區(qū)域環(huán)境治理：從運(yùn)動(dòng)式協(xié)作到常態(tài)化協(xié)同

胡中華 周振新

摘要：區(qū)域環(huán)境治理既是環(huán)境保護(hù)的重要形態(tài)，也是環(huán)境保護(hù)的難點(diǎn)。在重大環(huán)境污染事件、重要賽會(huì)和重大戰(zhàn)略決策推動(dòng)下，我國區(qū)域環(huán)境治理開始摒棄以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)、各地自行其是、條塊分割的碎片化治理方式，在特定時(shí)段內(nèi)采取了各方參與的運(yùn)動(dòng)協(xié)作方式。這一方式具有高規(guī)格政治動(dòng)員、受政策驅(qū)動(dòng)和追求“短、平、快”的目標(biāo)等特點(diǎn)。盡管能取得暫時(shí)性的較好效果，但區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作的缺陷也非常明顯，主要表現(xiàn)為：監(jiān)管難以常態(tài)化;協(xié)而不作，作而不同;治理效果容易反彈。這些缺陷產(chǎn)生的原因在于：環(huán)境治理利益不一致帶來治理動(dòng)機(jī)不足;環(huán)境治理能力參差不齊帶來治理難以協(xié)同;治理方法單一;缺乏協(xié)同責(zé)任追究機(jī)制。我國部分區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)作治理實(shí)踐的效果表明，協(xié)同治理是破解環(huán)境污染外溢效應(yīng)的一劑良方，也是中國區(qū)域環(huán)境治理的發(fā)展方向。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理從運(yùn)動(dòng)式協(xié)作發(fā)展到常態(tài)化協(xié)同，減少污染物質(zhì)的排放，維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境，需要建立、健全相應(yīng)的制度和機(jī)制，具體表現(xiàn)為：培養(yǎng)生態(tài)共同體意識(shí)，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各地政府、企業(yè)與民眾參與環(huán)境協(xié)同治理的動(dòng)機(jī);提升區(qū)域內(nèi)各地政府環(huán)境協(xié)同治理能力，特別是環(huán)境信息監(jiān)測(cè)、采集和共享能力，提高環(huán)境執(zhí)法效率;健全環(huán)境資源分配、治理成本共擔(dān)、生態(tài)補(bǔ)償制度，保證環(huán)境協(xié)同治理成本與利益的公平分配;建立區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理績效考核制度，提高政府環(huán)境監(jiān)管部門工作人員的積極性;完善區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理責(zé)任追究制度，以責(zé)任督促官員履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域環(huán)境;環(huán)境治理;運(yùn)動(dòng)式協(xié)作;協(xié)同治理

中圖分類號(hào)D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2021）03-0066-09DOI：10.12062/cpre.20201023

黨的十八大以來，生態(tài)環(huán)境治理持續(xù)成為我國政治、法律的重要議題。尤其對(duì)于區(qū)域環(huán)境治理，我國社會(huì)開始摒棄以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)、各地自行其是、條塊分割的碎片化治理方式，逐漸采取區(qū)域內(nèi)部相互協(xié)作進(jìn)行污染預(yù)防、管制和修復(fù)的方法。實(shí)踐中的區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治制度，也得到了法律的支持。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第20條、2015年修訂的《大氣污染防治法》第2條、2017年修訂的《水污染防治法》第28條等，均規(guī)定了相應(yīng)的法律規(guī)則。2014年北京出現(xiàn)的“APEC藍(lán)”、2016年杭州呈現(xiàn)的“G20美”，均充分展示了區(qū)域環(huán)境治理的良性效果，增強(qiáng)了社會(huì)對(duì)于區(qū)域環(huán)境治理的信心。但是，在區(qū)域環(huán)境治理領(lǐng)域，制度進(jìn)步與實(shí)踐效果良好的另外一面，卻有另外的“風(fēng)景”。在一些區(qū)域內(nèi)，標(biāo)志性城市的環(huán)境治理取得一定的良好效果，而其他城市的環(huán)境污染依舊嚴(yán)重，如在京津冀地區(qū)，北京市、天津市等標(biāo)志性城市的環(huán)境污染得到一定的改善，而石家莊市、邢臺(tái)市、保定市等地空氣質(zhì)量未能得到根本性好轉(zhuǎn)。這種區(qū)域環(huán)境治理效果差異現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼碚摻绲年P(guān)注。換而言之，理論界需要解釋如下問題：為什么區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作程度相對(duì)高的地區(qū)，何以出現(xiàn)兩種相互差異甚大的治理效果？北京“APEC藍(lán)”、杭州“G20美”為典型的區(qū)域環(huán)境治理效果，何以只是短時(shí)段的，難以持久？如果期望區(qū)域環(huán)境治理良好效果能夠持久，需要哪些條件？如何促成與保障這些條件的維持？

對(duì)于區(qū)域環(huán)境治理，經(jīng)濟(jì)學(xué)界主要聚焦于區(qū)域環(huán)境的治理效率，政治學(xué)界側(cè)重于府際合作和地方政府合作，公共管理學(xué)界強(qiáng)調(diào)政策工具的選擇、地方政府的行為邏輯等。本研究先從區(qū)域環(huán)境治理中的“環(huán)保風(fēng)暴”“賽會(huì)天氣”等現(xiàn)象中歸納出運(yùn)動(dòng)式協(xié)作這一概念，接著，從歷史維度分析中國區(qū)域環(huán)境治理的特點(diǎn)及其不足，然后重點(diǎn)檢討跨行政區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控制度對(duì)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的支持程度，查找其中的缺陷，最后基于常態(tài)化協(xié)同提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

1運(yùn)動(dòng)式協(xié)作：區(qū)域環(huán)境治理的主流形式

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國政府運(yùn)行的一種獨(dú)特現(xiàn)象日益引起國內(nèi)外學(xué)者的關(guān)注，即政府圍繞著一項(xiàng)任務(wù)，打破常規(guī)，集聚力量，進(jìn)行自上而下的動(dòng)員，以疾風(fēng)暴雨般的態(tài)勢(shì)開展工作。尤其是在一些應(yīng)急性、暫時(shí)性的工作中，其往往起到積極的作用[1]。這種獨(dú)特的政府運(yùn)行現(xiàn)象被學(xué)者們概括為“運(yùn)動(dòng)式治理”。在環(huán)境治理領(lǐng)域，這種現(xiàn)象被稱之為“環(huán)保風(fēng)暴”，即在一定的時(shí)間段內(nèi)，各級(jí)政府以及其所屬各部門采取超常規(guī)的行政強(qiáng)制方式，關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)各種企業(yè)以減少污染物質(zhì)的排放，從而使區(qū)域環(huán)境治理呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理的特點(diǎn)[2]。由于跨區(qū)域環(huán)境治理嚴(yán)重地依賴區(qū)域內(nèi)部政府之間的必要協(xié)作，因而區(qū)域環(huán)境治理呈現(xiàn)出的運(yùn)動(dòng)式協(xié)作的特點(diǎn)更為明顯。

