信用檔案要避免紙上談兵

孫娟娟

從歷史發(fā)展來(lái)看，食品監(jiān)管已經(jīng)歷市場(chǎng)獨(dú)立調(diào)節(jié)、政府主導(dǎo)調(diào)節(jié)、政府與市場(chǎng)合作調(diào)節(jié)三個(gè)階段。如何建制來(lái)保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者履行防控風(fēng)險(xiǎn)的首要責(zé)任并重建公眾對(duì)他們以及對(duì)政府監(jiān)管的信任是當(dāng)務(wù)之急，需要政府調(diào)節(jié)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和道德調(diào)節(jié)的“三管齊下”且彼此組合。當(dāng)下，以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型市場(chǎng)監(jiān)管體系在食品安全監(jiān)管方面已有“三效合一”的成效。概括來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)著保障食品安全的主體責(zé)任，且通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可等行為準(zhǔn)入、進(jìn)貨查驗(yàn)等過(guò)程管理與標(biāo)識(shí)信息等事后披露來(lái)履行這一責(zé)任。許可檢查、監(jiān)督抽查等信息根據(jù)法定依據(jù)集成信用信息，首先為監(jiān)管的靶向性和精準(zhǔn)度提供了分類分級(jí)基礎(chǔ)，如提高對(duì)嚴(yán)重違法主體的檢查頻率。其次，公開(kāi)的信用信息為其他監(jiān)管部門、市場(chǎng)主體的再利用提供了守信激勵(lì)、失信懲戒的合作基礎(chǔ)。最后，從“監(jiān)管+信用”到“信用+監(jiān)管”，監(jiān)管的智慧化也日益體現(xiàn)于不斷創(chuàng)新信用產(chǎn)品和應(yīng)用場(chǎng)景。例如，陜西省安康市運(yùn)用大數(shù)據(jù)、智慧監(jiān)管等多種形式加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的服務(wù)和監(jiān)管，建立了“食用農(nóng)產(chǎn)品合格證上墻”、“紅黃黑”榜、投訴舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全守信褒獎(jiǎng)和失信懲戒等系列制度，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)主體和行業(yè)的誠(chéng)信責(zé)任，構(gòu)建起了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)信用體系。

不斷推陳出新的信用監(jiān)管面臨一些待解問(wèn)題，其中重要的一點(diǎn)就是尚未健全食品安全信用檔案制度。2009年《食品安全法》第79條明確了食品安全信用檔案的法律地位。后續(xù)的法律修訂和配套規(guī)范也不斷細(xì)化應(yīng)當(dāng)納入信用檔案的內(nèi)容和檔案的使用場(chǎng)景。例如，最新修訂的《食品安全法實(shí)施條例》第66條進(jìn)一步明確了依托于信用檔案的監(jiān)管新工具，包括嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者黑名單制度和跨部門的聯(lián)合懲戒。然而，缺失食品安全信用檔案規(guī)范的頂層設(shè)計(jì)，已經(jīng)導(dǎo)致了基層實(shí)踐的無(wú)序性。鑒于此，有必要適時(shí)反思如何夯實(shí)信用制度的這一基礎(chǔ)。

以食品生產(chǎn)者的食品安全信用檔案建設(shè)為例，強(qiáng)化針對(duì)食品生產(chǎn)者的許可監(jiān)督檢查、日常監(jiān)督檢查是既有的制度要求。例如，根據(jù)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》，縣級(jí)以上地方食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)將食品生產(chǎn)許可頒發(fā)、許可事項(xiàng)檢查、日常監(jiān)督檢查、許可違法行為查處等情況記入食品生產(chǎn)者食品安全信用檔案，并依法向社會(huì)公布；對(duì)有不良信用記錄的食品生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)增加監(jiān)督檢查頻次。為此，地方主管部門也陸續(xù)通過(guò)部門立法、指導(dǎo)意見(jiàn)等方式探索如何依托于食品生產(chǎn)者食品安全信用檔案來(lái)優(yōu)化監(jiān)管。再例如，上海市通過(guò)《上海市食品生產(chǎn)企業(yè)食品安全風(fēng)險(xiǎn)與信用分級(jí)監(jiān)管辦法》整合了產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)與食品安全信用等級(jí)，進(jìn)而擴(kuò)充了分級(jí)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)考慮的因素。山東省通過(guò)《山東食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品生產(chǎn)企業(yè)食品安全信用檔案管理的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》針對(duì)信用檔案信息來(lái)源，在細(xì)化政府監(jiān)督信息的同時(shí)，納入了社會(huì)監(jiān)督信息，如媒體曝光信息。結(jié)合當(dāng)下實(shí)踐，避免食品生產(chǎn)者食品安全信用檔案“紙上談兵”的關(guān)鍵在于強(qiáng)化食品生產(chǎn)者信用檔案的建檔、分級(jí)與應(yīng)用管理。

