績或成績”。[11]而漢語中恰巧也存在“實績”一詞，其語義為“在工作中取得的實際成績”。[12]二者意義十分相近。日語語境中的“評價”是指“對優(yōu)劣等問題的價值判定”。[11]漢語語境中的“評價”是指“評論價值的高低及評定的價值”。[12]因而從兩國各自漢字的使用情況來看，二者各自語境里的實績評價與績效管理所指代對象與內涵具有很強的一致性，本質上都是為了提高行政效能、強化政策制定與任務執(zhí)行等諸多問題而設置的。加之，我國管理學界普遍認為，日本政策評價及實績評價的含義可以等同于我國政府部門語境下的“政府績效評估”。[6]因此，作為隸屬于財務省政策評價組成部分的日本國稅廳實績評價制度，必然具備績效管理的本質，是施之于日本稅務部門的績效管理制度。

不僅如此，從前述制度背景的梳理中可以發(fā)現(xiàn)，中日兩國稅務部門所建立的稅務績效管理制度都是立足于各自社會變革與國家發(fā)展的大背景之下而產(chǎn)生，作為提高自我治理能力的工具手段[13]，二者都以提高政府部門行政效能、完成稅收行政任務、提升納稅服務質量等為制度建立的目的與初衷。因此，從名稱語義及制度目的、功能等角度來看，我國稅務績效管理與日本國稅廳實績評價均具備諸多共性特征，具有較強的可比性基礎。

二、中日兩國稅務績效管理制度模式的結構與特征

(一)中日兩國稅務績效管理制度的基本結構

1.中日兩國稅務績效管理的制度依據(jù)

如前文所述，日本國稅廳實績評價制度建立的依據(jù)在于《行政改革會議最終報告》以及《中央省廳等改革基本法》第16條第6項第2號的規(guī)定等相關規(guī)范。與之相比，我國稅務績效管理的制度依據(jù)主要來自兩個方面：一是見于國家層面關于黨政績效管理的總體要求；二是制度依據(jù)來源于我國稅務部門制定的《國家稅務總局關于實施績效管理的意見》和《國家稅務總局績效考評結果運用辦法》等相關規(guī)定，主要基于政策調整構成制度體系。[14]

2.中日兩國稅務績效管理的指標體系

日本國稅廳實績評價制度既設置了考評指標，又設置了考評目標，建立了“目標—指標”二元設置的做法。這一做法最初來自《行政改革最終報告》在有關實施部門中引入目標設定與達成度評價制度，以及為確保評價的客觀性，對評價指標的體系化和評價的數(shù)值化、計量化等手段進行開發(fā)的表述。具體要求來自《中央省廳改革等基本法》的第16條規(guī)定。國稅廳實績評價體系的目標在內容上來自《財務省設置法》第19條、第20條中所規(guī)定的“合理順暢地履行對納稅人的征收義務”、“日本酒類行業(yè)發(fā)展”以及“日本稅務師行業(yè)發(fā)展”三大任務的規(guī)定。同時，相關立法規(guī)范對三大稅收行政任務做了進一步分解，將分解后的任務設置為“大實績目標”、“小實績目標”以及“業(yè)績目標”三個級別的目標系統(tǒng)，使《財務省設置法》與相關立法中所確定的稅收行政任務逐一轉化為國稅廳實績評價體系中的被考評目標，并在此基礎上設置“測定指標”，實現(xiàn)指標對被考評目標一對一的考核評價。

日本國稅廳實績評價制度因此形成了“目標—指標”的二元設置，通過立法規(guī)范明確稅收行政任務，并以法定化的稅收行政任務作為實績評價目標與指標設置的根本依據(jù)與內容來源，建立了“立法規(guī)范—稅收任務—評價目標—測定指標”的關聯(lián)關系，實現(xiàn)了實績評價體系中目標指標依據(jù)的法定(見圖2)。