1.1區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作的實(shí)踐

1.1.1重大環(huán)境污染事件引發(fā)的實(shí)踐

由于造成非常嚴(yán)重的后果和產(chǎn)生惡劣的社會(huì)影響，重大污染環(huán)境、破壞生態(tài)的事件往往引起政府高層的關(guān)注，從而推動(dòng)在其發(fā)生區(qū)域內(nèi)開展運(yùn)動(dòng)式協(xié)作治理，以求盡快地清除污染后果，消除惡劣社會(huì)影響。如近年來廣受關(guān)注的秦嶺別墅違建事件、祁連山違法采礦破壞生態(tài)事件等。這些污染環(huán)境、破壞生態(tài)的重大事件已經(jīng)存之有年，都是在造成惡劣社會(huì)影響并引起中央高層關(guān)注后，區(qū)域內(nèi)各地政府相互配合協(xié)作，在極短的時(shí)間內(nèi)動(dòng)員各種執(zhí)法力量，集中整治，恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境。

1.1.2重大賽會(huì)事件推動(dòng)的實(shí)踐

中國的區(qū)域環(huán)境治理走進(jìn)了省際聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的新時(shí)期，但這其中的主要?jiǎng)恿κ谴笮蛧H會(huì)議和體育賽事的主辦。如北京APEC會(huì)議前后的區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作。2014年，為保障APEC會(huì)議期間北京的空氣質(zhì)量，區(qū)域內(nèi)累計(jì)停產(chǎn)企業(yè)9298家，限產(chǎn)企業(yè)3900家，停工工地40000余處，日限行車輛1173萬輛。環(huán)境保護(hù)部派出16個(gè)督導(dǎo)組，檢查工業(yè)企業(yè)1286家，施工現(xiàn)場(chǎng)250處。各關(guān)聯(lián)區(qū)域共出動(dòng)43.4萬人次，檢查工業(yè)企業(yè)6.1萬家，其他污染源12.3萬處。石家莊處理相關(guān)責(zé)任人29人，其中5家企業(yè)負(fù)責(zé)人和4名責(zé)任人被行政拘留，個(gè)別市長和官員被約談[3-4]。再如杭州G20會(huì)議前后的區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作。2016年，為保障杭州G20會(huì)議期間的空氣質(zhì)量，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組辦公室專門部署省際協(xié)調(diào)工作。時(shí)任環(huán)保部部長陳吉寧在該次會(huì)議上要求以保障G20會(huì)議期間環(huán)境質(zhì)量為契機(jī)，完善大氣污染防治區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。為此，江蘇省制定《江蘇省G20峰會(huì)空氣質(zhì)量工作方案》、上海市出臺(tái)《G20峰會(huì)上海市環(huán)境空氣質(zhì)量保障方案》、黃山市出臺(tái)《G20峰會(huì)黃山市環(huán)境空氣質(zhì)量保障方案》。在省際協(xié)調(diào)和合作下，最終實(shí)現(xiàn)G20會(huì)議期間空氣質(zhì)量良好的狀態(tài)[5]。

1.1.3重大戰(zhàn)略政策驅(qū)動(dòng)的實(shí)踐

在實(shí)踐中，區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作還會(huì)受到重大戰(zhàn)略政策的驅(qū)動(dòng)。如2003年科學(xué)發(fā)展觀戰(zhàn)略政策的驅(qū)動(dòng)。2003年，中共中央提出了科學(xué)發(fā)展觀，2005年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國發(fā)〔2005〕39號(hào)，以下簡稱《決定》），《決定》除繼續(xù)執(zhí)行以前的“以點(diǎn)帶面”策略，將“三河、三湖和兩控區(qū)”作為污染防治重點(diǎn)外，還將三峽庫區(qū)、南水北調(diào)水源地、黃河小浪底庫區(qū)、北京市作為重點(diǎn)區(qū)域來治理。再如2007年“兩型社會(huì)”戰(zhàn)略政策的驅(qū)動(dòng)。2007年，“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)提出，“長株潭城市圈”率先成為“兩型社會(huì)”建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。按照濕地綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念，打破洞庭湖不同地級(jí)行政區(qū)之間“條塊分割”的管理模式，將洞庭湖自然濕地當(dāng)作省重點(diǎn)生態(tài)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理成為區(qū)域環(huán)境保護(hù)的新方向[6]。十八大以來，生態(tài)戰(zhàn)略被納入中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中，成為“五位一體”重大戰(zhàn)略中的一環(huán)。不僅如此，生態(tài)文明建設(shè)更是賦予了環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)文明更新重要手段的特殊使命。在建設(shè)生態(tài)文明戰(zhàn)略政策驅(qū)動(dòng)下，京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)等更加注重區(qū)域環(huán)境治理的相互協(xié)作，簽訂一系列的生態(tài)環(huán)境治理合作協(xié)議，采取了一系列的合作措施。

1.2區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作的特點(diǎn)

1.2.1高規(guī)格的政治動(dòng)員

分析我國區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，這些實(shí)踐具備高規(guī)格政治動(dòng)員的特點(diǎn)。如20世紀(jì)60年代末開始的北京市官廳水庫環(huán)境治理。北京市官廳水庫環(huán)境治理是在周恩來總理的指示下進(jìn)行的，治理小組的負(fù)責(zé)人是萬里[7]。20世紀(jì)70年代初漓江桂林段的環(huán)境治理，也是因時(shí)任副總理鄧小平的批評(píng)而后乃得展開[8]。20世紀(jì)90年代對(duì)淮河的治理，是因“中華環(huán)保世紀(jì)行”活動(dòng)對(duì)淮河污染的大量報(bào)道被時(shí)任總理李鵬知曉，并派國務(wù)委員宋健代表國務(wù)院到安徽進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法而展開[9]。進(jìn)入本世紀(jì)后，為保障“APEC藍(lán)”“G20美”等大型國際會(huì)議的空氣質(zhì)量而采取的治理行動(dòng)，都是在將這些會(huì)議的順利舉行作為首要政治任務(wù)的前提下采取的超常規(guī)行動(dòng)，它們都反映了中國的區(qū)域環(huán)境治理蘊(yùn)含的政治動(dòng)員因素。

1.2.2政策驅(qū)動(dòng)型協(xié)作

環(huán)境治理具有較強(qiáng)的政策性?！翱茖W(xué)發(fā)展觀”的提出，為2004—2007年環(huán)?？偩职l(fā)動(dòng)的“環(huán)保風(fēng)暴”提供了強(qiáng)有力的政治保障。黨的十八以來，生態(tài)文明建設(shè)成為中國整體建設(shè)的重要組成部分。在這些重大戰(zhàn)略性政策的大力推動(dòng)下，區(qū)域環(huán)境合作治理取得了相應(yīng)的進(jìn)展。如北京在較早時(shí)期就被確定為區(qū)域環(huán)境治理的重點(diǎn)，但在僅有自身的環(huán)境治理還不能改變污染加劇的情況下，京津冀環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。長三角、珠三角的環(huán)境協(xié)作亦是如此?？梢哉f，強(qiáng)大的戰(zhàn)略性政策是驅(qū)動(dòng)區(qū)域環(huán)境合作治理的重要力量。

1.2.3追求“短、平、快”目標(biāo)

由于實(shí)踐中，往往因重大環(huán)境污染事件或者舉辦重要賽事、會(huì)議而實(shí)施區(qū)域環(huán)境治理，因此，區(qū)域環(huán)境治理以在特定時(shí)間段內(nèi)達(dá)到并保持空氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量的良好狀態(tài)為目標(biāo)。與此同時(shí)，其他社會(huì)活動(dòng)如企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、建筑施工等必須為該目標(biāo)讓路。所以，在極短的時(shí)間內(nèi)，由于竭盡全力地減少污染物質(zhì)的排放，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量會(huì)得到有效改善。顯然，這種超常規(guī)的執(zhí)法措施是以“短、平、快”的效果為目標(biāo)的。

