鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂發(fā)展的法律規(guī)制

李子玉 李瓊瓊 薛澳國 侯亞娟 肖萌娜

摘要：鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂因其生態(tài)性和鄉(xiāng)土性對城市居民有較大的吸引力。在鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂快速發(fā)展中也暴露出建設(shè)用地不規(guī)范、環(huán)境污染較嚴(yán)重、食品安全問題多、糾紛解決難度大等問題，嚴(yán)重制約著鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂的發(fā)展。日本鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂在發(fā)展中法律法規(guī)完善、政府大力支持、發(fā)展模式多樣、經(jīng)營方式規(guī)范等給我們提供了有益的經(jīng)驗啟示。我國鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂應(yīng)從規(guī)范農(nóng)家樂建設(shè)用地、強(qiáng)化農(nóng)家樂環(huán)境治理、保障農(nóng)家樂食品安全、健全農(nóng)家樂糾紛解決方面加以完善，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游;農(nóng)家樂;環(huán)境治理;食品安全;法律規(guī)制

中圖分類號： F323.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2021）07-0008-07

收稿日期：2020-06-30

基金項目：西部法制研究中心基地項目（編號：19JDX02）。

作者簡介：李子玉（1997—），女，陜西商南人，碩士研究生，研究方向為民法學(xué)。E-mail：1586651087@qq.com。

1 鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂概念及其發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)家樂的概念與特點(diǎn)

農(nóng)家樂是一種俗稱，當(dāng)前學(xué)界對“農(nóng)家樂”一詞并無具體的定義。農(nóng)家樂依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)村自然資源以及地理特點(diǎn)，以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、游農(nóng)家景、享農(nóng)家樂”為主要內(nèi)容，農(nóng)民利用自家住宅，結(jié)合農(nóng)村自然風(fēng)光來吸引游客暢游[1]。農(nóng)家樂主要概括為以下幾個特點(diǎn)。

1.1.1 生態(tài)性

農(nóng)家樂植根于良好的自然生態(tài)環(huán)境和宜人的生產(chǎn)生活環(huán)境，以綠色天然的農(nóng)產(chǎn)品、詩情畫意的田園風(fēng)光展示出其良好的生態(tài)性。農(nóng)家樂固有的鄉(xiāng)土性和城市繁雜的陌生感這一矛盾，為農(nóng)家樂的發(fā)展帶來動力。中國農(nóng)村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土氣息，為農(nóng)家樂增添了天然的吸引力。

1.1.2 鄉(xiāng)土性

淳樸善良的農(nóng)民，濃厚的鄉(xiāng)土氣息，在內(nèi)涵上充分體現(xiàn)“農(nóng)”的主題。農(nóng)村風(fēng)貌與鄉(xiāng)土特色結(jié)合，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)土特征，民風(fēng)民俗民情在社會發(fā)展中得到優(yōu)化傳承。農(nóng)村勞動生活所散發(fā)出的獨(dú)特鄉(xiāng)土氣息，吸引著城市居民去體驗和感受農(nóng)村風(fēng)貌以及與自然和諧共處的狀態(tài)。農(nóng)村地區(qū)的這種濃厚的區(qū)域本位主義和家鄉(xiāng)觀念特色的非規(guī)范性，使鄉(xiāng)土文化具有深刻的淳樸性，對于城市游客具有極大的誘惑力和吸引力[2]。這是農(nóng)家樂旅游最為重要和顯著的特點(diǎn)。

1.1.3 主要目標(biāo)是城市居民

現(xiàn)代城市生活具有節(jié)奏快、工作壓力大等特點(diǎn)，工業(yè)化的迅速發(fā)展帶來的環(huán)境問題也日益嚴(yán)重。多數(shù)城市居民向往慢節(jié)奏的生活，期望回歸自然，感受淳樸的鄉(xiāng)風(fēng)、優(yōu)美的風(fēng)光景色、清新的空氣環(huán)境和綠色自然的食物。鄉(xiāng)村的這些特點(diǎn)吸引著無數(shù)城市居民來度假，體驗沒有經(jīng)歷過的生活。集生活休閑于一體是農(nóng)家樂吸引城市居民的主要原因。