圖2 國稅廳實績評價制度的基本結構

我國稅務績效管理指標體系主要立足于稅務部門當年的重點工作任務，圍繞國家重大決策同步制定和調整相應指標。主要根據(jù)稅收現(xiàn)代化六大體系制定“一級指標”，通過對一級指標進行分解制定“二級指標”，進而形成“科學系統(tǒng)、結構合理、操作簡便的指標體系”。[15]我國稅務績效管理不在指標體系中單獨設置工作任務目標，而是以指標囊括工作任務目標和考核評價兩種功能，使稅務績效管理指標的設置呈現(xiàn)出較強的一元化特征。該指標體系的基本內容在制定之初被稱為“一大戰(zhàn)略、四類內容、十項指標、百個考點、千分衡量”。[16]截至目前，我國稅務部門已經(jīng)制定了9個版本的指標體系。[17]

我國稅務績效管理指標版本的不斷升級完善，不但快速高效地反映了經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，而且緊緊圍繞黨和國家重大政策、重大決策的貫徹落實，可以與重要工作形成同頻共振，同步制定當年的專項工作指標并開展專項考核評價。比如“營改增”與“個人所得稅”改革，以及“國稅地稅征管體制改革”和在“減稅降費”落實小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策工作的實施過程中，均通過制定專項指標為各項涉稅重大改革的落實提供了有力保障。[18]依法規(guī)范組織稅費收入和減稅降費任務的圓滿完成，保障稅制改革、稅收征管體制改革、稅收領域“放管服”改革等重大改革的順利完成，確保支持脫貧攻堅、“一帶一路”建設、統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展等稅收政策和措施的落地生效。[19]

3.中日兩國稅務績效管理的組織實施

根據(jù)日本《中央省廳改革基本法》第16條的規(guī)定，日本國稅廳實績評價制度的組織實施主體主要由兩個部門組成，其考核評價主體是財務省，被考核評價主體是國稅廳，但不包括國稅廳以下駐日本各地方的稅務支局以及各級基層稅務署，該制度以財政年度為考評周期，形成從當年年中開始到次年年中結束的考評周期，是一種由財務省考核評價國稅廳，且只考核國稅廳本身的“財考稅”行政組織模式，因而更多地體現(xiàn)了外部監(jiān)督色彩。日本國稅廳實績評價制度在組織實施層面還存在以各界專家學者構成的懇談會作為第三方評價機構參與評價決策和實施，開展各種講評活動，并且懇談會可以就指標設置的科學性和考核評價結果提出各方面意見。

我國稅務部門在績效管理組織實施過程中主要是沿著“統(tǒng)一領導、分級管理”的原則[2]，按照“抓省局、帶市局、促縣局”的工作思路，總局考評省局，省局考評市局，市局考評縣局，在全國稅務系統(tǒng)五級機關內部開展考核評價工作的組織實施，并且在省級稅務局向下實施考評方面賦予了較多的自主權，使地方可以結合自身實際創(chuàng)造性地實施考評，作為一種“自我考評”，更多地體現(xiàn)了自由裁量和自我約束色彩。同時，在各級稅務機關成立績效管理工作領導小組，在總局、省局、市局成立績效考評委員會，作為績效管理的審議仲裁機構，定期召開績效講評會議，對考核情況開展分析講評[17]，達到既實現(xiàn)“考核”又能夠進行“評價”，使稅務績效管理不是僅停留在考核差異、得出結果的簡單層次，而是將其升華為一種兼具“考”與“評”雙向功能的制度。在國地稅征管體制改革后，全國各省局成立考核考評處作為專門處理績效管理工作的內部機構，負責考核考評工作的組織實施。[2]

此外，我國稅務部門不但在稅務總局的“績效考評委員會”中邀請部分專家擔任委員，而且這些專家委員可以參與稅務績效管理制度的有關決策[10]，還定期組織專家學者對稅務部門績效管理工作的改進和完善提出意見，對績效管理制度辦法的制訂情況和指標體系版本的編制情況提出建議。[20]可見，較之日本稅務部門的“懇談會”方式，我國采取的“績效管理委員會”方式以決策咨詢和發(fā)揮“智庫”作用為主要特征，體現(xiàn)了更強的參與性。