2難以常態(tài)化：區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作的缺陷與根源

2.1區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作的缺陷

區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作盡管有立竿見影的效果，但其缺陷亦非常明顯，主要如下。

2.1.1監(jiān)管難以常態(tài)化

由于區(qū)域環(huán)境治理往往附隨于特定目標(biāo)，如舉辦重大賽事、會(huì)議，或者消除重大環(huán)境事件的后果，這造成特定環(huán)境治理目標(biāo)無法常態(tài)化，甚至也無法預(yù)測(cè)。因此，追求短時(shí)段內(nèi)區(qū)域環(huán)境治理效果的運(yùn)動(dòng)式協(xié)作也就無法列入?yún)^(qū)域內(nèi)各地政府及其所屬各部門常態(tài)化的監(jiān)管日程。監(jiān)管難以常態(tài)化成為民眾詬病運(yùn)動(dòng)式協(xié)作治理區(qū)域環(huán)境的一個(gè)主要理由。

2.1.2協(xié)而不作，作而不同

區(qū)域環(huán)境合作治理措施的效果，已經(jīng)得到實(shí)踐的檢驗(yàn)。一些區(qū)域內(nèi)部各地政府也基于這種良好的治理效果而企圖使之常態(tài)化，簽訂了一些合作協(xié)議等。但是，在實(shí)際的工作中，需要合作的不一定是合作協(xié)議的簽字者—政府，而是做事者—環(huán)境監(jiān)管部門。區(qū)域環(huán)境合作治理，需要各地環(huán)境監(jiān)管部門為了合作而增購監(jiān)管設(shè)備、增加協(xié)助人員、延長協(xié)助工作時(shí)間?？傊枰黾雍献魉枰馁Y源。在缺乏應(yīng)有的合作利益分享制度與機(jī)制的情形下，“協(xié)而不作”，遂成為實(shí)際做事者的理性選擇?！白鞫煌?，則是另外一種選擇，即事情可以做，但不是出于同一目標(biāo)。對(duì)于區(qū)域環(huán)境治理而言，如果缺乏必要的共同認(rèn)知，治理效果只是暫時(shí)的，難以長久。

2.1.3治理效果容易反彈

“APEC藍(lán)”“G20美”都是運(yùn)用超常規(guī)手段“制造”出的效果，APEC會(huì)議結(jié)束不久，北京就迎來了一次大范圍的強(qiáng)霧霾天氣[10]。對(duì)官廳水庫的治理，國家投入了巨資，1975年基本治理完畢;但不過幾年，水質(zhì)又受到污染，后因水質(zhì)過于惡劣，1997年水庫被迫退出北京城市生活飲用水體系。2007年北京重新啟用官廳水庫作為飲用水源地之一，每年花費(fèi)巨資重新進(jìn)行治理。事實(shí)上，諸如太湖、滇池等湖泊的治理，亦是如此。為什么如此？由于這種效果是采取超常規(guī)的運(yùn)動(dòng)式協(xié)作措施所取得的，一旦實(shí)現(xiàn)了某種特定的環(huán)境治理目標(biāo)，例如賽會(huì)結(jié)束后，強(qiáng)大的外部壓力消失，超常規(guī)運(yùn)動(dòng)式協(xié)作的措施失去正當(dāng)理由，區(qū)域環(huán)境治理效果就會(huì)易于反彈。

2.2區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作難以常態(tài)化的根源

2.2.1區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作的機(jī)理

作為一種環(huán)境治理的方式，區(qū)域環(huán)境治理何以采取運(yùn)動(dòng)式協(xié)作？其內(nèi)在機(jī)理為何？這是改進(jìn)中國區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)防聯(lián)治制度所必須回答的前提性問題。

第一，何以運(yùn)動(dòng)式？

不可否認(rèn)，在一定的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)約束條件下，環(huán)境治理的成本遠(yuǎn)高于其所得收益。最為明顯的例子，即污染企業(yè)的關(guān)停以工人的下崗失業(yè)為代價(jià)，而關(guān)停污染企業(yè)的收益為一定區(qū)域內(nèi)的民眾所共享，表現(xiàn)為不確定的健康收益。對(duì)于社會(huì)而言，失業(yè)的損失更容易被下崗工人所感知，而減少排污帶來的人身健康收益卻不易被民眾注意，或者即使被感知，也認(rèn)為是理所當(dāng)然。對(duì)于地方政府而言，保障企業(yè)運(yùn)行、防止工人下崗遠(yuǎn)比讓民眾獲取一定的健康收益更重要。只要企業(yè)排污行為未能引起較大的社會(huì)民憤，引起上級(jí)政府的關(guān)注，那么其就不愿意采取相應(yīng)的措施去預(yù)防、制止企業(yè)的排污。在這種社會(huì)背景下，為什么區(qū)域環(huán)境治理呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式特征，就易理解了。在未能引起上級(jí)政府關(guān)注和本地民眾較大民憤的狀況下，政府對(duì)于本地企業(yè)排污行為采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，而一旦某企業(yè)的排污引發(fā)較大的社會(huì)影響，則需對(duì)企業(yè)的排污行為采取強(qiáng)硬措施，因而從長時(shí)段來看，政府預(yù)防、治理環(huán)境污染的行為就呈現(xiàn)出“此一時(shí)彼一時(shí)”的特點(diǎn)，即呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式特點(diǎn)。實(shí)際上，是政府在不同時(shí)段選擇了不同的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-環(huán)境目標(biāo)從而導(dǎo)致不同的環(huán)境治理策略使得政府環(huán)境監(jiān)管方式具有了運(yùn)動(dòng)式治理的特點(diǎn)。

第二，為什么協(xié)作？

區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理相互協(xié)作，是由不同因素的影響所致。首先，由自然因素所決定。由于在特定的地理區(qū)域內(nèi)，受制于自然因素的制約，為了實(shí)現(xiàn)特定時(shí)段內(nèi)特定地方環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)化，必然要求該區(qū)域內(nèi)其他地方采取有效措施以減少污染物質(zhì)的排放。因此，區(qū)域內(nèi)各方之間的協(xié)作，是被自然因素所壓迫的結(jié)果。在特定時(shí)段內(nèi)，為了確保環(huán)境治理的效果，必須采取某種特殊的強(qiáng)制措施。以北京2014“APEC藍(lán)”為例。在京津冀區(qū)域內(nèi)，受到北部燕山山脈、西部太行山脈的阻攔，被南風(fēng)、東南風(fēng)、西南風(fēng)帶來的污染物質(zhì)會(huì)逐漸沉降在北京市區(qū)，形成霧霾天氣。顯然，由于有燕山山脈、太行山脈的攔阻，要減少霧霾，不能單靠北京市一己之力去進(jìn)行污染減排，而是需要環(huán)北京市的周邊地方都減少污染物質(zhì)的排放方可。這就是自然因素迫使北京周邊地方共同協(xié)作減排，預(yù)防霧霾天氣的出現(xiàn)。其次，由社會(huì)制度所牽引。在特定區(qū)域內(nèi)，單一行政轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境強(qiáng)制措施無法奏效。因此，必須在特定時(shí)段內(nèi)，要求特定區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府及其所屬各個(gè)部門之間，為了共同的環(huán)境治理目標(biāo)而做出的超常規(guī)相互協(xié)作。為了防止區(qū)域內(nèi)某些地方以鄰為壑、保證區(qū)域環(huán)境治理的效果，法律設(shè)置了聯(lián)防聯(lián)控制度，賦予區(qū)域內(nèi)部各個(gè)地方政府環(huán)境保護(hù)義務(wù)，以法律的強(qiáng)制力保證區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理措施的實(shí)施。當(dāng)然，除了法律制度外，政治制度也是促成區(qū)域環(huán)境治理相互協(xié)作的重要力量。保證特定時(shí)段特定地方的環(huán)境質(zhì)量，不僅是一種法律義務(wù)，更是“政治任務(wù)”，應(yīng)當(dāng)從政治的高度看待區(qū)域內(nèi)各地之間的協(xié)作。最為典型的例子，即2008年奧運(yùn)會(huì)、2014年APEC會(huì)議、2016年G20杭州峰會(huì)期間的區(qū)域環(huán)境治理措施。