1.2 農(nóng)家樂的發(fā)展現(xiàn)狀

以農(nóng)村清新舒適的自然環(huán)境、傳統(tǒng)特色的農(nóng)村文化為基礎(chǔ)發(fā)展起來的現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游，是出現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)的一種新型旅游模式。2019年初步統(tǒng)計顯示，我國鄉(xiāng)村旅游收入超過8 400億元。隨著人們對旅游休閑度假的需求增長，鄉(xiāng)村自然風(fēng)貌的體驗是一個不二之選。農(nóng)家樂以其濃厚的鄉(xiāng)村特色帶來極大吸引力，新興的鄉(xiāng)村休閑游逐步步入大眾視野。從發(fā)展歷程來看，2001年的旅游工作重點(diǎn)就是新興發(fā)展起來的鄉(xiāng)村旅游。農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)在2005年時高達(dá)200多個。此后，鄉(xiāng)村旅游在我國如雨后春筍般發(fā)展。根據(jù)2017年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村旅游人數(shù)由7.2億人次迅猛增長到29億人次，鄉(xiāng)村旅游的營業(yè)收入非常可觀，增長率高達(dá)32.4%。2018年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次超30億，營業(yè)收入超過8 000億元。到2019年更是一個大突破。

近年來，國家高度重視鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。促進(jìn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展是落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。為進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展，各部門聯(lián)合推出多種利好政策。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)無疑會成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化中的潛力股。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村旅游模式與城市居民的需求之間的矛盾日趨加大，這促使現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游開始朝著產(chǎn)業(yè)帶動、生態(tài)高效、休閑文化的方向發(fā)展。在這一過程中，實現(xiàn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)收入新發(fā)展，同時對農(nóng)村的人居環(huán)境有一定的不利影響。

2 陜西省商南縣金絲峽景區(qū)農(nóng)家樂發(fā)展的問題審視

位于陜西省商洛市商南縣東南部的金絲峽景區(qū)，從地理上劃分屬于長江流域漢江水系丹江中游地區(qū)。作為商洛市屈指可數(shù)的幾個國家5A級旅游景區(qū)，為商洛市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了極大的貢獻(xiàn)，為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┝吮姸嗟木蜆I(yè)機(jī)會。但在其發(fā)展和經(jīng)營過程中，也暴露出一些全國農(nóng)家樂鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中存在的共性問題。

2.1 建設(shè)用地不規(guī)范

隨著商南縣金絲峽鎮(zhèn)農(nóng)家樂的不斷發(fā)展，產(chǎn)生了一系列用地問題。結(jié)合我國《土地管理法》有關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，將農(nóng)家樂土地使用中的開發(fā)用地類型分為住宅房屋及其周邊荒地開發(fā)和耕地的直接利用。但在土地使用過程中，大部分人不了解變更土地用途時須辦理變更登記手續(xù)，而是直接利用耕地來建造房屋，有關(guān)部門也未進(jìn)行直接有效的管理，現(xiàn)針對存在的問題作出以下分析。

2.1.1 經(jīng)營者未經(jīng)審批占地建房

鄉(xiāng)村旅游的蓬勃發(fā)展，給開展鄉(xiāng)村旅游的地區(qū)創(chuàng)造了巨大商機(jī)。農(nóng)家樂或休閑農(nóng)莊所有者為了獲取豐厚的經(jīng)濟(jì)利益，在原有建筑基礎(chǔ)上進(jìn)行加層等各種形式的私搭亂建，產(chǎn)生大量違章建筑，開設(shè)一系列不符合衛(wèi)生和安全檢驗標(biāo)準(zhǔn)的餐館、旅社和娛樂設(shè)施等。這些違法行為在鄉(xiāng)村旅游發(fā)達(dá)地區(qū)大量存在，破壞了國家的一戶一宅制度。

2.1.2 宅基地的非法買賣與利用

農(nóng)家樂快速發(fā)展，土地使用需求增多，農(nóng)家樂買賣宅基地成為普遍情況。而宅基地作為福利性用地，不得用作經(jīng)營目的。但在農(nóng)家樂效益可觀的情況下，存在農(nóng)民將自有宅基地通過各種途徑轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性用地的現(xiàn)象。宅基地的非法買賣與利用只為獲取經(jīng)濟(jì)利益，置國家利益和集體利益于不顧。

