河南省高校財政性科研資金績效管理研究*

劉 欣

(河南工學(xué)院 財務(wù)處，河南 新鄉(xiāng) 453003)

0 引言

績效管理是指單位與所屬部門、員工之間就績效目標(biāo)及如何實現(xiàn)績效目標(biāo)達成共識，并幫助和激勵員工取得優(yōu)異績效，從而實現(xiàn)單位目標(biāo)的管理過程?？冃Ч芾淼暮诵氖强冃гu價，績效評價是單位實施激勵管理的重要依據(jù)。重分配、輕監(jiān)督、重使用、輕效益是當(dāng)前我國財政支出績效管理中存在的幾個重大問題，為了解決這些問題，財政部提出了“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的管理機制。近年來，財政部相繼印發(fā)了《財政支出績效評價管理暫行辦法》(財預(yù)〔2011〕285號)、《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》(財預(yù)〔2013〕53號)、《項目支出績效評價管理辦法》(財預(yù)〔2020〕10號)等一系列文件，規(guī)定了財政性資金安排支出的績效評價及相關(guān)管理辦法，建立了符合我國國情的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，具體規(guī)定了績效評價的組織管理、評價標(biāo)準(zhǔn)及評價方法。以上文件的出臺，增強了財政支出績效評價的統(tǒng)一性和權(quán)威性，為我國財政支出績效管理提供了堅實基礎(chǔ)。

1 河南省高?？蒲薪?jīng)費績效管理現(xiàn)狀

1.1 河南省財政支出績效管理的現(xiàn)狀及發(fā)展

作為績效管理的核心，績效評價最初應(yīng)用于企業(yè)界，包括對企業(yè)組織的評價以及對企業(yè)中的個人進行評價。從 20 世紀(jì)80 年代后期開始，西方教育界將這一廣泛應(yīng)用于企業(yè)界的方法引入高校的績效評價之中，并借助教育經(jīng)濟理論、公共管理理論、利益相關(guān)者理論、委托代理理論和“投入-產(chǎn)出”理論等來分析評價高校的支出績效[1]2-6。我國的相關(guān)研究始于厲以寧，他在1984年發(fā)表的《試論教育經(jīng)費在國民收入中合理比例的依據(jù)》一文中闡述了教育經(jīng)費有效使用的重要性[2]。

此后，學(xué)界認(rèn)為隨著高校財政支出績效管理工作的不斷推進，“績效管理理念未樹立、績效評價基礎(chǔ)未建立、績效評價體系未筑立、績效評價機制未確立”等問題逐漸暴露，這都是造成資金緊缺與使用率低的主要原因[3]，然究其根本原因，在于項目的事前準(zhǔn)備不充分與規(guī)劃不明確[4]。也有學(xué)者提出要學(xué)習(xí)國外的先進經(jīng)驗，搭建信息平臺，建立高校專項資金評價體系[5]，同時遵循科學(xué)規(guī)范、公正透明的分配方式，通過健全專項資金績效管理制度，增強專項資金預(yù)算編制的合理性、真實性、完整性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，以實現(xiàn)專項資金績效管理的科學(xué)化、精細化[6]。

近年來，河南省相繼出臺了《河南省省級預(yù)算績效監(jiān)控實施方案》(豫財效〔2019〕1號)、《河南省省級預(yù)算項目政策事前績效評估管理辦法》(豫財預(yù)〔2019〕176號)等一系列文件，明確了省級財政項目績效管理的多項實施細則。隨后，財政廳補充印發(fā)了《河南省省級預(yù)算績效運行監(jiān)控管理辦法》(豫財效〔2020〕8號)、《河南省省級預(yù)算項目支出績效評價管理辦法》(豫財效〔2020〕10號)等多個文件，進一步強調(diào)了對于績效評價結(jié)果的科學(xué)運用。一系列文件的出臺，彌補了我省財政支出績效管理的空白，我省財政項目績效管理體系已初步建立。