總之，區(qū)域環(huán)境治理實(shí)踐中，各相關(guān)地方政府及其所屬部門在特定時(shí)段內(nèi)會(huì)采取相互協(xié)作、通力配合的方式制止污染排放、保證環(huán)境質(zhì)量，有著自然因素與社會(huì)因素兩方面的原因。

2.2.2區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作難以常態(tài)化的根源

在區(qū)域環(huán)境治理運(yùn)動(dòng)式協(xié)作難以常態(tài)化的背后，存在有跡可循的內(nèi)在根源。

第一，環(huán)境治理利益的不一致致使合作動(dòng)機(jī)不足。大量研究成果表明，人類社會(huì)集體行動(dòng)之所以失靈，原因之一就是集體行動(dòng)的參與方彼此之間缺乏必要的信任，以致各方對(duì)于集體行動(dòng)沒有一致的行動(dòng)動(dòng)機(jī)，并在行動(dòng)上采取機(jī)會(huì)主義的態(tài)度，從而出現(xiàn)大量的搭便車行為，導(dǎo)致集體行動(dòng)失敗。在條塊分割的政府組織結(jié)構(gòu)背景下，各級(jí)政府及其所屬各部門之間，形成一種權(quán)力分割與權(quán)力交疊的縱橫交錯(cuò)網(wǎng)絡(luò)，并基于權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生不同的利益影響。在環(huán)境治理領(lǐng)域，亦如此。

上下級(jí)政府之間以及同級(jí)政府各部門享有不同的環(huán)境治理利益，因而持有不同的治理態(tài)度。對(duì)于省級(jí)政府、尤其是中央政府而言，必須維護(hù)政府的權(quán)威性，防止走上西方國家“先污染、后治理”的老路，必須將環(huán)境治理作為重要的治理內(nèi)容。如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“生態(tài)文明建設(shè)是‘五位一體總體布局和‘四個(gè)全面戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容。各地區(qū)各部門要切實(shí)貫徹新發(fā)展理念，樹立‘綠水青山就是金山銀山的強(qiáng)烈意識(shí)，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代。”[11]但是，各地下級(jí)政府在贊同生態(tài)文明建設(shè)重要性的前提下，基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和本地民生的考慮，如增加公務(wù)員的收入、提高農(nóng)民的收入、提高各種社會(huì)福利保障水平等，常常只在特定時(shí)段內(nèi)，在上級(jí)政府的高壓下，才有較大愿意對(duì)于本地的企業(yè)排污行為進(jìn)行規(guī)制。

動(dòng)機(jī)是否一致不僅影響到區(qū)域內(nèi)各個(gè)環(huán)境監(jiān)管部門是否通力進(jìn)行環(huán)境治理，還影響到區(qū)域內(nèi)各排污企業(yè)是否愿意采取有效措施，削減污染物的排放。如果區(qū)域內(nèi)的某一排污企業(yè)不愿意參與到污染減排行動(dòng)中，其會(huì)采用多種措施規(guī)避排污監(jiān)測(cè)設(shè)施的監(jiān)控，進(jìn)行污染物的偷排、漏排，從而導(dǎo)致環(huán)境污染的發(fā)生。

另外，民眾生態(tài)消費(fèi)動(dòng)機(jī)亦不足夠地強(qiáng)烈。當(dāng)前，生態(tài)消費(fèi)、綠色生活尚未成為社會(huì)主流?！皼]有消費(fèi)，就沒有生產(chǎn)”，普通民眾的行為對(duì)于環(huán)境的影響，也不容小覷，因此，普通民眾也需要有足夠強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)進(jìn)行節(jié)能減排，以低碳生活方式保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但目前民眾的綠色生活意識(shí)和動(dòng)機(jī)尚嫌不足。

第二，環(huán)境治理能力參差不齊。能力是能夠完成某項(xiàng)特定任務(wù)所具備的客觀條件。黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)了國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化，可見，能力是影響治理的關(guān)鍵因素。環(huán)境治理不是毫無成本的權(quán)力運(yùn)行，恰恰相反，良好的環(huán)境需要政府投入大量的資源，包括資金、人力等。對(duì)于任何一級(jí)政府而言，其可供支配的資源是有限的。因此，一種理性的選擇，就是政府根據(jù)事情的輕重緩急來合理地分配資源，用于不同領(lǐng)域的支出。由于環(huán)境污染、生態(tài)破壞惡果的出現(xiàn)具有一定的累積性、滯后性，往往顯得不那么急迫，因而政府難以持續(xù)地投入資金、人力用于環(huán)境治理，以提升環(huán)境治理能力;并且不同地方的政府由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，可供支配的資源也不一樣，因而出現(xiàn)環(huán)境治理能力的差別。

治理環(huán)境污染，不能僅僅依靠道德說教，依賴于排污企業(yè)的自覺減排。對(duì)于一些排污企業(yè)來說，減少污染物的最終排放，修復(fù)遭受污染的生態(tài)環(huán)境，意味著排放企業(yè)需要增加環(huán)境保護(hù)設(shè)施的運(yùn)行，增加環(huán)境保護(hù)成本，從而減少其獲得的收益。因此，為了獲得高額經(jīng)營利潤，只要有機(jī)可乘，企業(yè)通常選擇盡可能地減少環(huán)境保護(hù)的投入。針對(duì)這種狀況，環(huán)境監(jiān)管部門為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，需要對(duì)企業(yè)排污行為進(jìn)行必要、全面的監(jiān)控、監(jiān)測(cè)，提高環(huán)境執(zhí)法的效率，加強(qiáng)污染信息的傳遞與溝通，提升環(huán)境監(jiān)管人員的執(zhí)法水平。這實(shí)際上就是在提高環(huán)境執(zhí)法的能力。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，因?yàn)樯婕安煌瑢蛹?jí)的監(jiān)管部門之間環(huán)境信息的傳遞、環(huán)境法律的執(zhí)行等事務(wù)，因而對(duì)于環(huán)境監(jiān)管部門的能力要求更高。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理能否取得良好的效果，一個(gè)重要的因素就是能力是否與治理目標(biāo)相匹配。但是，中國環(huán)境治理，如同其他公共事務(wù)的治理一樣，具有規(guī)模性，即管理的面積大、人口多。這意味著，行政管理部門與相對(duì)人之間的距離較遠(yuǎn)，行政管理的事務(wù)較為復(fù)雜。當(dāng)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理遭遇治理規(guī)模因素的制約時(shí)，協(xié)同治理的復(fù)雜性以及高成本，要求以必要的治理能力作為保障[12]。