2.1.3 缺乏針對性用地管理政策

國務(wù)院于2004年出臺《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的辦法》，隨后各級人民政府下發(fā)了一系列文件，如上海市《關(guān)于推進(jìn)本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干意見》等，通過不斷完善的規(guī)章制度來解決農(nóng)村土地問題[3]。但是透過這些文件可以看出，從中央到各級政府只是從土地流轉(zhuǎn)和政策扶持上進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中暴露出來的問題并沒有得到解決。同時，由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有差異性，這就需要地方政府做到具體問題具體分析。涉及的農(nóng)家樂用地分類管理問題并非是幾個政策出臺就可以解決的，需要各地政府部門針對實際情況發(fā)布針對性的政策。

2.1.4 政府對非法用地監(jiān)管不嚴(yán)

農(nóng)家樂屬于農(nóng)業(yè)項目，然而相關(guān)管理部門對這類農(nóng)業(yè)項目的可行性研究以及審批程序并沒有做出具體規(guī)定。因此，實踐中一些規(guī)模較大的經(jīng)營者不按照審批規(guī)劃開發(fā)經(jīng)營，甚至出現(xiàn)了一些經(jīng)營者以農(nóng)家樂開發(fā)為名進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)之實的情形。由于我國農(nóng)村還未建立相應(yīng)健全的監(jiān)察執(zhí)法體系，各村集體經(jīng)濟(jì)組織對于農(nóng)家樂的使用權(quán)也沒有相應(yīng)的監(jiān)督、審查權(quán)限，導(dǎo)致在農(nóng)家樂農(nóng)村土地使用中審查、監(jiān)督角色的缺位。

2.2 環(huán)境污染較嚴(yán)重

近年來，農(nóng)家樂引起環(huán)境污染的問題引起廣泛重視。水體污染、大氣污染、生態(tài)破壞、噪聲污染等在農(nóng)家樂的發(fā)展過程中表現(xiàn)得尤為突出[4]。在農(nóng)家樂的發(fā)展過程中，剩菜剩飯、牲畜糞便、污水廢水、塑料食品包裝、燒烤污染物等都會引起農(nóng)村環(huán)境污染。商南縣金絲峽景區(qū)周圍農(nóng)家樂主要存在以下問題：

2.2.1 污染物處理方式不規(guī)范

不論是城市還是鄉(xiāng)村，污染物的處理都極為重要。當(dāng)?shù)剞r(nóng)家樂對污染物處理采用隨意丟棄、填埋、焚燒等方式，這種粗暴處理行為，對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境產(chǎn)生了巨大影響。隨意丟棄污染物的行為不僅破壞景區(qū)美觀，更重要的是由于這些農(nóng)家樂主要位于山區(qū)，而山區(qū)對于污染物的處理能力相對較弱，因此每到假期及旅游旺季，游客的大量流動給這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了極大壓力。污染物大量填埋，其中難以降解的塑料包裝袋等污染物滲入土壤，年復(fù)一年地累積，造成當(dāng)?shù)赝恋氐膰?yán)重腐蝕。污染物焚燒產(chǎn)生的有害氣體，不僅造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染，還嚴(yán)重危害了周邊居民的身體健康。

2.2.2 規(guī)章制度落實不到位

國家目前還沒有相關(guān)防治方法來專門規(guī)制農(nóng)家樂污染問題，只能依靠當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的政策文件來管理。金絲峽景區(qū)管理部門根據(jù)景區(qū)情況制定過一些管理辦法和規(guī)章，但民眾知曉率低，執(zhí)行效果差，實踐落實困難;同時當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)管力量有限，存在著較大的監(jiān)管難度，因此這些規(guī)章辦法的存在只是流于表面，并未發(fā)揮應(yīng)有的效果。制度落實不到位，致使當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”的情況。一些農(nóng)家樂依然隨意處理污染物，污染環(huán)境的行為不能得到及時整治，景區(qū)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

2.2.3 環(huán)境污染造成巨大影響

農(nóng)家樂主要分布在景區(qū)周圍，其在發(fā)展過程中造成的污染對周圍的景區(qū)環(huán)境影響較大，主要表現(xiàn)在水體污染、大氣污染、噪聲污染、植被破壞、交通堵塞、水土流失、破壞土壤等方面。

