精準扶貧政策實施中村民參與的困境及其突破

彭小霞

摘?要：精準扶貧政策實施中加強村民參與具有極其重要的現(xiàn)實意義，主要體現(xiàn)在：在精準識別中加強村民參與能提高貧困戶識別的精準度;在精準幫扶中加強村民參與能提高村民在扶貧中的積極性和主動性;在精準管理中加強村民參與能提高其對扶貧工作的監(jiān)督力度。然而，精準扶貧政策實施中村民參與卻存在著許多困境，如村民參與在精準識別中存在不足、村民參與在精準幫扶中被弱化、村民參與在精準管理中被排斥等。為大力發(fā)揮村民參與在精準扶貧中的積極功能，應提高精準識別中村民參與的地位、強化精準幫扶中村民參與的功能、滿足精準管理中村民參與的要求，以最終實現(xiàn)精準脫貧的目標。

關(guān)鍵詞：精準扶貧;村民參與;精準識別;精準幫扶;精準管理

中圖分類號：F323.8?文獻標志碼：A?文章編號：1002-7408（2019）03-0052-07

從2013年起，作為對傳統(tǒng)“漫灌式”扶貧的補充和升級，“滴灌式”精準扶貧逐漸出現(xiàn)在黨和國家領(lǐng)導人的重要講話和國家出臺的一系列扶貧文件中。2014年，中央政府正式制定了精準扶貧的戰(zhàn)略，精準扶貧的方式和舉措得以強化。根據(jù)中辦發(fā)[2013]25號文件，精準扶貧是指通過對農(nóng)村貧困人口精準識別、精準幫扶、精準管理，統(tǒng)籌扶貧資源，匹配扶貧的供給與需求，以實現(xiàn)對農(nóng)村貧困問題的有效治理[1]。精準扶貧政策是新的歷史時期我國扶貧開發(fā)模式的創(chuàng)新和發(fā)展，對于我國縮小收入差別，全面建成小康社會的奮斗目標的實現(xiàn)具有重要的推動作用。然而，精準扶貧政策在實施中卻面臨著許多現(xiàn)實問題，致使精準扶貧的政策效應在當前扶貧攻堅的關(guān)鍵時期難以最大化發(fā)揮。而在諸多阻礙精準扶貧政策順利實施的因素之中，村民參與受阻，難以有效融入精準扶貧的諸環(huán)節(jié)中，無法發(fā)揮主體性優(yōu)勢，是其中非常關(guān)鍵的影響因素。隨著我國扶貧模式由傳統(tǒng)的救濟式向當前的參與式模式的演變，能否積極發(fā)動村民參與扶貧、能否有效提高扶貧中村民的內(nèi)生動力將成為衡量扶貧政策現(xiàn)實成效的重要標尺，也是全面實現(xiàn)我國最后7000萬貧困群體精準脫貧的必經(jīng)之路。

一、精準扶貧政策實施中加強村民參與的現(xiàn)實意義

1.精準識別中加強村民參與能提高貧困戶識別的精準度。準確識別貧困人口是解決農(nóng)村貧困難題的前提，也是最終實現(xiàn)脫貧減貧目標的關(guān)鍵。在精準識別中，只有發(fā)動村民參與，利用基層群眾的力量才能確保精準扶貧“靶位”明確、“靶心”突出、“靶向”精確。毋庸置疑，在村民參與中，村民參與決策是核心，只要涉及村民利益及村公共事務(wù)的重要事項都應召開村民大會進行民主討論，以便全面了解村民的真實想法和現(xiàn)實需要。具體到精準識別中，貧困人口的識別標準和指標的確定要積極聽取和吸收大多數(shù)村民的意見，讓村民參與到扶貧的民主決策之中。精準識別過程主要涉及以下幾個主要流程，即農(nóng)戶申請、入戶調(diào)查、民主評議、公示公告與審核確認，這幾個階段性任務(wù)都與村民參與密切相關(guān)，尤其是其中最為關(guān)鍵的民主評議環(huán)節(jié)更是如此[2]。按照精準識別的程序：貧困戶在充分了解扶貧政策和對扶貧工作充分信任的前提下提出申請;村民積極配合扶貧工作隊的詢問和調(diào)查;村民通過民主表決的方式初步確定本村貧困戶，并在規(guī)定的期限內(nèi)進行公示;最后在全體村民的監(jiān)督下對初步篩定的貧困戶的經(jīng)濟狀況進一步審核，在核實基礎(chǔ)上由村民代表行使最終表決權(quán)，并將最終確立的貧困戶名單匯總上報。毫無疑問，這一過程中村民的積極參與確保了貧困戶識別的精準度。在民主評議中，要剔除農(nóng)村熟人社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、強人政治以及農(nóng)村社會的不規(guī)則性的消極影響，實現(xiàn)民主評議的過程的真實性和有效性，更離不開村民的積極參與[3]。只有加強精準識別中的村民參與，才能作出最適合本村需要的扶貧決策，從而有效減少村委會決策的失誤，以更好保障村民權(quán)利，促進貧困群體盡快脫貧。