但不得不指出，以上文件中所列項目的資金類型均為財政性資金，而財政性科研資金作為財政性資金的重要組成部分，還具有科研項目自身的特點，如和其他財政性資金項目選用相同的績效評價指標(biāo)體系，就存在一定的局限性，甚至可能違背了科研的客觀規(guī)律。

1.2 河南省高校財政性科研資金管理流程

科研項目立項成功后，主管部門將項目配套財政資金金額報送省財政廳，隨后財政性科研資金項目在財政系統(tǒng)里進行項目庫流程，各項目負責(zé)人填報項目基本情況、評價方式、評估內(nèi)容、預(yù)期績效等信息。項目庫流程結(jié)束，財政性科研資金到達單位財政執(zhí)行系統(tǒng)，單位財務(wù)部門發(fā)布通知，然后各項目負責(zé)人認(rèn)領(lǐng)資金，單位財務(wù)部門進行科研項目校內(nèi)立項，最后各項目負責(zé)人報銷支出。整體業(yè)務(wù)流程如圖1所示。

圖1 財政性科研資金管理流程

按照財政性科研資金到賬時間的不同，可將其分為隨著年初預(yù)算撥付的財政性科研資金和當(dāng)年預(yù)算調(diào)整的財政性科研資金。前者經(jīng)過項目庫流程后于每年年初到達單位財政執(zhí)行系統(tǒng)，后者于年中經(jīng)過項目庫流程后撥付至單位財務(wù)部門?！逗幽鲜∈〖夘A(yù)算項目政策事前績效評估管理辦法》(豫財預(yù)〔2019〕176號)明確規(guī)定以上財政性科研資金實施“事前績效評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價”的全流程績效管理。

2 河南省高校財政性科研資金績效管理存在的不足

《河南省省級預(yù)算項目支出績效評價管理辦法》(財預(yù)〔2020〕10號)規(guī)定“績效評價分為單位自評、部門評價、財政評價三種，評價體系應(yīng)當(dāng)突出結(jié)果導(dǎo)向，原則上產(chǎn)出、效益指標(biāo)權(quán)重不低于60%，對于實施期間的評價更注重決策過程，實施期結(jié)束后的評價更加注重產(chǎn)出和效益”。該辦法規(guī)范的是所有財政性資金的項目支出，對高?？蒲许椖靠冃гu價而言，存在以下問題：

2.1 科研項目執(zhí)行進度和財政性資金執(zhí)行進度不對應(yīng)

一方面，科研項目實施周期長短不一，而財政性科研資金使用年限統(tǒng)一為三年，當(dāng)年撥付資金使用期限為第三年9月份，因此，單位財務(wù)多統(tǒng)籌使用財政性科研資金，這從根本上造成了科研項目進展情況和財政性科研資金執(zhí)行情況不對應(yīng)的現(xiàn)狀。

另一方面，從2019年起，所有財政性資金都必須經(jīng)過項目庫流程與預(yù)算指標(biāo)掛接后方可到達使用單位。整個流程涉及單位、主管部門、財政部門的5個業(yè)務(wù)處室、10個業(yè)務(wù)角色，流程耗時約1個月，每年7月份進行年中績效評價時，部分預(yù)算調(diào)整的財政性科研資金項目庫流程仍在進行中，此時要求各項目負責(zé)人填寫績效指標(biāo)執(zhí)行情況顯然不合理。

2.2 科研資金績效管理指標(biāo)不完善

財政性科研資金績效管理指標(biāo)包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)，如表1所示。

該指標(biāo)體系存在以下問題：

一方面，考察項目執(zhí)行情況時沒有使用投入指標(biāo)，僅使用產(chǎn)出指標(biāo)。該指標(biāo)體系無法有效評價資金的投入產(chǎn)出比，無法科學(xué)評價財政性科研資金的使用效率，不利于控制科研項目成本。