因為缺乏污水處理設(shè)備，在農(nóng)家樂生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的污水無法良好處理。部分農(nóng)家樂直接將大量的污水排放到周圍的河流、農(nóng)田中，不僅破壞河流水質(zhì)、農(nóng)田土壤，而且也對景區(qū)周圍環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用竦娘嬘盟斐晌廴?。此外，激增的游客?shù)量使得當(dāng)?shù)赜盟枨罅恐鸩郊哟?，迫使?dāng)?shù)卮笏灵_發(fā)地下水資源，致使當(dāng)?shù)氐叵滤恢鹉晗陆?，?dāng)?shù)厝罕娚钣盟щy，并且給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。

由于當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)的公共交通設(shè)施不健全，大量游客只能自行開車前往，景區(qū)沒有足夠的停車位，不可避免會造成交通擁堵。不僅破壞當(dāng)?shù)亟煌ōh(huán)境，而且車輛尾氣給當(dāng)?shù)氐拇髿猸h(huán)境帶來污染。另外，許多農(nóng)家樂在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，為了節(jié)省成本，往往會選擇一些便宜的劣質(zhì)燃料，這些劣質(zhì)燃料在燃燒過程中產(chǎn)生的廢氣嚴(yán)重超標(biāo)，使得當(dāng)?shù)氐拇髿猸h(huán)境逐年變差。同時，一些農(nóng)家樂和游客進(jìn)行的野外燒烤，也會造成大氣污染。

2.3 食品安全問題多

農(nóng)家樂的市場準(zhǔn)入門檻較低，近年來越來越多的人開始經(jīng)營農(nóng)家樂，農(nóng)家樂在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題也越來越多，食品安全問題就是其中之一。

2.3.1 經(jīng)營者對食品安全把控不嚴(yán)格

在利益驅(qū)使下，食品加工過程中存在的不衛(wèi)生的操作環(huán)境、不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的操作流程等都被經(jīng)營者選擇性地忽視，使得加工出來的食品存在著非常嚴(yán)重的安全隱患。尤其是在旅游旺季，經(jīng)營者由于人手不夠會尋求自己的親戚朋友或雇傭臨時工來幫忙。這些人大多數(shù)都沒有健康證、沒有經(jīng)過相關(guān)培訓(xùn)、對食品安全應(yīng)該注意的衛(wèi)生問題不清楚，食品安全意識十分薄弱[5]。

農(nóng)家樂的食材主要源于野外采摘、自家種植或者購買。野外采摘的食材風(fēng)險較大，經(jīng)營者采摘之后也是經(jīng)過簡單的清洗，若其中有毒有害殘留物較多，會對人的身體造成一定危害;自家種植食材的主要問題是，農(nóng)藥殘留可能超標(biāo);購買的食材主要問題是，原料采購環(huán)節(jié)沒有統(tǒng)一的管理，進(jìn)貨渠道不正規(guī)，對原料相關(guān)安全檢驗等資料不進(jìn)行查閱，使食品原材料質(zhì)量往往難以保障，忽視了很多食品安全方面的問題。

同時，經(jīng)營者經(jīng)常會在食品加工過程中添加色素、香精、防腐劑以保證菜品的顏色、味道、保質(zhì)期等。食品添加劑是影響人們健康的主要因素，但經(jīng)營者為了獲取利益往往以損害消費(fèi)者身體健康為代價。

2.3.2 監(jiān)管部門對問題處理得不妥善

主管部門職責(zé)不明。當(dāng)農(nóng)家樂出現(xiàn)食品安全問題時，公安、工商、食安、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門都可根據(jù)自己部門監(jiān)管范圍進(jìn)行處罰。但是由于農(nóng)家樂經(jīng)營地往往比較偏僻，導(dǎo)致各部門互相推諉，不愿負(fù)責(zé)。長此以往，讓此類問題愈演愈烈。

監(jiān)管力度較弱。農(nóng)家樂經(jīng)營場所主要分布在偏遠(yuǎn)地區(qū)，節(jié)假日時游客較多，而節(jié)假日恰逢政府相關(guān)部門正常休假，此時對農(nóng)家樂的監(jiān)管力度相對較弱且容易出現(xiàn)空檔。