當(dāng)前，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理能力有所欠缺。這種欠缺表現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)測(cè)能力不足與環(huán)境信息交流能力不足。首先，環(huán)境監(jiān)測(cè)能力不足。治理以治理者獲得相應(yīng)的治理信息為前提和基礎(chǔ)。就環(huán)境協(xié)同治理而言，獲得污染物質(zhì)的排污、處理等信息是區(qū)域內(nèi)各地協(xié)同治理的基礎(chǔ)。但是，限于技術(shù)與資源的約束，環(huán)境監(jiān)管部門進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)的能力還存在不足，難以及時(shí)、準(zhǔn)確地獲取第一手的環(huán)境信息。就農(nóng)業(yè)污染監(jiān)測(cè)而言，家庭承包經(jīng)營是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的一種普遍方式，極少數(shù)地區(qū)有大型農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營方式。家庭承包經(jīng)營農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因化肥、農(nóng)藥、薄膜的使用而產(chǎn)生的水污染、空氣污染具有面源性質(zhì)，難以監(jiān)測(cè)。即使可以監(jiān)測(cè)河流的污染，也難以追蹤到污染者。對(duì)于空氣質(zhì)量的監(jiān)測(cè)，一些城市、國家級(jí)新區(qū)、高新區(qū)、重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)及港口沒有建立監(jiān)測(cè)點(diǎn)，不能及時(shí)監(jiān)控空氣質(zhì)量。省控、市控和縣控空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位也沒有完全統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，不能及時(shí)傳遞空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)結(jié)果。這說明在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理、防治大氣污染工作所需要的環(huán)境信息采取與共享平臺(tái)建設(shè)還存在短板。

其次，環(huán)境信息交流能力不足。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，需要同一區(qū)域內(nèi)部各地環(huán)境監(jiān)管部門及時(shí)交流相關(guān)的環(huán)境信息，便于各地及時(shí)采取有效措施進(jìn)行管控。但是，目前，這種環(huán)境信息交流共享能力尚受到不同程度的掣肘。以京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理為例?！侗本┦写髿馕廴痉乐螚l例》第24條規(guī)定：“建立重大污染事項(xiàng)通報(bào)制度，逐步實(shí)現(xiàn)重大監(jiān)測(cè)信息和污染防治技術(shù)共享，推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)?！薄短旖蚴写髿馕廴痉乐螚l例》第72條規(guī)定：“對(duì)在省市邊界建設(shè)可能對(duì)相鄰省市大氣環(huán)境產(chǎn)生影響的重大項(xiàng)目，及時(shí)通報(bào)有關(guān)信息?！备鶕?jù)這些地方性法規(guī)的規(guī)定，只有重大監(jiān)測(cè)信息、重大涉及環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目信息才會(huì)進(jìn)行交換、共享。這些規(guī)定有兩個(gè)不足：①環(huán)境信息是否“重大”“重要”，由各地自身確定，這意味著有些對(duì)其他地方產(chǎn)生影響的環(huán)境監(jiān)測(cè)信息可能不會(huì)被共享;②一些污染源、環(huán)境違法行為人的信息不會(huì)被共享。環(huán)境信息中重要的企業(yè)環(huán)境違法信息未在交流、通報(bào)之中，給一些環(huán)境違法企業(yè)留有漏洞，無法重點(diǎn)監(jiān)查。由于區(qū)域內(nèi)環(huán)境信息交流共享能力不足，區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理效果因而不佳。

第三，協(xié)作治理方法單一。環(huán)境具有一定的自我凈化能力。人類為了生存與發(fā)展的需要，不可能不排放污染物質(zhì)。污染之所以成為問題，在于排放的污染物質(zhì)的總量與濃度超出了自然本身的凈化能力，形成了空氣污染、水污染、固體廢物污染等。最大化地利用環(huán)境凈化容量，在污染排放與自然凈化能力之間形成均衡，成為區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵。從治理效益的角度考慮，應(yīng)當(dāng)讓效益最大化的企業(yè)進(jìn)行污染物質(zhì)的排放，關(guān)閉效益最小化的企業(yè)以免其排放污染物質(zhì)，從而在整體上提高企業(yè)排污的效率。這就意味著，不僅需要采取命令-控制的方式，對(duì)非法排放污染的企業(yè)采取“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”的措施，阻止它們排放污染物;還應(yīng)當(dāng)通過市場(chǎng)方式，進(jìn)行排污權(quán)的交易，以最小的排污量獲得最大化的生產(chǎn)價(jià)值。但是，長期以來，中國環(huán)境治理依賴“命令-控制”的方法。該方法具有簡潔、短期見效的特點(diǎn)，在社會(huì)利益不很復(fù)雜、利益聯(lián)接處于表層的情況下，該方法尚能起到一定的作用。但在市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社會(huì)的調(diào)控發(fā)生重大作用、社會(huì)民眾之間利益相互纏繞的當(dāng)下，完全依靠“命令-控制”方法，難以協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各個(gè)社會(huì)成員的環(huán)境影響行為，因而也難以形成協(xié)同治理的合力。環(huán)境協(xié)同治理，不能不講利益協(xié)調(diào)，不能缺乏生態(tài)補(bǔ)償制度以及相應(yīng)的機(jī)制。正因如此，在京津冀等區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過程中，生態(tài)補(bǔ)償成為一個(gè)重要的影響因素。目前在水資源保護(hù)領(lǐng)域逐步建立了生態(tài)補(bǔ)償制度，但是，除了水資源保護(hù)涉及的生態(tài)補(bǔ)償外，其他環(huán)境要素的保護(hù)，如大氣、土壤等缺乏生態(tài)補(bǔ)償。水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也面臨諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不高、補(bǔ)償資金有缺口，補(bǔ)償缺乏必要的法律制度保障等一些難題。缺乏必要的生態(tài)補(bǔ)償，連帶地消減了生態(tài)資源輸出地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的積極性，不僅普通民眾缺乏保護(hù)生態(tài)的積極性，即使監(jiān)管部門也缺乏保護(hù)的積極性。

第四，缺乏專門化的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理責(zé)任考核與追究制度。大量研究人類社會(huì)合作的理論成果顯示，維系合作，需要相應(yīng)的懲罰制度，即責(zé)任制度。一旦出現(xiàn)違反合作的現(xiàn)象，社會(huì)需要對(duì)違反合作的一方進(jìn)行必要的懲罰，從而威懾其他的潛在非合作者[13]。否則，“破窗現(xiàn)象”就會(huì)一再發(fā)生，最終導(dǎo)致合作的不可能[14]。顯然，責(zé)任制度對(duì)于維系社會(huì)合作具有極其重要的意義。就環(huán)境治理而言，也需要建立健全相應(yīng)的責(zé)任考核、責(zé)任追究等制度與機(jī)制?；诖?，中國已經(jīng)建立了較為完整的環(huán)境治理責(zé)任考核與責(zé)任追究體系和制度。如2015年國務(wù)院先后發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等規(guī)范性文件中都明確了目標(biāo)任務(wù)考核制，“視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要終身追究責(zé)任”[15]。2016年12月頒布了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》。這些考核與責(zé)任追究，采取自上而下的方式，由上級(jí)政府考核下級(jí)政府環(huán)境治理與污染防治責(zé)任。