2.精準幫扶中加強村民參與能提高村民在扶貧中的積極性和主動性。村民參與扶貧從根本上說是扶貧資金、技術(shù)與信息在扶貧主體與貧困群體之間實現(xiàn)傳遞與反饋的互動過程。村民在參與扶貧中將鄉(xiāng)土經(jīng)驗、知識技術(shù)等自身優(yōu)勢與當?shù)匕l(fā)展對接起來，一方面實現(xiàn)利益分享與責任共擔，提高其參與扶貧的主體意識和能力;另一方面，村民參與扶貧可以促進信息的交流，消除村民因為對扶貧政策的不了解而保持的政治冷漠，最終提升扶貧主體與扶貧對象之間的信任度，消弭彼此間的疏離與隔閡。進一步分析，村民廣泛而有序的參與，可以提高扶貧政策制定與貧困群體的脫貧需求之間的響應性，降低政策執(zhí)行的成本，避免政府的扶貧決策與村民扶貧需要不匹配和脫節(jié)的矛盾，促進政府與扶貧對象之間形成信賴關(guān)系，使得雙方在良好的幫扶與合作中提升扶貧的整體績效，進而提高村民在扶貧工作中的主動性和積極性。具體到精準幫扶環(huán)節(jié)，村民積極參與幫扶過程，能改變以往長期的“輸血式”扶貧模式，通過激發(fā)扶貧中的內(nèi)生動力，引導各扶貧主體針對性地制定多項切實可行的幫扶措施和脫貧路徑，提高扶貧幫扶的精準性和成效。特別是對于精準扶貧工作中的結(jié)對幫扶措施，村民積極參與結(jié)對幫扶在轉(zhuǎn)變幫扶干部傳統(tǒng)工作方式的同時能重塑貧困村民在脫貧中的主體地位，激發(fā)村民自發(fā)自愿地參與精準扶貧工作，為農(nóng)村經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展提供內(nèi)生動力。

3.精準管理中加強村民參與能提高其對扶貧工作的監(jiān)督力度。扶貧開發(fā)涉及領(lǐng)域?qū)?，涵蓋教育、醫(yī)療、環(huán)境保護、人員培訓、產(chǎn)業(yè)扶貧等諸多方面，涉及主體廣，遍及財政、審計、發(fā)改、扶貧辦、民政等多個行政機構(gòu)，滲透于權(quán)力運行的多個環(huán)節(jié)。在扶貧實踐中，很多上級主管部門尚未建立動態(tài)監(jiān)管機制，對扶貧資源的分配使用情況缺乏有效的監(jiān)督與制約，這是扶貧中各種違法違紀行為屢禁不止的重要原因。同時，涉農(nóng)資金管理體制也不完善，實踐中職能部門對涉農(nóng)資金普遍重下發(fā)、輕監(jiān)管，對于資金使用是否存在造假和挪用、扶貧對象是否真實存在、扶貧資源是否準確分發(fā)到扶貧對象等情況都未建立常態(tài)化的跟蹤督查制度。而且各相關(guān)部門常常存在扶貧項目的財務(wù)收支和施工建設(shè)信息封閉，扶貧農(nóng)村村務(wù)公開滯后、公示事項有所保留等問題。精準管理中涉及事項、領(lǐng)域和主體廣泛復雜且極易產(chǎn)生腐敗，在此情形下，完全依賴紀檢等部門自上而下的監(jiān)管，難以達到真正意義上的全面監(jiān)督，而在當前同級橫向監(jiān)督乏力的前提下，只能依靠村民的廣泛參與發(fā)揮由下至上的監(jiān)督功能。村民參與扶貧構(gòu)建了扶貧過程中多元主體合作所需的“行動場域”，不僅拉近了人們之間的空間距離，也通過協(xié)商、合作與互動形成了約束彼此共同行動的非正式制度。同時，村民參與扶貧為扶貧的治理提供了一個開放的扶貧體系，在這個開放、包容的扶貧體系中，這些非正式制度對各扶貧主體的監(jiān)督與制衡更為有效[4]。實踐中，一些地方已經(jīng)開始嘗試吸納村民參與扶貧決策的制定和實施，通過制定彼此認同的合作章程、合作協(xié)議、共同行動準則等非正式制度，在潛移默化中監(jiān)督和約束各扶貧主體的扶貧行為。如此不但有利于給貧困地區(qū)傳播新觀念、新視野和新方法，還會在原來的封閉的管理體制之外形成較為獨立的監(jiān)督力量，以此震懾村干部使其在扶貧中不敢和不愿腐敗。