信用“建檔”：數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上的監(jiān)管增效

就食品生產(chǎn)者而言，自獲得生產(chǎn)許可后，就有了涉及“我是誰(shuí)”“我做什么”的基本信息，隨后，通過(guò)許可監(jiān)督檢查、日常監(jiān)督檢查、各級(jí)監(jiān)督抽檢、違法案件稽查等不同形式的官方監(jiān)督管理，監(jiān)管者可基于檢查結(jié)果動(dòng)態(tài)了解食品生產(chǎn)者“做得怎么樣”。尤其是，隨著監(jiān)管信息化的發(fā)展，不同檢查的結(jié)果陸續(xù)依托于地方自建或總局共建的系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化，進(jìn)而提高了結(jié)果再利用的可能性。例如，監(jiān)督抽檢信息的公開(kāi)可便于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者針對(duì)自身的供應(yīng)鏈開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的管理。然而，由于職能分工，各類系統(tǒng)的應(yīng)用往往止于縱向的數(shù)據(jù)上報(bào)，即便對(duì)于其他環(huán)節(jié)公開(kāi)的數(shù)據(jù)，也會(huì)因?yàn)槁殭?quán)所限而未必在自有的業(yè)務(wù)系統(tǒng)中加以綜合利用。對(duì)此，從許可檔案到監(jiān)管檔案再到信用檔案，后者通過(guò)整合各類監(jiān)管信息而使得綜合利用成為可能。

例如，依據(jù)《食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)日常監(jiān)督檢查管理辦法》和《食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理辦法（試行）》，食品生產(chǎn)的監(jiān)管者應(yīng)根據(jù)日常監(jiān)督檢查的結(jié)果對(duì)食品生產(chǎn)者進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的劃分，并將其作為依據(jù)實(shí)施不同程度的監(jiān)管。如果僅僅只是依據(jù)日常監(jiān)督檢查來(lái)劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，存在的一種可能是：生產(chǎn)者會(huì)為了檢查而保持一種臨時(shí)抑或失真的合規(guī)狀態(tài)。對(duì)此，事先不告知的飛行檢查可減少前述的形式性檢查。同樣的，當(dāng)在銷售環(huán)節(jié)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行抽樣檢查時(shí)，其結(jié)果也能成為確認(rèn)生產(chǎn)者是否合規(guī)生產(chǎn)的佐證。因此，綜合利用各類檢查的結(jié)果，可對(duì)生產(chǎn)者的合規(guī)狀況做更為全面的“畫像”。也是因?yàn)槿绱?，信用監(jiān)管作為一種事中事后監(jiān)管措施，于監(jiān)管者而言，帶來(lái)了數(shù)據(jù)共享的監(jiān)管增效。相應(yīng)的，信用建檔本身成功與否的問(wèn)題就直接轉(zhuǎn)變?yōu)榱瞬煌瑱C(jī)構(gòu)之間乃至上下級(jí)之間的數(shù)據(jù)共享。

檔案信息：數(shù)據(jù)融合基礎(chǔ)上的精準(zhǔn)監(jiān)管

無(wú)疑，信用檔案的信息是一個(gè)集合，規(guī)范中采用的來(lái)源列舉式和“等”字的留白進(jìn)一步拓展了信用信息來(lái)源的廣度。但是，當(dāng)通過(guò)信用監(jiān)管來(lái)提高對(duì)失信生產(chǎn)者的監(jiān)管力度時(shí)，信用信息本身的所指不應(yīng)該是各類監(jiān)管信息的“物理整合”。換而言之，這一信息集合還需要進(jìn)行“化學(xué)融合”，以辨析出真正可用于判斷守信抑或失信的信息。例如，將食品召回信息記錄于信用檔案時(shí)，生產(chǎn)者自行主動(dòng)召回被污染的食品，又或者是無(wú)關(guān)食品安全的標(biāo)簽瑕疵食品，這一義務(wù)履行的主動(dòng)性是否能使其成為守信的判斷依據(jù)，進(jìn)而激勵(lì)生產(chǎn)者更為積極得履行該項(xiàng)義務(wù)？另一方面，當(dāng)失信隨著信用制度的跨界應(yīng)用而從民事違約行為的范疇進(jìn)一步包含違反法律、行政法規(guī)等的行為時(shí)，學(xué)者對(duì)于“信用社會(huì)非‘完人社會(huì)”的強(qiáng)調(diào)也使得違法即失信的等式越來(lái)越受詬病。相應(yīng)的，當(dāng)投訴舉報(bào)、媒體曝光等線索來(lái)源都在查證后轉(zhuǎn)換為行政處罰時(shí)，僅僅只是依據(jù)處罰數(shù)量、處罰種類的組合便再次施以信用懲戒，是否符合過(guò)罰相當(dāng)?shù)囊螅?/p>