另一方面，產(chǎn)出指標(biāo)中，數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)三個二級指標(biāo)指向模糊、不具體，填報人主觀添加論文數(shù)量、調(diào)研報告數(shù)量、科研成果級別等三級產(chǎn)出指標(biāo)，造成同類型科研項目績效評價的標(biāo)準(zhǔn)不一致、不規(guī)范。

效益指標(biāo)中，社會效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)缺乏評價標(biāo)準(zhǔn)，科研成果最終能夠達到的社會效益是動態(tài)的、無法科學(xué)衡量的，該項指標(biāo)量化的難度較高。

滿意度指標(biāo)衡量過程中易摻雜主觀判斷，需要大量的調(diào)查問卷予以支撐，該項指標(biāo)并不適合科研項目的績效評價。以上問題歸納為表2。

表1 高校財政性科研資金績效評價指標(biāo)體系

表2 現(xiàn)行指標(biāo)體系局限性

2.3 科研資金審計監(jiān)管不到位

高校科研經(jīng)費從來源上可分為同級財政部門撥付的縱向經(jīng)費、與企業(yè)合作撥付的橫向經(jīng)費；從級別上可分為國家級項目、省部級項目、市廳級項目。由于科研項目申請渠道眾多、經(jīng)費來源復(fù)雜，因而無法實行統(tǒng)一的預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)。

高校科研項目專業(yè)性強，涉及大量學(xué)科性支出，因?qū)I(yè)知識不足，校內(nèi)審計部門無法對該部分支出進行準(zhǔn)確審計。校內(nèi)審計監(jiān)管的不到位，導(dǎo)致高校財政性科研資金的績效評價只能流于形式。

3 完善河南省高校財政性科研資金績效管理的措施

3.1 將科研項目與科研資金對應(yīng)

科研項目實施周期通常為一年至數(shù)年不等，將財政性科研資金統(tǒng)一按照三年進行預(yù)算管理是不合理的。建議充分考慮科研項目的實施周期，將其和財政性科研資金綁定，資金的使用周期設(shè)置為科研項目的研究周期，并以此為準(zhǔn)對其進行支出控制和績效評價。

同時，應(yīng)當(dāng)調(diào)整對財政性科研資金績效監(jiān)控的時間，績效監(jiān)控應(yīng)隨科研項目進度開展，而不應(yīng)固定在每年年中。

3.2 優(yōu)化財政性科研資金的績效管理指標(biāo)

財政性科研資金的績效評價指標(biāo)主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)，對于科研項目，參照《河南省省級預(yù)算項目支出績效評價管理辦法》(豫財效﹝2020﹞10號)，結(jié)合高校實際情況，建議加入人力資源、財力資源、經(jīng)費使用情況等投入指標(biāo)，明確項目產(chǎn)出指標(biāo)，優(yōu)化項目效益指標(biāo)，刪除缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)的滿意度指標(biāo)，歸納如表3所示。

3.2.1 增加投入指標(biāo)

人力資源指標(biāo)主要衡量參研人員結(jié)構(gòu)，確定是否具有足夠的人力開展工作，人員的數(shù)量、職稱、專業(yè)特長可作為人力資源的衡量因素[7]。本文參考胡百靈等人[8]和吳虹雁[9]的高校科研績效評價指標(biāo)體系，結(jié)合實際情況，建議：人力資源評價值=項目參研人員職稱權(quán)重×項目參研人員職稱評價得分+項目參研人員學(xué)歷權(quán)重×項目參研人員學(xué)歷評價得分，其中職稱權(quán)重占比40%，學(xué)歷權(quán)重占比60%，項目參研人員職稱評價得分=正高人數(shù)×10+副高人數(shù)×8+中級人數(shù)×6+其他人數(shù)×2；參研人員學(xué)歷評價得分=研究生學(xué)歷人數(shù)×10+大學(xué)學(xué)歷人數(shù)×8+其他人數(shù)×2。