二、精準扶貧政策實施中村民參與存在的困境

（一）村民參與在精準識別中存在不足

1.貧困戶識別方式不規(guī)范影響了村民參與的積極性。實際上，地方政府在對貧困戶的識別環(huán)節(jié)中，所謂的“建檔立卡”工作通常采取自上而下的分配指標的方式進行，即在“規(guī)模控制” 的總原則下，依據(jù)省市統(tǒng)計局和扶貧辦規(guī)定下達的貧困戶基數(shù)，縣級扶貧辦將該縣確立的貧困人口識別規(guī)模逐層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各行政村，通過由上至下的方式下達貧困戶指標。接著，村干部以入戶調(diào)查獲取的農(nóng)戶收入為依據(jù)，綜合考慮住房、耐用消費品、教育、健康和致貧原因等方面進行整戶識別，將農(nóng)戶按貧困程度由高到低排序，最后以上級下達的貧困戶基數(shù)為限，初步確立貧困戶名單。換句話說，貧困人口數(shù)量并非通過客觀科學的標準和方式識別的，而是以上級部門的測算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進行指標分配的結(jié)果。在這種情形下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所分配到的貧困戶指標必然與貧困實際情況有很大出入。一些貧困村（戶）因為政策上的“規(guī)?？刂啤北慌懦庠诰珳首R別之外，又由于村委會基于“差序格局”人為造成的“精英俘獲”，使得不需要幫扶的其他村民卻在均分著精準扶貧的扶貧資金，這種貧困識別方式的不規(guī)范和不公正，導致廣大村民對扶貧的實施過程嚴重不滿，對扶貧的效果充滿懷疑甚至失望，進而消減村民參與扶貧的積極性。

2.基層民主不完善限縮了村民參與的范圍。民主作為一種制度，既有其價值觀層面的意義所在，也有著作為一種激勵機制的技術(shù)性用途，后者在很大程度上可以獨立于前者而存在。當前農(nóng)村基層民主的實際操作與制度設(shè)計的初衷存在很大的差距，民主發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)象普遍存在，村民享受不到應有的民主權(quán)利，并沒有真正參與到農(nóng)村扶貧的監(jiān)督、管理和決策中，即使在一些扶貧項目中有所參與，也都比較零散與隨意，尚未形成一種制度化的長效機制。事實上，貧困地區(qū)村民對本村公共事務(wù)的參與主要集中在能夠給他們帶來直接利益的經(jīng)濟領(lǐng)域。對于國家的扶貧和惠農(nóng)政策，大部分村民缺乏主動學習和全面領(lǐng)會政策精神的積極性，通常情況下他們習慣于被動接受零碎的政策信息，而在政策的具體執(zhí)行階段，他們的參與也僅體現(xiàn)于經(jīng)濟層面的消極執(zhí)行指令和完成簡單任務(wù)。如上文所述，在對貧困戶的精準識別中，擬定初步的貧困戶名單之后要舉行村民代表大會開展民主評議，以最終確定貧困戶名單和開展貧困人口的立檔建卡工作。然而，有些真正貧困的農(nóng)戶對公共事務(wù)相對冷漠，無心過問和參與到民主評議中，造成指標供需狀態(tài)下的“民主評議”失準。

（二）村民參與在精準幫扶中被弱化

1.幫扶理念落后降低了村民參與的有效性。作為扶貧主體的地方政府，因其在思想上單方面認為村民素質(zhì)較低、自我發(fā)展能力缺乏，所以在扶貧項目的選擇、實施、管理與監(jiān)督上過度干涉，甚至是完全取而代之，由政府在扶貧中唱獨角戲。在上述扶貧理念的作用下，真正的貧困村民并未切實參與到扶貧項目中，村民只能消極等待和被動接受政府安排的扶貧項目，其身份僅僅是按勞取酬的單純勞動者，如此使得參與意識和水平本來薄弱的貧困村民更加缺乏參與的動力，也造成了扶貧投入與貧困村民需求的偏離。而作為扶貧對象的村民，思想上的安于現(xiàn)狀、自私、較強的惰性和依賴性等落后觀念和種種陋習是造成其在扶貧中參與水平低下的重要原因。在扶貧實踐中，有些地方村民以入選貧困村為榮，不少村民長期以來習慣于接受政府的救濟和扶持，心理上對政府在扶貧方面的能力和責任過于夸大與抬高，很少從發(fā)展和提升自身能力的角度去思考如何脫貧。在項目選擇上，許多村民個人利益優(yōu)先于項目的公共性考量。毋庸置疑，參與行為實質(zhì)是一種公共性活動，但多數(shù)村民參與項目多是基于一己私利，項目選擇和實施與自身的利益聯(lián)系在一起，卻忽視該項目對貧困地區(qū)的整體利益和長遠發(fā)展作用，從而導致大量扶貧項目在決策中懸而不決或者實施中的半截子工程，嚴重影響扶貧效率。