實(shí)踐中，評(píng)級(jí)是融合數(shù)據(jù)、構(gòu)建信用檔案的一種方式。簡(jiǎn)單的如組合處罰數(shù)量和種類來(lái)區(qū)分守信與否、失信程度。然而，一如上文所述，即便是官方開(kāi)展的檢查，也有告知與否、產(chǎn)地檢查抑或銷地抽檢、地方抽檢抑或國(guó)家抽檢的不同區(qū)別，由此而來(lái)的檢查力度、影響力度也會(huì)存在差異。因此，各自查實(shí)的違法行為在作為失信判斷的考量時(shí)，也應(yīng)當(dāng)有權(quán)重的差別。同樣的，當(dāng)通過(guò)梳理良好信息來(lái)實(shí)現(xiàn)守信激勵(lì)時(shí)，國(guó)家級(jí)、省市級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)因獲取的難易程度，也同樣存在權(quán)重差異。鑒于此，定性基礎(chǔ)上的定量分級(jí)，可進(jìn)一步優(yōu)化違法程度與失信的關(guān)聯(lián)方式以及失信程度差異下的分級(jí)管理，以提高基于信用的監(jiān)管精準(zhǔn)性。

社會(huì)公示：聲譽(yù)機(jī)制基礎(chǔ)上的協(xié)同應(yīng)用

當(dāng)下，食品生產(chǎn)者的信用檔案及其評(píng)級(jí)結(jié)果主要用于分級(jí)管理，典型的就是加大對(duì)失信者的監(jiān)督檢查頻率。比較而言，生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)不同，后者直接面向廣大的消費(fèi)群體。因此，餐飲量化分級(jí)的社會(huì)公示是為了借助消費(fèi)者的消費(fèi)投票來(lái)倒逼餐飲經(jīng)營(yíng)者的合規(guī)管理。即便如此，面向社會(huì)公示食品生產(chǎn)者的信用檔案，廣而告之的效果也會(huì)因?yàn)槭玛P(guān)聲譽(yù)而強(qiáng)化生產(chǎn)者重視信用。其中，媒體會(huì)關(guān)注高知名度的生產(chǎn)者，零售商等在自身的供應(yīng)鏈管理中也會(huì)關(guān)注小規(guī)模生產(chǎn)者，行業(yè)協(xié)會(huì)也會(huì)借助公開(kāi)的信息加工升級(jí)新的信用產(chǎn)品以開(kāi)展行業(yè)自律。此外，隨著商業(yè)模式的創(chuàng)新，如M2C（生產(chǎn)者面向消費(fèi)者）的產(chǎn)品銷售，生產(chǎn)者信用檔案的公示也能日漸成為消費(fèi)者的選擇依據(jù)。

小結(jié)

最后，隨著綜合監(jiān)管體制的定型，原本僅僅只是針對(duì)食品安全的信用監(jiān)管也將進(jìn)一步整合到市場(chǎng)監(jiān)管中，并在跨部門合作下加大聯(lián)合懲戒的威懾與協(xié)同獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)。但如上文所述，基于信用促成的部門間的監(jiān)管合力，也同樣面臨著如下挑戰(zhàn)，一是如何突破部門內(nèi)外數(shù)據(jù)共享中的“孤島”障礙，二是在信用分類分級(jí)的情況下，如何評(píng)估不同監(jiān)管下的可比性和等效性，三是如何調(diào)動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)主體應(yīng)用公示信息來(lái)增值信用產(chǎn)品。

（作者系河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院副教授 中國(guó)人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新研究中心研究員）