中國目前的區(qū)域環(huán)境治理，普遍采取地方協(xié)議方式進(jìn)行。但是，這些協(xié)議缺乏必要的責(zé)任條款。因而其面臨一個(gè)根本性問題，如果區(qū)域內(nèi)某一方環(huán)境監(jiān)管部門不依據(jù)合作協(xié)議進(jìn)行環(huán)境信息的傳送、環(huán)境執(zhí)法的合作，將如何處理？對(duì)于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理牽涉的責(zé)任追究問題，可以細(xì)分為兩個(gè)具體問題：

其一，締約方的下級(jí)機(jī)關(guān)、下級(jí)政府以及所屬部門違反區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理協(xié)議。如果締約方的下級(jí)機(jī)關(guān)、下級(jí)政府及其所屬政府部門在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過程中，未能按照協(xié)同治理合作協(xié)議的規(guī)定履行相應(yīng)的義務(wù)，其應(yīng)當(dāng)被追究相應(yīng)的責(zé)任。只不過，如果由締約方來追究它們的責(zé)任，可以依據(jù)現(xiàn)行的組織法規(guī)定[16]。有疑問者，在此種情形下，非違約方能否要求締約方因其下屬機(jī)關(guān)或者下級(jí)政府的違約行為而承擔(dān)責(zé)任。對(duì)此，現(xiàn)行組織法沒有明確規(guī)定。

其二，締約方違反協(xié)議。由于區(qū)域內(nèi)各地在履行環(huán)境協(xié)同治理協(xié)議時(shí)，具體的執(zhí)行者依據(jù)組織法的規(guī)定、協(xié)議的規(guī)定向其上級(jí)，即締約方提交相應(yīng)的環(huán)境信息、或者申請(qǐng)進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)境執(zhí)法時(shí)，締約方處于各種因素的考慮，拖延或者拒絕按照協(xié)議的規(guī)定履行環(huán)境協(xié)同治理義務(wù)。依據(jù)現(xiàn)行組織法的規(guī)定，無法追究違約方的責(zé)任。除非其上級(jí)機(jī)關(guān)，即中央政府按照組織法的規(guī)定追究違約方的責(zé)任。不過，按照這一方式追究違約方的責(zé)任，已經(jīng)超出了違約責(zé)任的意義。中央政府追究違約方責(zé)任，不是依據(jù)協(xié)議本身的規(guī)定，而是依據(jù)組織法的規(guī)定，以行政上下級(jí)關(guān)系為紐帶。與非違約方以協(xié)議規(guī)定為依據(jù)追究違約方的責(zé)任相比，結(jié)果似乎沒有什么不同，但其中的運(yùn)行機(jī)制、理由卻南轅北轍。當(dāng)然，對(duì)于區(qū)域內(nèi)的省級(jí)政府以及相應(yīng)的行政領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)境監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)而言，他們不可能無所畏懼地違反區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理合作協(xié)議。畢竟各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人必須顧及政治聲譽(yù)和政治責(zé)任。區(qū)域內(nèi)各地政府以及相應(yīng)的高級(jí)公務(wù)人員出于維護(hù)自身政治聲譽(yù)和政治晉升的需要，必須認(rèn)真地對(duì)待本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境污染事件，避免跨界污染。

由于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理合作協(xié)議缺乏必要的責(zé)任追究制度，導(dǎo)致合作各方的協(xié)同處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，從而使得各方難以免于搭便車的誘惑。

3常態(tài)化協(xié)同：區(qū)域環(huán)境治理的新路徑

盡管遭受詬病，但是，出于維持特定時(shí)段良好生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的需要，中國運(yùn)動(dòng)式區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理仍舊取得了一定的效果，充分展示了這種治理方式的優(yōu)勢(shì)。目前，中國《環(huán)境保護(hù)法》第20條已經(jīng)明確規(guī)定了區(qū)域環(huán)境治理聯(lián)防聯(lián)控制度，相關(guān)法律、規(guī)范性文件也作出了類似的規(guī)定，如《大氣污染防治法》第86條、《全國人大常委會(huì)關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域合作工作的指導(dǎo)意見》《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》等規(guī)范性文件。當(dāng)前，將運(yùn)動(dòng)式、臨時(shí)性區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化、日常性區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，需要注重以下方面的工作。

3.1培養(yǎng)生態(tài)共同體意識(shí)，增強(qiáng)環(huán)境協(xié)同治理動(dòng)機(jī)

應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面推動(dòng)生態(tài)共同體意識(shí)的培養(yǎng)，增加企業(yè)、環(huán)境監(jiān)管者與普通民眾參與區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的積極性，推動(dòng)他們參與到區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)之中。

第一，關(guān)鍵在于增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各地環(huán)境監(jiān)管者協(xié)同治理環(huán)境的動(dòng)機(jī)。環(huán)境監(jiān)管部門是區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的擔(dān)當(dāng)者、執(zhí)行者。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理能否取得良好效果，關(guān)鍵在于區(qū)域內(nèi)各地環(huán)境監(jiān)管部門是否認(rèn)真執(zhí)行區(qū)域協(xié)同治理的法律、法規(guī)和相關(guān)政策。因此，激發(fā)環(huán)境監(jiān)管部門認(rèn)真履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的積極性尤為重要。增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管部門的積極性，在于保證環(huán)境執(zhí)法者的利益與環(huán)境保護(hù)利益的一致性。對(duì)于認(rèn)真履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)、晉升，對(duì)于陽奉陰違者予以處罰，追究其政紀(jì)黨紀(jì)責(zé)任。通過獎(jiǎng)優(yōu)罰劣來保障區(qū)域環(huán)境監(jiān)管部門及其工作人員的積極性。

第二，重點(diǎn)在于增加區(qū)域內(nèi)排污企業(yè)節(jié)能減排的動(dòng)機(jī)，減少污染?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，任何完備的執(zhí)法體系與執(zhí)法手段，都不足以抵消被執(zhí)法者逃避法律制裁的努力。讓被執(zhí)法者自覺地遵守法律，是法律的終極追求。對(duì)于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理而言，一切節(jié)能減排的執(zhí)法措施，最終都需要落實(shí)于排污企業(yè)。因此，排污企業(yè)具備結(jié)盟減排的積極性并且將這種積極性落到實(shí)處，將極大地減少執(zhí)法成本，增加執(zhí)法效率。如同鼓勵(lì)環(huán)境監(jiān)管部門及其工作人員積極履行監(jiān)管職責(zé)那樣，需要積極鼓勵(lì)排污企業(yè)采取節(jié)能減排行動(dòng)，減少對(duì)環(huán)境的污染行為。鼓勵(lì)排污企業(yè)節(jié)能減排，不能僅限于口號(hào)，更要采取有效措施。一方面嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律，提高排污企業(yè)違法成本;另一方面對(duì)遵守環(huán)境保護(hù)法律的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)，提高它們的商業(yè)聲譽(yù)，從而激發(fā)它們進(jìn)一步節(jié)能減排的積極性。