2.扶貧項目的短期化導致村民參與難以持續(xù)化。當前，在政府主導性扶貧模式下，扶貧主體在扶貧中遵循向上而非向下負責的責任機制。在壓力型體制驅(qū)使下，盡快完成脫貧任務(wù)成為地方政府扶貧的首要目標。為了在短期內(nèi)打造扶貧形象工程，某些政府部門往往不顧貧困村民的意愿采取強制命令手段，選擇一些成本低、見效快、風險小的項目，村民只能在短期內(nèi)參與扶貧，隨著扶貧項目的完成，參與也就宣告結(jié)束，這種急功近利的扶貧方式往往導致貧困村民更加貧困。同時，在GDP 至上的扭曲政績觀和官員晉升體制下，地方政府以經(jīng)濟發(fā)展作為所有工作的重心，扶貧工作讓位于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，在扶貧中片面追求經(jīng)濟增長和收入增加。所以，地方政府也更傾向于選擇短期內(nèi)能帶來較大經(jīng)濟效益的成熟項目，或者將扶貧資源投向某些地方大型企業(yè)，對于更需扶持的貧困村民投資的項目基本不予考慮，由此限制了經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、內(nèi)生發(fā)展能力不足的貧困村民的參與機會。實踐來看，當前扶貧投入的大多數(shù)項目都是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的，除此以外，還有部分有關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面的，卻很少有農(nóng)業(yè)科技項目推廣、農(nóng)民技術(shù)技能培訓等提高貧困地區(qū)軟實力建設(shè)的項目。相對硬件建設(shè)項目而言，軟實力項目更有利于促進農(nóng)村長遠發(fā)展和村民持續(xù)有效的參與，從而從根本上提升貧困地區(qū)和貧困村民的自我造血能力，因而當前重硬件項目開發(fā)忽視軟件項目建設(shè)的不合理扶貧開發(fā)結(jié)構(gòu)亟需改變。

3.村民組織化程度低制約了村民的參與能力。農(nóng)村基層組織作為村公共事務(wù)的主要承擔者，可在扶貧資源的分配、使用以及監(jiān)管等方面發(fā)揮重要的作用。然而，由于基層組織老化與弱化，再加之缺乏足夠的活動經(jīng)費支持以及動員村民參與村集體活動的能力有限等原因，導致村組織工作開展困難。尤其是在現(xiàn)行的財稅體制與行政體制下，村組織無法獨立為村民提供其需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，致使其自身的凝聚力和影響力被削弱，而其威望的降低，又進一步消解了村組織在扶貧活動中發(fā)動村民參與和互助的能力。另一方面，隨著農(nóng)村“空心化”，大量人口流失，村民自治主體力量萎縮，村民自治出現(xiàn)有制度無載體的尷尬。農(nóng)村人口、經(jīng)濟和社會服務(wù)的日益空心化嚴重制約了村民自治能力，削弱了鄉(xiāng)村的自治功能。對于貧困地區(qū)這種村莊“空心化”所帶來的消極影響更為強烈。從實際來看，貧困地區(qū)村民居住地較為分散，大多數(shù)小農(nóng)意識較強而公共精神不足，加之市場經(jīng)濟潮流的沖擊、勞動力不斷外流等因素，使得農(nóng)村基層組織渙散無力，客觀上也限制了村民參與扶貧的能力與水平。

