淺淡代建制模式下高校新校區(qū)建設(shè)內(nèi)部控制的建立與完善

韋燕柳

摘 要：隨著各地區(qū)大學(xué)城建設(shè)的興起，采用代建制模式來(lái)建設(shè)新校區(qū)已成為許多高校的必然選擇，本文剖析代建制模式下高校在新校區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題，并就如何建立與完善高校新校區(qū)建設(shè)內(nèi)部控制制度提出建議。

關(guān)鍵詞：代建制;新校區(qū);建設(shè);內(nèi)部控制

基金項(xiàng)目：本文系受2020年度廣西高校中青年教師科研基礎(chǔ)提升能力項(xiàng)目專項(xiàng)課題（“代建制”下民辦高校工程審計(jì)管理模式的實(shí)踐與構(gòu)建）（編號(hào)：2020KY60022）

近年來(lái)，為促進(jìn)城市新區(qū)的發(fā)展同時(shí)也為了滿足各高校自身發(fā)展需要，各地區(qū)極力推進(jìn)大學(xué)城建設(shè)并將之納入城市發(fā)展規(guī)劃之中，旨在通過(guò)大學(xué)的發(fā)展來(lái)帶動(dòng)城市的發(fā)展。由于新校區(qū)建設(shè)具有資金投入多、建設(shè)工期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)、參與建設(shè)主體多、復(fù)雜程度及風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高等特點(diǎn)，高校又缺乏足夠的專業(yè)技術(shù)人員來(lái)專職管理新校區(qū)的建設(shè)工作，故通常采用“投資、建設(shè)、管理、使用”能適度分離的代建制模式來(lái)完成新校區(qū)的建設(shè)。

一、代建制模式下高校新建校區(qū)建設(shè)存在的風(fēng)險(xiǎn)因素

（一）對(duì)代建單位的監(jiān)督和管理仍缺乏有效的方法

代建單位的產(chǎn)生一般有兩種方式，一是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的方式擇優(yōu)選定，另一種是由政府直接指定。競(jìng)爭(zhēng)選擇代建單位的模式具有較多的優(yōu)勢(shì)，可為高校規(guī)避較多風(fēng)險(xiǎn)，成為首選的模式。由政府指定的，由于代建單位的業(yè)務(wù)處于相對(duì)壟斷地位，為建設(shè)單位提供優(yōu)質(zhì)管理服務(wù)、保證工程質(zhì)量、進(jìn)度、控制成本等的壓力或動(dòng)力減少，可能會(huì)將更多的注意力放在追求企業(yè)利益的最大化上，這就違背了代建制建立的初衷;目前國(guó)家針對(duì)代建制還沒(méi)有建立起一套完備的制度體系，建設(shè)單位與代建單位之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系不夠清晰，代建單位具體的義務(wù)和權(quán)利范圍沒(méi)有明確的界定，代建單位的法律地位問(wèn)題還沒(méi)有得到很好的明確。雖然各地區(qū)建立有相應(yīng)的管理制度，但基本都是在2004-2006年間建立，歷經(jīng)十幾年都未進(jìn)行更新，制度陳舊，未能適應(yīng)當(dāng)下代建制中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。各高校雖跟代建單位訂立了代建合同，但由于專業(yè)技術(shù)人員的缺乏，無(wú)法實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目的建設(shè)情況，但對(duì)代建單位的監(jiān)督和管理作用弱化。

（二）可能存在利益聯(lián)系

高校委托代建單位實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)管理，代建單位以建設(shè)單位名義開(kāi)展代建活動(dòng)，選定設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料與設(shè)備供應(yīng)商等單位并與之簽訂合同，除代建單位外高校與其他參與單位無(wú)合同關(guān)系，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題很難對(duì)其進(jìn)行追責(zé)。在此種情形下，施工單位和代建單位因利益的一致性，極易結(jié)成聯(lián)盟，而項(xiàng)目的監(jiān)理單位又是由代建單位確定，監(jiān)理費(fèi)用也由代建單位負(fù)責(zé)支付，一旦監(jiān)理單位對(duì)代建單位言聽(tīng)計(jì)從，就無(wú)法對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的有效監(jiān)督。某高校新校區(qū)建設(shè)中，施工單位虛報(bào)進(jìn)度款，虛報(bào)額度驚人，監(jiān)理單位、代建單位均簽字認(rèn)可，未認(rèn)真履行職責(zé)，學(xué)校僅能依據(jù)代建協(xié)議對(duì)代建單位進(jìn)行問(wèn)責(zé)，對(duì)施工單位、監(jiān)理單位無(wú)約束作用。