第三，基礎(chǔ)在于提升普通民眾參與環(huán)境保護(hù)、綠色生活的積極性。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)為了民眾的偉大事業(yè)，也是一項(xiàng)必須依靠民眾的偉大事業(yè)。大量消費(fèi)、大量廢棄是企業(yè)大量生產(chǎn)的驅(qū)動(dòng)力。鋪張浪費(fèi)、奢侈消費(fèi)不僅無端消耗大量物質(zhì)、敗壞社會(huì)風(fēng)氣，更導(dǎo)致企業(yè)在生產(chǎn)過程中向自然界排放大量污染物，惡化生態(tài)環(huán)境。斷絕大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)與大量廢棄的閉合環(huán)路，需要普通民眾做出努力，參與到低碳生活、綠色生活之中。2019年9月9日，在中宣部、中央文明辦《關(guān)于開展倡導(dǎo)綠色生活反對(duì)鋪張浪費(fèi)行動(dòng)方案》基礎(chǔ)上，中央全面深化改革委員會(huì)第十次會(huì)議審議通過了《綠色生活創(chuàng)建行動(dòng)總體方案》，建立完善綠色生活政策體系與措施，推動(dòng)綠色消費(fèi)，促進(jìn)綠色發(fā)展。普通民眾以自身綠色生活的行動(dòng)推動(dòng)企業(yè)減少奢侈商品的生產(chǎn)，可以減少污染物質(zhì)的排放。

3.2提升環(huán)境協(xié)同治理能力

第一，強(qiáng)化各地日常性環(huán)境治理、執(zhí)法能力。日常性環(huán)境治理、執(zhí)法能力是區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的基礎(chǔ)和保障。協(xié)同治理雖是對(duì)本地化治理的超越，但只有本地日常性環(huán)境治理能力得到提升，才能夠保證區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理能力的提升。提高地方日常性環(huán)境治理能力，需要從這些方面入手。其一，增加環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備的投入與使用。正如“批判的武器不能代替武器的批判”一樣，“武器的批判”也不能代替“批判的武器”，缺乏必要的環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備，環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法人員將面臨缺乏“批判的武器”的窘境，他們無法收集違法排污、破壞生態(tài)者的違法行為的證據(jù)，也就不能依法執(zhí)行環(huán)境法律、處罰違反環(huán)境法律的行為。增加環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備的投入與使用，是提升環(huán)境監(jiān)測(cè)人員、執(zhí)法人員的證據(jù)收集能力必需舉措。其二，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)、執(zhí)法人員環(huán)境科學(xué)知識(shí)的培訓(xùn)。執(zhí)行制度的人的能力之高低是制度能否取得良好效果的關(guān)鍵因素。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)測(cè)人員能力的培訓(xùn)，特別應(yīng)注重環(huán)境科學(xué)知識(shí)、環(huán)境監(jiān)測(cè)儀器操作知識(shí)。其三，加強(qiáng)環(huán)境法律知識(shí)的培訓(xùn)，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)人員、環(huán)境執(zhí)法人員的證據(jù)收集意識(shí)與能力、法律程序意識(shí)與能力。一些環(huán)境法律實(shí)施狀況研究成果顯示，在環(huán)境行政訴訟實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)管部門之所以敗訴，缺乏環(huán)境執(zhí)法證據(jù)收集意識(shí)與能力是主要的原因[17-21]。另外，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法人員的法律程序意識(shí)。在全面依法治國的背景下，環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法必須依法而為，必須遵循法律所規(guī)定的程序;必須保護(hù)環(huán)境管制相對(duì)人的程序權(quán)、知情權(quán)。

第二，建立更完備的環(huán)境信息采集、共享平臺(tái)。統(tǒng)一、完備的環(huán)境信息采集、共享平臺(tái)有助于區(qū)域內(nèi)各地之間及時(shí)通報(bào)污染信息，采取協(xié)調(diào)一致的節(jié)能減排行為以應(yīng)對(duì)重大污染事件。目前，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理最為迫切的任務(wù)，一是安裝各類自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施?！毒┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)2018—2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》（以下簡稱《行動(dòng)方案》）明確要求，全面推進(jìn)國家級(jí)新區(qū)、高新區(qū)、重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)及港口環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)建設(shè);各城市至少建成一套環(huán)境空氣VOCs監(jiān)測(cè)站點(diǎn);加快推進(jìn)大氣顆粒物組分和光化學(xué)網(wǎng)能力建設(shè)。二是保證這些設(shè)施正常運(yùn)行和聯(lián)網(wǎng)傳輸數(shù)據(jù)?！缎袆?dòng)方案》要求在國控監(jiān)測(cè)網(wǎng)基礎(chǔ)上，將省控、市控和縣控空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng);自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施正常運(yùn)行并聯(lián)網(wǎng)傳輸數(shù)據(jù);各地對(duì)于長時(shí)間掉線、數(shù)據(jù)缺失等異常情況，必須及時(shí)核實(shí)并進(jìn)行調(diào)查處理。這些都是提升區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理信息能力的具體要求。

3.3健全環(huán)境資源分配、治理成本共擔(dān)、生態(tài)補(bǔ)償制度

第一，公平分配環(huán)境容納能力以及建立相應(yīng)的排放權(quán)交易制度。在科學(xué)、準(zhǔn)確地測(cè)定區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境總體容納能力總量的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)人口量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及承擔(dān)的生態(tài)功能等因素公平地分配環(huán)境容納能力數(shù)量。在工業(yè)化背景下，環(huán)境容納能力已經(jīng)成為一種寶貴的稀缺資源，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)內(nèi)部公平分配。當(dāng)然，由于各地工業(yè)發(fā)展的差異性，因此，在公平分配環(huán)境容納能力數(shù)量的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的排放權(quán)交易制度，以便最大化地利用環(huán)境自身的容納能力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，公平地分擔(dān)環(huán)境治理成本。保護(hù)環(huán)境需要耗費(fèi)巨額成本，但是，基于環(huán)境本身的整體性，治理、修復(fù)與復(fù)原后的良好生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的生態(tài)服務(wù)功能卻無法僅僅被某地民眾所獨(dú)享。因此，如果沒有公平的環(huán)境治理成本分擔(dān)制度，一些地方就會(huì)產(chǎn)生搭便車的心理，并進(jìn)而采取相應(yīng)的行動(dòng)，如此，區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)同治理就無法正常進(jìn)行。

分擔(dān)環(huán)境治理成本的另一項(xiàng)意義在于，通過承擔(dān)環(huán)境治理成本，使各地民眾知曉環(huán)境污染的嚴(yán)重后果及治理的難度，這樣，促成他們形成保護(hù)環(huán)境的良好習(xí)慣，減少污染物的排放。

第三，公平的生態(tài)補(bǔ)償制度。簡單來說，在不超出總量的前提下，區(qū)域內(nèi)部分配環(huán)境容納能力時(shí)，不能只考慮節(jié)能減排的效率，不顧及一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，而是應(yīng)將節(jié)能減排效率與公平結(jié)合起來，與生態(tài)補(bǔ)償結(jié)合起來，一體考量。河流上游為了供應(yīng)下游地區(qū)優(yōu)質(zhì)的水，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)、植樹造林、涵養(yǎng)水源，減少污染，下游地區(qū)必須給予相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，這不是施舍，而是出于公平。該補(bǔ)償不能僅僅限于資金，而應(yīng)當(dāng)將資金、技術(shù)與人才相結(jié)合，增強(qiáng)上游地區(qū)自我造血能力，在他們不能建立排放污染物的工業(yè)企業(yè)時(shí)，幫助它們建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