（三）村民參與在精準管理中被排斥

1.扶貧管理中信息的不透明減少了村民參與的機會。眾所周知，扶貧項目承載著扶貧政策的精神和價值目標，是扶貧政策在農(nóng)村的貫徹落實，而貧困村民對相關(guān)扶貧項目信息的知悉是其有效參與扶貧項目管理過程的前提。然而，由于多級發(fā)包的數(shù)字生產(chǎn)體制、基層干部對扶貧信息的壟斷、上下級之間信息不對稱等原因，導致扶貧中信息零散、不透明甚至失真。一方面，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村基層組織對項目信息公開有所保留，村民通常只能借助簡單的宣傳材料或從村干部口口相傳中知曉有關(guān)扶貧項目的概況，而對于扶貧資金的使用情況、扶貧項目輻射能力的強弱、詳細的實施方案等關(guān)鍵信息，村民大多不知情。某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部還存在官僚主義特權(quán)思想，認為信息太透明不利于開展工作，因而對于應公開的信息人為隱瞞和遮掩。信息封閉成為貧困村民積極參與扶貧管理的主要障礙，因而很多情況下村民只能被動和低效參與。另一方面，扶貧項目的主管部門對于貧困地區(qū)和貧困戶在項目需求和意愿上的信息掌握不足，扶貧主管部門與貧困戶沒有近距離接觸，對于貧困戶的致貧原因、項目實施地的經(jīng)濟社會環(huán)境等對項目決策非常關(guān)鍵的信息知之甚少，作為扶貧項目的直接利害關(guān)系人的村民基本上被排斥在項目決策之外，使得實踐中大量的扶貧項目與扶貧需求存在斷裂和脫節(jié)問題。

2.精準管理中違法違紀行為降低了村民的參與意愿。隨著國家和各地扶貧開發(fā)力度的加強，各種扶貧項目逐漸增多，投入資金量也不斷加大。某些缺乏監(jiān)督的地方和機關(guān)頻頻出現(xiàn)濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的違法違紀行為，特別是直接參與扶貧的基層工作人員，圍繞扶貧“項目”“資金”大量出現(xiàn)“雁過拔毛”式腐敗，使得這些扶貧政策、項目和資金下到基層卻難以落地。通過對扶貧實踐中的腐敗行為的考察，結(jié)合中紀委在2018年對過去幾年發(fā)生的扶貧典型案例的通報，扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象主要體現(xiàn)在如下方面：一是騙取或套取扶貧資金，二是截留侵占扶貧資金，三是優(yōu)親厚友為他人謀利，四是吃拿卡要收取好處費。此外，虛報金融扶貧數(shù)據(jù)、違規(guī)享受金融貸款政策等也是扶貧領(lǐng)域中頻現(xiàn)的違法違紀現(xiàn)象。習近平總書記在中央紀委第六次全體會議上指出：“相對于‘遠在天邊的‘老虎，群眾對‘近在眼前‘蠅貪感受更為真切，‘腐敗會轉(zhuǎn)化成‘大禍害，它侵害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層百姓對黨的信任?！盵5]基層工作人員在扶貧中的一言一行代表著黨和政府的形象，其在扶貧中的種種侵害貧困群體利益的違法違紀行為必然會引發(fā)貧困群眾對黨和政府的信任危機，致使他們對精準扶貧政策的推行反應冷漠，從而降低村民參與扶貧的意愿。

3.項目和資金管理的行政層級化阻塞了村民參與的通道。從當前扶貧的管理體制來看，我國推行的是政府主導型扶貧模式，地方政府在扶貧開發(fā)投入中處于主體地位，發(fā)揮主導作用。在這種嚴格的層級節(jié)制的權(quán)力體系下，行政命令式的扶貧資金計劃審批色彩濃重，扶貧資金的投入使用受制于部門領(lǐng)導的個人偏好。在扶貧資金管理上，實踐中大多數(shù)地方都是按因素法測算切塊分配到縣再依次到鄉(xiāng)和村，鄉(xiāng)、村基層可根據(jù)縣分配的指標使用該資金，卻無權(quán)力根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況自主調(diào)整和支配資金。同時，依照相關(guān)規(guī)定扶貧資金大多以項目的形式發(fā)放和管理，而項目的申請程序復雜，往往須從鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐層向上申報，而資金則隨項目由上至下逐級審批下發(fā)。現(xiàn)行的扶貧資金管理體制在村民與項目之間形成了一道鴻溝，阻礙了村民參與項目決策的通道，而扶貧相關(guān)部門則成為扶貧項目的立項、實施、監(jiān)督、管理的唯一合法主體。村民被排除于項目決策之外帶來了嚴重弊端，在缺乏村民監(jiān)督的狀態(tài)下，各級政府為了政績?nèi)菀赘闳A而不實的“扶貧形象工程”，造成扶貧資源浪費、扶貧經(jīng)費緊張而損害貧困群體的利益，從而使得貧困戶與政府關(guān)系緊張[6]。