（三）盲目趕進(jìn)度，前期準(zhǔn)備工作不充分

各地區(qū)政府通常將大學(xué)城建設(shè)納入政府發(fā)展規(guī)劃中，列入重大項(xiàng)目之列并要求限期完成，代建單位為如期完成任務(wù)，快馬加鞭辦理報(bào)批、辦證、辦理征地拆遷等有關(guān)手續(xù)，在編制項(xiàng)目投資概算時(shí)僅粗略的進(jìn)行估算，未充分考慮項(xiàng)目的實(shí)際情況，導(dǎo)致后期出現(xiàn)超概等問(wèn)題;在僅有初步勘察報(bào)告的基礎(chǔ)上就委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行施工圖的設(shè)計(jì)，未充分聽(tīng)取校方意見(jiàn)，導(dǎo)致設(shè)計(jì)出來(lái)的布局或功能未能符合高校實(shí)際使用需求;為趕進(jìn)度，用尚未最終定稿的圖紙來(lái)進(jìn)行預(yù)算編制、審核、編制招標(biāo)工程量清單，在圖紙上標(biāo)注：“本圖紙不能用于指導(dǎo)施工，僅用于預(yù)審”，圖紙中多處標(biāo)注需進(jìn)行二次深化設(shè)計(jì)，招標(biāo)工程量清單中暫列或暫估的金額較大，不利于控制成本。在預(yù)審及招標(biāo)過(guò)程中設(shè)計(jì)單位還在不斷的進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，最終圖紙會(huì)存在多處做法與招標(biāo)工程量清單不同，如果代建單位未及時(shí)辦理變更簽證手續(xù)，將設(shè)計(jì)變更情況告知業(yè)主，后期會(huì)出現(xiàn)糾紛、扯皮等情況。

（四）高校內(nèi)部協(xié)同工作機(jī)制不完善

部分高校雖成立有新校區(qū)建設(shè)指揮部或工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)決策、協(xié)調(diào)新校區(qū)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的各項(xiàng)問(wèn)題，但沒(méi)有制定詳細(xì)的工作流程圖，在具體業(yè)務(wù)的處理過(guò)程中無(wú)章可循;或是雖制定有相關(guān)的流程，但片面追求靈活性，將相關(guān)規(guī)定置之不理，制度形同虛設(shè)，執(zhí)行不到位。代建單位預(yù)算送審、變更簽證審批、進(jìn)度款撥付等內(nèi)部工作流程未進(jìn)行協(xié)商明確，工作協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢，影響項(xiàng)目的整體推進(jìn)。

（五）對(duì)資金管理風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠

高校新校區(qū)建設(shè)資金來(lái)源一般為國(guó)家、當(dāng)?shù)卣畵芨兑徊糠?，學(xué)校自籌一部分;對(duì)民辦高校而言，建設(shè)資金要靠學(xué)校多方籌措，如通過(guò)銀行貸款、融資、社會(huì)捐贈(zèng)等渠道。部分高校對(duì)貸款的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠，還貸的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，缺乏勤儉辦學(xué)的思想，不切實(shí)際地想依靠貸款鋪攤子、上項(xiàng)目，盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)。如，某高校在進(jìn)行新校區(qū)學(xué)生宿舍床架立項(xiàng)采購(gòu)過(guò)程中，就有校領(lǐng)導(dǎo)提出將原校區(qū)學(xué)生宿舍床架采購(gòu)所需資金一并從新校區(qū)融資經(jīng)費(fèi)中開(kāi)支，該建議違反貸款資金?？顚Ｓ玫脑瓌t。

二、完善代建制模式下新校區(qū)建設(shè)內(nèi)部控制的建議

（一）實(shí)行嚴(yán)格的代建準(zhǔn)入制度，保證管理水平

非政府指定代建單位的，高校應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)管理制度，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)雜程度、投資規(guī)模和建設(shè)范圍設(shè)定準(zhǔn)入條件，按照招投標(biāo)“公平、公正、公開(kāi)”的原則，選擇具有較強(qiáng)技術(shù)實(shí)力，有良好項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)及信譽(yù)的項(xiàng)目管理單位參與競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式擇優(yōu)選取;在國(guó)家尚未制定完善的代建制度的情況下，認(rèn)真梳理項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，訂立委托代建合同，明確雙方的責(zé)權(quán)利、代建費(fèi)的計(jì)算及支付流程、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等條款;建立代建單位信譽(yù)檔案，對(duì)代建單位的工作情況實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