4.中日兩國稅務績效管理的結果運用

一般而言，根據(jù)日本《政策評價法》以及《政策評價標準指南》和《政策評價基本方針》的規(guī)定，各府省開展自我評價后的評價結果要經(jīng)由該國立法部門審閱，作為立法部門討論的材料，評價結果主要是對立法部門在重大政策進行論證時作為參考資料，對政策制定形成潛在幫助。

我國稅務部門的績效管理結果運用機制更多體現(xiàn)在行政組織內部激勵機制的建立。將績效考評結果與檢驗工作成效、干部任用、評先評優(yōu)、表彰獎勵、職務職級并行等相掛鉤[17]，旨在鼓勵先進、激勵后進，促進優(yōu)勝劣汰，形成能者上、庸者下的激勵機制，進而實現(xiàn)中國稅務績效管理“抓班子、促落實、提質效”的重要管理工具手段的作用。

兩國稅務部門的績效管理制度均立足于國家經(jīng)濟社會發(fā)展面臨劃時代轉變的歷史階段，都致力于通過管理工具手段創(chuàng)新帶來稅收治理能力的升級，都著力于提高稅收行政效能和建立服務型政府，都遵循了“PDCA”管理閉環(huán)，以行政任務的分解和分配為制度實施前提，建立了完整的制度依據(jù)、指標(目標)體系、組織實施與結果運用結構鏈條，都在各自國家稅務部門所確立的“使命”的基礎上，建立了符合自身特色的戰(zhàn)略目標和體系板塊(9)中國稅務部門的使命是“為國聚財、為民收稅”，日本稅務部門的使命是實現(xiàn)對納稅人合理且順利征管義務的履行，該使命源自《財務省設置法》第19條、第20條。，且均以“考”與“評”相結合作為制度特色，均引進了第三方參與機制。[21]兩國在各自稅務部門實施績效管理制度的過程中各有側重，其制度功能與結構的不同使二者形成諸多差異，這些制度差異使兩國稅務部門形成具備各自特點的發(fā)展模式。

(二)“目標管理型”與“動態(tài)調整型”制度模式的形成

綜上可見，中日兩國稅務部門在建立和實施績效管理制度的過程中，兼具共同點和各自特征。我們不妨就制度建立依據(jù)及結構模式等方面的不同特點，從上述各方面的對比關系中總結提煉中日兩國稅務績效管理的制度模式特征。

1.日本稅務績效管理的“目標管理型”制度模式

日本國稅廳實績評價制度以《中央省廳等改革基本法》等立法規(guī)范為制度依據(jù)，從考評體系設計來看，其出發(fā)點是由立法規(guī)范確定的稅收行政任務，并以此作為評價體系的目標指標設置來源，建立了以法定稅收行政任務為依據(jù)和來源的目標系統(tǒng)，并設計測定指標對各項目標開展考核評價，形成了“法定型目標指標體系”。從運用結果來看，它更傾向于對稅務部門日常工作實施管理，使法定性貫穿于日本國稅廳實績評價制度的起點和終點，將對法定稅收行政任務的完成情況作為目標實施考評的特征，在組織實施、實績評價體系設置等多方面始終保持制度剛性，形成了“績效法定”的發(fā)展路徑，因而可以將日本稅務績效管理的經(jīng)驗總結為法定型的目標管理模式。

2.中國稅務績效管理的“動態(tài)調整型”制度模式

在我國稅務績效管理制度的建立依據(jù)和制度結構中，呈現(xiàn)出強烈的結果運用內部性和指標體系靈活性特征。因而，國內外理論及實務部門通常對我國稅務績效管理的模式以“動態(tài)調整”進行總結和概括。原因在于：