三、精準扶貧政策實施中促進村民參與的對策建議

（一）提高精準識別中村民參與的地位

1.完善貧困戶識別機制，保障村民的參與權(quán)。在貧困戶識別環(huán)節(jié)，政府應充分考慮不同地區(qū)、不同基礎(chǔ)和不同類型貧困戶的差異性和多元性，了解不同區(qū)域社會經(jīng)濟文化因素的特殊性。政府在扶貧識別中的職能應定位為識別前的政策指導和識別后的監(jiān)督規(guī)范，而具體如何識別應交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村基層組織充分發(fā)揮群眾參與來完成。地方政府除了應完善政策層面的頂層設(shè)計外，還應充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，進一步完善扶貧信息共享平臺，為基層的貧困識別工作提供技術(shù)支持。在貧困識別的具體過程中，應賦予村級基層組織根據(jù)不同情況動態(tài)調(diào)整識別標準的權(quán)力，各村級組織應充分發(fā)揮農(nóng)村基層民主，大膽探索和創(chuàng)新適宜于本村的貧困識別方法。在貧困戶識別中特別要以村民為主體，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，在村民自愿申請、準確登記的基礎(chǔ)上，通過對象摸底、民主評議、入戶調(diào)查、村內(nèi)公示等流程，精準識別貧困戶和貧困村，以確保真正貧困的村莊和村民成為扶貧對象，切實做到扶真貧。在識別中還要加大貧困信息的公開力度，所有貧困戶都應在村里公示其相關(guān)情況，接受廣大村民的監(jiān)督?？傊饾u轉(zhuǎn)變以往的“由上至下”定規(guī)模、下指標的貧困識別方法方式，探索實行由下至上、科學計算的精準識別機制，實現(xiàn)數(shù)字式減貧向?qū)嵸|(zhì)性脫貧的轉(zhuǎn)變[7]。

2.加強基層民主制度建設(shè)，擴大村民參與的范圍。首先，幫助村民樹立民主意識。在完善村民自治過程中，重視村民民主意識的培育，鼓勵村民積極參與到村務(wù)管理中，加大村內(nèi)各項決議的公平、公正、公開力度。通過村民在村務(wù)活動中的積極參與，充分調(diào)動村民的主體性，培育村民的民主意識和當家作主觀念，有效擴大村民參與的事項范圍[8]。其次，完善村務(wù)公開制度。建立健全村規(guī)民約、“一事一議”、民主評議等制度，對村民群眾反映強烈的重大問題，如貧困對象的識別、扶貧救濟款使用情況、扶貧項目的實施等，村集體要及時采取有效辦法公開，公開內(nèi)容要細、要實。再次，建立民主評議制度。精準扶貧是一項由扶貧主體和扶貧對象共同參與的合力工程。一方面凡是涉及村民重要利益的事務(wù)都必須公開辦事程序，實行民主決議。在項目或政策實施前要召開村民代表大會、全體村民會議等，廣泛收集村民的意見，決不能由個人或少數(shù)人決定;另一方面，對待村民，要敢于放手。敢于讓村民出主意、做決策、提意見，在村委會設(shè)立意見箱，敢于接受村民的監(jiān)督和反饋。

（二）強化精準幫扶中村民參與的功能

1.改變幫扶理念，提升村民參與的有效性。一方面扶貧主體要進行觀念上的更新，要改變扶貧中高高在上的施舍者心態(tài)，剔除認為村民素質(zhì)低下而排除其參與扶貧的偏見。具體而言，在扶貧過程中，扶貧主體在思想上應該由傳統(tǒng)的官本位色彩的管制觀念向以人為本的服務(wù)觀念轉(zhuǎn)變，充分尊重當?shù)卮迕竦恼鎸嵰庠负蛯嶋H需求，發(fā)揮村民在扶貧中的主體性作用。對貧困戶不僅要進行物質(zhì)上的幫助，更應進行精神上的扶貧。精神上的扶貧首先是“扶志”先行，通過科學的人生觀和價值觀的宣傳教育對貧困地區(qū)進行觀念上的革新，通過脫貧典型的示范宣傳引導貧困戶改變陳舊落后的思想;其次，通過教育扶貧、信息扶貧、技術(shù)扶貧等方式對貧困村民扶知扶智，增強貧困群體自我發(fā)展的內(nèi)生動力。另一方面，村民自身應充分發(fā)揮其在脫貧中的主體作用，主動參與合作。村民應轉(zhuǎn)變觀念，摒棄“等靠要”的懶惰思想，并增強對科學文化知識和社會主義核心價值觀的學習，養(yǎng)成良好的生活習慣和保持健康向上的心態(tài)，堅定在精神上脫貧的決心。同時應與時俱進，積極接受新鮮事物，努力增強適應新農(nóng)村建設(shè)需要的經(jīng)營管理能力，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平，提高自身抵御風險的能力。