（二）保證監(jiān)理單位與代建單位的相互獨(dú)立，形成牽制作用

要保證代建單位與監(jiān)理單位的相互獨(dú)立性，改變以往由代建單位支付監(jiān)理費(fèi)用的模式，由高校直接招標(biāo)并支付監(jiān)理費(fèi)用，在費(fèi)用上斷絕監(jiān)理單位與代建單位的依附關(guān)系，更好地保證監(jiān)理單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位與建設(shè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)。

（三）梳理學(xué)校內(nèi)部管理流程

建立專家評(píng)審制度，明確新校區(qū)建設(shè)指揮部議事決策流程，對(duì)涉及概算評(píng)估、圖紙會(huì)審、重大技術(shù)變更、材料變更等事項(xiàng)由專家進(jìn)行評(píng)審后，按照既定的程序履行校內(nèi)審批程序。

組織代建單位、基建管理部門、審計(jì)、財(cái)務(wù)及招標(biāo)采購(gòu)部門共同就新校區(qū)建設(shè)中涉及的各項(xiàng)目預(yù)算、招標(biāo)文件、變更簽證、進(jìn)度款撥付、結(jié)算等環(huán)節(jié)制定相應(yīng)的管理流程，明確各單位的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范權(quán)利運(yùn)行，提高效率。

在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，高校要避免過(guò)度干預(yù)代建單位的工作，影響其工作積極性，但也要對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)情況保證一定的知情權(quán)。要安排專業(yè)技術(shù)人員、專家參與項(xiàng)目功能要求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量工期等的論證工作，參與初步設(shè)計(jì)評(píng)審、施工圖評(píng)審，并充分發(fā)表意見(jiàn)，保證在項(xiàng)目的功能定位上能充分反映學(xué)校的實(shí)際需求;對(duì)代建單位明確，涉及項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、材料變更、超概算等事項(xiàng)必須嚴(yán)格按照代建協(xié)議約定，向高校履行審批程序后方可執(zhí)行。

（四）加強(qiáng)對(duì)貸款資金的管理

高校要成立以校長(zhǎng)為組長(zhǎng)，分管財(cái)務(wù)副校長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，財(cái)務(wù)、招標(biāo)、基建、審計(jì)、紀(jì)檢為成員的貸款資金管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織貸款項(xiàng)目的論證、貸款資金的使用、管理與監(jiān)督等工作。嚴(yán)格按照項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃使用貸款資金，制訂嚴(yán)格的貸款資金管理制度與辦法，確保貸款資金專款專用。嚴(yán)禁用貸款資金進(jìn)行再融資活動(dòng)，嚴(yán)謹(jǐn)用貸款挪作他用，或?qū)⑾嗨祈?xiàng)目合并到新校區(qū)建設(shè)之中變相使用貸款資金。要建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，充分發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、工會(huì)等部門的監(jiān)督作用，建立健全內(nèi)部監(jiān)控制度，對(duì)貸款項(xiàng)目實(shí)施全方位、全過(guò)程監(jiān)控。

（五）充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用

開(kāi)展全過(guò)程跟蹤審計(jì)，制定切實(shí)可行的跟蹤審計(jì)方案，從項(xiàng)目準(zhǔn)備階段直至竣工驗(yàn)收的整個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)實(shí)際情況，找準(zhǔn)重要內(nèi)容、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施不間斷、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)。如對(duì)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、概算批復(fù)、招標(biāo)程序、合同條款、建設(shè)資金、征地拆遷、內(nèi)控制度建立、設(shè)計(jì)變更、工程結(jié)構(gòu)合理性、材料合理性、進(jìn)度款撥付、竣工結(jié)算等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，減少風(fēng)險(xiǎn)漏洞、提高資金的使用效益，維護(hù)高校的合法權(quán)益。

三、結(jié)束語(yǔ)

代建制模式下高校必須對(duì)新校區(qū)建設(shè)進(jìn)行規(guī)范、有效的管理，出臺(tái)切實(shí)可行的規(guī)章制度，完善內(nèi)部控制，才能促使建設(shè)資金合法、合規(guī)、合理使用，保證工程質(zhì)量，提高建設(shè)資金的使用效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]李影.淺淡高校新校區(qū)建設(shè)內(nèi)部控制制度.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息.2018（036）：48，51.