財力資源主要衡量科研項目經(jīng)費的到賬情況，若到賬經(jīng)費除以預(yù)算經(jīng)費比例大于85%，則可得10分，若該指標(biāo)處于65%至85%之間，則可得7分，指標(biāo)值小于65%，則可得5分。

經(jīng)費使用情況評價該科研項目的支出方向及支出金額，實際支出金額除以預(yù)算項目支出金額比例大于85%，即可得10分，該比例介于65%至85%之間，則可得7分，指標(biāo)值小于65%，則可得5分。

表3 科研項目績效評價指標(biāo)體系

3.2.2 明確產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)

盛安琪等人認(rèn)為，對于科研項目，產(chǎn)出指標(biāo)主要評價項目實際完成情況，重點評價各個研究課題在研發(fā)周期內(nèi)任務(wù)指標(biāo)完成數(shù)量是否達到既定目標(biāo)[10]?？蒲谐晒⒖萍汲晒D(zhuǎn)化率、受益情況是最能夠衡量科研項目效益的產(chǎn)出指標(biāo)，以上指標(biāo)將涵蓋科研成果類型、級別、數(shù)量、獲獎、市場運用等各項信息，建議明確將其作為三級產(chǎn)出指標(biāo)，客觀反映科研成果。

林永格運用柯布-道格拉斯函數(shù)進行實證分析，得出科研經(jīng)費投入對于項目成果獲獎具有一定程度的影響[11]。馮海燕等人指出，在經(jīng)費有限的情況下，學(xué)術(shù)影響力可以在一定程度上確保不同領(lǐng)域產(chǎn)出更多實用性強的創(chuàng)新性成果[12]。將經(jīng)費投入與產(chǎn)出比、學(xué)術(shù)影響力納入科研經(jīng)費的評價體系，作為效益指標(biāo)的三級指標(biāo)，對于完善績效評價體系十分必要。

3.3 加強財政性科研資金的審計監(jiān)督

齊艷平認(rèn)為，財政性科研資金應(yīng)該分科目核算，全面考察科研項目支出情況[13]；王秉禎認(rèn)為，開展科研項目績效審計，有利于規(guī)范科研經(jīng)費的正確、合理使用，不斷提高科研經(jīng)費的管理水平[14]。目前，績效評價剛剛進入實施階段，對于績效評價的審計才剛剛起步，為加強科研資金審計，建議從以下方面著手：審計政策上，高校應(yīng)當(dāng)制定切合自身實際情況的科研資金審計監(jiān)督流程，根據(jù)科研資金的來源、科研項目的性質(zhì)，制定科研項目管理辦法，明確科研資金支出范圍，加大科研資金監(jiān)督力度；風(fēng)險控制上，對于重大科研項目，應(yīng)實施跟蹤審計，全過程監(jiān)控科研經(jīng)費支出情況；操作執(zhí)行上，建議高校審計單位吸納科研、財務(wù)多面手，成立科研項目審計組，負責(zé)學(xué)校的科研項目審計工作。

4 結(jié)語

河南省高校財政性科研資金績效管理流程復(fù)雜，項目進展和資金執(zhí)行進度不能對應(yīng)的現(xiàn)象普遍存在，該問題的解決，需要各主管部門加強溝通，將資金的使用周期設(shè)置為科研項目的研究周期，并以此為準(zhǔn)進行績效管理。同時，根據(jù)科研項目的實際情況，加入投入指標(biāo)、明確產(chǎn)出指標(biāo)，以完善評價體系。最后，各高校應(yīng)加強對財政性科研資金支出的管理，在細分項目類型的基礎(chǔ)上，建立對應(yīng)的管理制度，以優(yōu)化審計體系，逐步推進科研資金績效管理工作。通過研究河南省高校財政性科研資金績效管理模式，闡述其管理現(xiàn)狀及存在的不足，并提出完善措施，可為高校財政性科研資金績效管理進言獻策。