當(dāng)前，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的生態(tài)補(bǔ)償制度建構(gòu)，面臨不小的困難。主要在于：其一，需要進(jìn)一步凝聚生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓沧R(shí)。在漫長的農(nóng)耕時(shí)代，社會(huì)形成了生態(tài)環(huán)境無價(jià)的習(xí)慣心理。需要加大宣傳力度，破除社會(huì)中廣泛存在的生態(tài)環(huán)境無價(jià)的心理習(xí)慣，建立生態(tài)環(huán)境有償?shù)挠^念。其二，建立適宜的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)決定了生態(tài)補(bǔ)償資金的數(shù)量。基于不同的方法，理論界提供了多種不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。至于何種生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為宜，尚無共識(shí)。可以借助協(xié)商談判，由補(bǔ)償方與受償方基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值、生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本加以確定;其三，補(bǔ)償資金的籌措。按照“誰受益、誰出資”的原則，由受益方承擔(dān)補(bǔ)償資金的支付義務(wù)。同時(shí)，還必須體現(xiàn)一定的照顧原則，即在居民基本生活所需的范圍內(nèi)，享受的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不能要求居民承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)。

3.4建立區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理績效考核機(jī)制

為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國以往對(duì)于政府官員的考核，考核的指標(biāo)多集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。隨著環(huán)境保護(hù)的重要性日漸提升，環(huán)境治理績效逐漸被納入到考核指標(biāo)之中?！端畻l》《大氣十條》對(duì)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理績效進(jìn)行考核，但是，被納入到考核指標(biāo)之列的環(huán)境治理績效，局限于對(duì)本地環(huán)境保護(hù)成效的考察。基于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的需要，2015年8月17日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，將區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理績效納入追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的一種情形，“地區(qū)和部門之間在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作方面推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的”，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任。這意味著如果區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管部門未能履行環(huán)境協(xié)同治理責(zé)任的，將會(huì)被追究領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。2016年12月《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》的相繼頒布實(shí)施，為地方政府生態(tài)治理績效考評(píng)提供了理論依據(jù)和考評(píng)指標(biāo)體系參考[19]。2019年4月21日中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，“生態(tài)文明建設(shè)”成效作為考核的重要內(nèi)容。當(dāng)前，為了更好地推動(dòng)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，應(yīng)當(dāng)將區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理績效作為領(lǐng)導(dǎo)干部工作成效考核的重要指標(biāo)，成為評(píng)價(jià)官員工作能力的重要內(nèi)容，從而提高官員進(jìn)行區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的積極性，保證區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.5完善區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理責(zé)任追究制度

無數(shù)的環(huán)境污染事件告訴我們，污染總會(huì)沿著最小抵抗的方向蔓延，而承擔(dān)抵抗污染蔓延的最佳人選，首先就是政府環(huán)境監(jiān)管部門。就區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理而言，如果區(qū)域內(nèi)某一地方政府環(huán)境監(jiān)管部門對(duì)于企業(yè)排污行為監(jiān)管不力，不僅會(huì)影響到本地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，這些污染物質(zhì)在大氣循環(huán)、水循環(huán)的作用下，還會(huì)影響到區(qū)域內(nèi)其他地方的生態(tài)環(huán)境。因此，各地環(huán)境監(jiān)管部門守土有責(zé)，這種責(zé)任不僅僅是保護(hù)本地生態(tài)環(huán)境，還負(fù)有保護(hù)本區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境，甚至保護(hù)超出區(qū)域范圍的生態(tài)環(huán)境。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效果的好壞，與區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方環(huán)境監(jiān)管部門監(jiān)管行為的力度有極大的關(guān)聯(lián)性。破除環(huán)境分權(quán)治理的弊端，發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)，就需要建立區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理責(zé)任追究制度，以責(zé)任督促官員履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。

4結(jié)論

中國區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)踐具有運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法特色，其與中國環(huán)境治理面臨的困境有關(guān)。這些實(shí)踐也說明，要取得良好的治理效果，就必須具備強(qiáng)烈的協(xié)同治理動(dòng)機(jī)、強(qiáng)大的協(xié)同治理能力、多元化的治理方法以及完備的責(zé)任考核制度。欲讓區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理成為區(qū)域內(nèi)各地政府以及環(huán)境監(jiān)管部門的日常行動(dòng)，應(yīng)當(dāng)借鑒已有實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，在治理動(dòng)機(jī)、治理能力、治理方法與治理責(zé)任方面進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，從而推動(dòng)中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)更上一個(gè)新臺(tái)階。

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Regionalenvironmentalgovernance：fromcampaign-style

cooperationtonormalizedcollaboration

HUZhonghua1ZHOUZhenxin2，3

（1.CollegeofPublicManagement，ChinaUniversityofGeosciences（Wuhan），WuhanHubei430074，China;

2.PeriodicalPress，ChinaUniversityofGeosciences（Wuhan），WuhanHubei430074，China;

3.SchoolofLaw，ChongqingUniversity，Chongqing400044，China）

AbstractRegionalenvironmentalgovernanceisnotonlyanimportantformbutalsoadifficultissueofenvironmentalprotection.Drivenbymajorenvironmentalpollutionevents，importantcompetitionsandmeetings，andsignificantstrategicdecisions，Chinasregionalenvironmentalgovernancehasbeguntoabandonthefragmentedgovernancemodebasedonadministrativedivisionmanagementsystem，andadoptedacampaign-stylecooperationapproachinvolvingallpartiesinaspecificperiodoftime.Thisapproachischaracterizedbyhigh-levelpoliticalmobilization，itspolicy-drivenpathsandpursuitofgoalsthatcanbeachievedswiftly.Althoughtemporarygoodresultscanbeachieved，thedefectsofcampaign-stylecooperationarealsoveryobvious，whichmainlyresultinthefactthatsupervisionisdifficulttobenormalized，aconsensusforcollaborationishardtoreach，andthegovernanceeffectisnoteasytoretain.Thereasonsforthesedefectsinclude：thelackofgovernancemotivationduetoinconsistentinterestsofenvironmentalgovernance，inefficientcoordinationduetounevenenvironmentalgovernancecapacity，singlegovernancemethodandthelackofcollaborativeaccountabilitymechanism.ThepracticalexperienceofenvironmentalcooperativegovernanceinsomeregionsofChinashowsthatcollaborativegovernanceisagoodwaytoovercomethespillovereffectofenvironmentalpollutionandalsothedevelopmentdirectionofChinasregionalenvironmentalgovernance.Inordertorealizethedevelopmentofregionalenvironmentalgovernancefromcampaign-stylecooperationtonormalizedcollaboration，reducepollutantdischarge，andmaintainagoodecologicalenvironment，itisnecessarytoestablishandimprovecorrespondingsystemsandmechanisms.Specificsuggestionsareasfollows：Cultivatingtheawarenessofecologicalcommunityandenhancingthemotivationoflocalgovernments，enterprisesandthepublictoparticipateinthecollaborativeenvironmentalgovernance;enhancingthecollaborativegovernanceabilityoflocalgovernments，especiallytheabilitytomonitor，collectandshareenvironmentinformation，andimprovingtheefficiencyofenvironmentallawenforcement;improvingthesystemforallocatingenvironmentalresources，sharinggovernancecosts，andcompensatingforecologicaldamagetoensurethatcostsandbenefitsofcollaborativeenvironmentalgovernancearefairlydistributed;establishingaperformanceappraisalsystemforcollaborativeregionalenvironmentalgovernancetoimprovetheenthusiasmofgovernmentenvironmentalsupervisionofficials;improvingtheaccountabilitysystemforcollaborativeregionalenvironmentalgovernancetoensurethatofficialsareheldaccountableforfulfillingtheirresponsibilitiesforenvironmentalprotection.

Keywordsregionalenvironment;environmentalgovernance;campaign-stylecooperation;collaborativegovernance

（責(zé)任編輯：于杰）