一是制度依據(jù)的動態(tài)性。以劉旭濤教授為代表的觀點認為，績效管理的本質是稅務部門戰(zhàn)略執(zhí)行的工具，其功能定位于稅務部門的發(fā)展戰(zhàn)略，具體在制度內容，特別是指標設計層面緊緊圍繞黨和國家的發(fā)展戰(zhàn)略和稅收工作主業(yè)，而作為戰(zhàn)略執(zhí)行工具，需要根據(jù)“稅收戰(zhàn)略”本身的發(fā)展和調整而進行聯(lián)動，因此，是一種適時動態(tài)調整的績效管理制度。[22]

二是目標轉換與任務導向的動態(tài)性。我國稅務績效管理體系的建立主要依據(jù)當年的重點工作任務，同時根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，即時性地針對某一局部工作領域編制指標開展專項考評，是一種“政策型體系” 。(10)日本政策評價制度也存在變更的情況，主要是在發(fā)生規(guī)制的新設、改廢之際，就其影響等進行的評價。公共事業(yè)實施之際，就其費用、效果等進行的評價。租稅特別措施等，就期待稅制改正之際，就各個措施的效果等的必要性(合理性)、有效性、相當性的觀點進行評價。研究開發(fā)、ODA等，就有關研究開發(fā)、ODA等利用專家資源進行評價。因而作為政策評價的下位制度，國稅廳實績評價在理論上也應該存在目標指標體系臨時調整的可能性，但實際上這種情況從未發(fā)生過。以國際貨幣基金組織(IMF)專家安妮特·巋(annette choi)的觀點為代表，認為我國稅務績效管理“總是隨著組織目標和具體情況的變化而不斷發(fā)展”。[23]這在某種意義上說，是對“動態(tài)調整”模式的一種理解。

此外，以我國稅務部門的自身總結為代表，認為所謂動態(tài)調整的原因在于稅務部門工作任務的轉換與變遷。具體而言，是指“年初根據(jù)中央決策部署確定稅收重點工作，在設置績效考評指標的基礎上，年中根據(jù)稅收改革新任務和新要求及考評中發(fā)現(xiàn)的新問題，及時調整優(yōu)化指標。對落實《深化國稅、地稅征管體制改革方案》事項全覆蓋，對全面推開營改增試點實施專項考評。對落實支持小微企業(yè)等稅收優(yōu)惠政策，國務院大督查、審計署審計、第三方評估反饋情況，將督查結果納入績效考評，確保落實到位，不打折扣?！盵1]

從以上分析可以發(fā)現(xiàn)，我國稅務部門績效管理制度以“政策”為主要制度依據(jù)，因而形成了“政策依據(jù)—重點工作任務—績效管理制度”的關聯(lián)關系，而稅收政策調整的靈活性必然帶來績效管理本身的制度靈活性，使其更加適合我國社會經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況。

從整個政府部門績效管理的“PDCA”鏈條來看，以高小平教授為代表的學者認為，“稅務績效管理是一個組織動態(tài)運行完整的各績效管理環(huán)節(jié)之間相互依存、相互融合的系統(tǒng)”。[24]因而，結合學界及稅務部門概括總結所形成的共識，我國稅務績效管理制度以政策為依據(jù)、基礎和出發(fā)點，以內部調整和自我約束為主導，以靈活性、即時性為鮮明特色，將“動態(tài)調整”貫穿始終。所以，我們不妨將中國稅務績效管理的制度發(fā)展演進模式歸納提煉為政策型的“動態(tài)調整”模式。

三、中日兩國稅務績效管理制度模式的借鑒與融合

國際貨幣基金組織(IMF)的專家認為，“如何在大型組織架構中推進績效管理，是一個世界性難題”。[23]中日兩國稅務績效管理都是以不同制度模式下的長期實踐經(jīng)驗來破解這一難題。從兩國稅務績效管理制度的發(fā)展方向來看，我國稅務績效管理的主要任務是使自身制度更為成熟定型，日本同類制度則需要對本國稅收事業(yè)發(fā)展作出更多的積極回應與調整。二者所形成的“目標管理型”與“動態(tài)調整型”兩種制度模式各具特色，具有很強的互補性。