2.理性選擇扶貧項目，促進村民參與的持續(xù)化。首先，合理定位政府在扶貧中的職能。在新時期，政府在精準扶貧中的主要職能應該集中在如下方面：宏觀上完善頂層設(shè)計，為反貧困提供政策框架和制度保障;為扶貧提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù);加大教育投入，提高貧困人口的生存技能和自我發(fā)展能力;保障貧困人口的基本權(quán)利，減少社會排斥，促進社會融合等等。而對于扶貧項目的決策、管理、實施、監(jiān)督等具體扶貧事項，則應通過外包、招標等形式交由企業(yè)、社會組織來完成。其次，建立多元主體協(xié)同扶貧機制。政府要為參與扶貧的企業(yè)、其他社會組織出臺支持政策，積極引導和鼓勵社會力量參與扶貧，結(jié)合貧困地區(qū)原有的各種有利資源通過資源共享、優(yōu)勢互補和協(xié)同合作，拓展貧困村民參與扶貧的形式和空間。同時，政府應從資金、技術(shù)等方面鼓勵和扶持貧困地區(qū)村民成立專業(yè)合作社、農(nóng)民協(xié)會等村民自組織，使貧困群體由扶貧政策的被動接受者和受益者轉(zhuǎn)變成自我脫貧的決策者，形成扶貧主體與扶貧對象合作扶貧的格局。最后，扶貧項目的選擇要結(jié)合貧困地區(qū)的現(xiàn)實需要?；鶎诱畱Y(jié)合貧困群體的致貧原因、幫扶訴求以及根據(jù)貧困村的區(qū)位優(yōu)勢和市場需求，有針對性選擇合適的項目，同時在項目實施過程中要嚴格監(jiān)督。扶貧項目的選取和運營要以促進貧困地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展和貧困人口的脫貧致富能力為目的，嚴禁搞某些缺乏科學論證、違背扶貧政策以及與貧困人口真實需求嚴重脫節(jié)的扶貧形象工程。

3.加強村民組織化建設(shè)，提高村民的參與能力。農(nóng)村基層組織是村民自治的重要組織保障，更是村民實現(xiàn)制度化、規(guī)范化和科學化參與的重要載體，因而，加強農(nóng)村基層組織建設(shè)對于提高村民在扶貧中的參與能力和水平有著重要的現(xiàn)實意義。首先，要走出當前農(nóng)村干部隊伍新生力量不足、后繼無人的困境，擴寬選拔人才的視野，把志愿扎根基層、有能力帶領(lǐng)村民脫貧的大學生村官、返鄉(xiāng)優(yōu)秀青年、新鄉(xiāng)賢和鄉(xiāng)村精英等推選為村級后備干部，以更好促進和發(fā)動貧困村民參與到扶貧中。其次，要轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層組織的職能，改變傳統(tǒng)以計劃生育、信訪維穩(wěn)、爭先創(chuàng)優(yōu)等工作為重心的情況，增強其發(fā)展村級集體經(jīng)濟、提高基層公共服務(wù)的能力，從而加大村民參與村公共事務(wù)的動力。最后，要積極培育和發(fā)展農(nóng)民自組織。政府應該通過政策引導和資金、技術(shù)等扶持農(nóng)民成立形式多樣的農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)民協(xié)會，使村民由個體性、自發(fā)型的參與轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織化、理性型的參與。為此，可以借鑒并推廣實踐中取得較大成效的“支部+協(xié)會”模式，該模式有效地將黨支部的政治優(yōu)勢與協(xié)會的經(jīng)濟優(yōu)勢有機結(jié)合，整合農(nóng)業(yè)資源實現(xiàn)優(yōu)勢互補[9]，推進了農(nóng)村技術(shù)和經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，從而提高了村民進入市場的組織化程度和參與談判的能力。

（三）滿足精準管理中村民參與的要求

1.加強精準管理中項目的透明性，增加村民參與的機會。項目管理是整個扶貧過程的重中之重，項目管理過程中信息是否透明和公開，直接影響著村民扶貧參與程度。因此，為增加扶貧項目管理的透明度，項目實施前到實施后整個過程都應該讓村民參與其中，具體而言：其一，在項目規(guī)劃上應發(fā)動群眾廣泛參與，由村民代表充分討論后提出項目規(guī)劃草案，上級部門再組織力量進行可行性分析與論證。項目選擇要考慮村民的需要，結(jié)合農(nóng)村的實際，要圍繞基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等協(xié)助村民制定本村發(fā)展規(guī)劃。將扶貧項目選擇權(quán)交由村民，可有效遏制政府在項目規(guī)劃中的權(quán)力尋租行為，也使得項目的選擇與貧困戶的實際需要實現(xiàn)無縫連接。其二，應拓寬項目建設(shè)主體范圍，除項目特殊要求外，技術(shù)要求不高的涉農(nóng)項目應允許農(nóng)民專業(yè)合作社參與競標。項目由農(nóng)民專業(yè)合作社建設(shè)的，相關(guān)職能部門應委派專業(yè)人員進行技術(shù)指導和跟蹤服務(wù)。其三，加強扶貧資金管理。為確保資金在陽光下運行，應建立扶貧資金公告公示制度。除法律法規(guī)禁止外，各級扶貧管理部門和項目實施單位應將資金的到位情況、分配和使用情況以便于群眾理解和監(jiān)督的方式主動、全面、真實、及時向社會公布。對下發(fā)到村的扶貧資金，村級應成立專門的扶貧資金監(jiān)督委員會，對扶貧資金進行全面監(jiān)督，并向全體村民公開財務(wù)收支情況。

2.完善扶貧考核監(jiān)督機制，重塑村民的信任。首先，應創(chuàng)新對扶貧主要責任人的考核激勵機制。積極探索建立村民自主評價機制，即建立以貧困村民滿意度為基礎(chǔ)，針對政府的減貧成效以及村級組織扶貧資金的分配使用等情況的自主評價機制。貧困村民積極參與政府扶貧工作評價，有利于及時調(diào)整政府扶貧政策的偏差，督促政府及時改進扶貧方式以及有效糾正政府扶貧中的違法違紀行為。貧困村民對村級組織扶貧工作的評價和反饋，能讓村組織及時了解貧困戶的真實脫貧需求，從而制定對貧困戶更具有針對性的脫貧方案，提升扶貧脫貧的精準度，由此增強村民對政府扶貧工作的信任與支持。其次，完善扶貧監(jiān)督機制。充分發(fā)揮村民自治組織在貧困治理中的作用，加強村民自治組織對村干部工作的民主監(jiān)督和民主評議，探索成立由村兩委干部及其配偶、直系親屬以外的村民組成的專門監(jiān)督村委會行使權(quán)力的組織——村級廉情監(jiān)督站，對村干部的德、勤、廉、績等方面的表現(xiàn)進行全面的監(jiān)督，確保村干部的工作依法合規(guī)。最后，建立村一級扶貧資源監(jiān)管機制，加強資源管控，對扶貧工作中侵占公共利益、侵害群眾利益的不正之風與貪污腐敗現(xiàn)象加大懲治力度。

3.改革扶貧資源傳遞方式，暢通村民參與的通道。首先，優(yōu)化扶貧資源傳遞主體。改革以往由上至下逐級申報審批的程序，逐步下放扶貧資源的審批權(quán)限，將扶貧資源的審批權(quán)由當前的省級部門適當下移至縣級政府，而省級政府總體把握扶貧資源投放的方向和總的原則，不再管理具體的項目。這是因為，貧困縣是扶貧的主戰(zhàn)場，而實踐中各縣貧困情況千差萬別，扶貧資源的使用分配也難以整齊劃一，當前由省級部門審批項目的方式與基層現(xiàn)狀和需求存在脫節(jié)的可能。因而，扶貧資金的審批權(quán)應下放到縣級層面，由縣扶貧部門根據(jù)貧困村的現(xiàn)實需求確定到村的項目，再由貧困戶或村民組織直接向縣級扶貧部門申請扶貧項目，從而降低貧困戶參與的門檻，暢通其參與的渠道。其次，簡化扶貧資源傳遞層次。改變當前依照行政管理體制自上而下逐層傳遞扶貧資源的形式，在明確扶貧資源具體投放區(qū)域的情形下，采取國家財政集中支付的形式，將國家財政扶貧資金直接從中央傳遞到目標項目，不再經(jīng)由地方各級財政部門，由此簡化資源的傳遞程序，減少傳遞成本，遏制資源傳遞中的違法違紀行為。再次，擴大村民在扶貧資源使用中的自主權(quán)?？h級扶貧部門將扶貧資源下達到貧困村后，貧困村可以設(shè)立“互助發(fā)展基金”，并將其與當前貧困村正在實施的整村推進戰(zhàn)略和新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，切實做到扶貧資源的管理和使用權(quán)下放到村民，使其積極而有效地參與到扶貧進程中。

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