我國稅務績效管理的以政策為制度建設起點所形成的動態(tài)調整特征，其靈活性符合我國經(jīng)濟社會急劇發(fā)展的實際情況，適應中國特色社會主義新時代與新發(fā)展階段的需求。而日本國稅廳實績評價制度則在更大程度上體現(xiàn)了制度剛性，與其較為成熟的社會結構和較為穩(wěn)定的稅收行政需求具有很強的關聯(lián)性。我國稅務部門應立足于自身動態(tài)調整的制度模式優(yōu)勢，適當融合與借鑒日本國稅廳績效管理制度模式中的有益因素，在未來發(fā)展過程中兼顧兩種模式的優(yōu)點。二者的借鑒與融合體現(xiàn)在以下幾方面：

1.制度依據(jù)

日本稅務部門績效管理的法定目標管理型制度模式以立法規(guī)范為制度建立的出發(fā)點，使國稅廳實績評價的目標指標設置均以立法規(guī)范所明確的具體行政任務內容為來源，但這一模式的顯著特征在于體現(xiàn)出較強的制度剛性，因此建立了相對穩(wěn)定的評價體系。日本進入“令和時代”以來，也在不斷對國稅廳實績評價制度進行系列調整和完善，強化對本國重大稅收政策的動態(tài)反映。我國稅務部門可以考慮借鑒其制度依據(jù)和任務來源中的法定性因素，通過進一步提高稅務部門實施績效管理的有關制度辦法及重點工作任務的規(guī)范性層級，令該制度呈現(xiàn)更強的穩(wěn)定性和可預期性，使之更加成熟和定型。因為兩國稅務部門的績效管理都未與預算掛鉤，因而中日兩國在未來都應致力于繼續(xù)完善有別于美國為代表的“計劃—預算”型績效管理制度模式，從而使各自的制度模式更具有典型性和示范性。

2.體系設置

兩國均需兼顧績效管理指標體系的穩(wěn)定性與動態(tài)性。日本雖然早已是發(fā)達國家，已進入少子高齡化社會，但也面臨三十余年的經(jīng)濟下行壓力，面對消費稅改革等重大改革事項，沒有在本國稅務部門的績效管理指標體系中設置專項考評，未來勢必強化稅務績效管理的制度彈性，以同步回應經(jīng)濟社會的實際變化，這就需要積極借鑒中國經(jīng)驗中的即時性和靈活性等政策柔性特征。而日本國稅廳實績評價體系以法定稅收行政任務作為考核評價目標，同時設置測定指標對目標實施考評的方式，使其對稅收行政任務的考核評價朝向過程管理和精細化操作方向邁進。我國稅務績效管理體系僅包含指標，在對指標內容的描述中實際上已經(jīng)涵蓋了稅收重點工作任務應完成的目標以及完成階段，因而也具備一定意義上的目標管理因素。在我國稅務績效管理指標體系升級過程中，可適當考慮對稅收重點工作任務目標如何設置、如何完成以及如何實施考核評價等進行清晰明確的表述，甚至可以適度引入“目標—指標”二元設置模式，以確保在稅務績效管理制度動態(tài)調整的同時，能夠更為精準化地明確各項稅收工作的任務目標，并對各項目標實施更為精準的過程性控制和過程化管理。

3.組織實施

日本國稅廳實績評價制度在組織實施上采取“財考稅”方式，而中國稅務績效管理則采取系統(tǒng)內自我考評的方式，但二者都存在第三方評價機制。我國稅務部門可借鑒日本國稅廳實績評價制度中的懇談會機制，強化外部智庫和第三方專家在考核評價中發(fā)揮的作用，使其能夠定期參與到指標制定、考評實施及結果運用等各環(huán)節(jié)，提高考核評價的客觀性和專業(yè)化水平，以使我國稅務績效管理得到進一步成熟與完善，為其它國家解決同類問題提供中國經(jīng)驗和中國方案。