處罰不夠嚴(yán)厲。在處理農(nóng)家樂食品安全問題時，多數(shù)人認(rèn)為懲罰力度不夠，政府對出現(xiàn)問題的農(nóng)家樂經(jīng)營者沒有進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，讓經(jīng)營者抱有得過且過的態(tài)度，無法深刻認(rèn)識自己的問題。

2.3.3 消費(fèi)者的自身防范意識不夠強(qiáng)

在游玩過程中，大多游客往往存在貪圖一時之快、盲目消費(fèi)的情況。消費(fèi)者食品安全意識低，自身防范意識較弱。大多數(shù)游客常年生活在城市，對很多食材的加工和制作過程并不清楚，辨別能力不足，一味地追求食品的味道，其余一概不知。

2.4 糾紛解決難度大

2.4.1 解決方式選擇不合理

《民事訴訟法》規(guī)定，解決民事糾紛的方式有和解、調(diào)解、仲裁、訴訟。在這4種糾紛解決方式中，和解、調(diào)解的方式在解決日常民事糾紛中被大量使用，仲裁因其特殊的條件性而被賦予了特殊條件下的使用權(quán)，訴訟則因其強(qiáng)制性而往往轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人最后的選擇。這種選擇傾向性也體現(xiàn)在農(nóng)家樂的糾紛解決中。多數(shù)人表示會選擇和解、調(diào)解的方式解決糾紛;選擇以訴訟來解決糾紛的人數(shù)較少。大多數(shù)人在選擇糾紛解決方式時最在乎的是成本，其次為時間，人際關(guān)系和風(fēng)俗習(xí)慣也在影響著人們的判斷和選擇。

由此可知， “無訟”的傳統(tǒng)觀念依舊影響著當(dāng)代的農(nóng)村老百姓，不通過訴訟就力圖解決糾紛的方式依舊是人們的首選。同時，由于時代的發(fā)展，人們對效率的追求也越來越迫切，導(dǎo)致了人們在選擇糾紛解決方式時考慮最多的是時間和成本。由此，也就帶來了農(nóng)家樂糾紛解決方式選擇不合理的問題。

2.4.2 消費(fèi)者維護(hù)權(quán)益困難

消費(fèi)者維權(quán)難這一問題一直困擾著我國廣大的消費(fèi)群眾，也是國家解決民生問題的一大難題。盡管我國有《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《反不正當(dāng)競爭法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等一系列保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的法律，但是這些法律在實踐過程中存在著許多問題，尤其是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面起到的作用依舊不盡人意。我國經(jīng)濟(jì)和法制處于發(fā)展階段，以效率（發(fā)展生產(chǎn)力）為先而非公平（保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益）為重是其基本特征和主流價值追求;商事活動及制度的不完善，商人與消費(fèi)者雙邊權(quán)利邊界的模糊不清;傳統(tǒng)道德評判機(jī)制的作用及其影響;作為身兼引導(dǎo)消費(fèi)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益與維護(hù)競爭、制止不正當(dāng)競爭二職于一身的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等，缺乏與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的通盤考慮和協(xié)調(diào)一致等因素[6]，讓我國消費(fèi)者的維權(quán)道路充滿了“艱難險阻”。

除了以上因素，消費(fèi)者法律知識欠缺、侵權(quán)行為舉證難、維權(quán)成本高、追責(zé)主體不明確等，也使得消費(fèi)者維權(quán)難上加難。

2.4.3 政策出臺落實不到位

政策是政府主體化、實踐化、觀念化的反映。政府政策的出臺、宣發(fā)和落實，每一個環(huán)節(jié)和過程都決定著政策的生命力和影響力。但從實際情況來看，當(dāng)?shù)卣雠_的相關(guān)政策在宣傳和落實方面不到位。大部分人對相關(guān)政策的出臺及實施狀況并不清楚，而且部分人表示當(dāng)?shù)卣畬m紛問題并未出臺相關(guān)政策，而已出臺的政策落實情況也很差，形同虛設(shè)。

2.4.4 政府普法宣傳不到位

法治社會的建設(shè)離不開普法工作，法制觀念的培養(yǎng)也離不開普法工作。只有人人知法、懂法、遵法、守法、用法，才可以稱得上是法治社會。多數(shù)人對農(nóng)家樂消費(fèi)糾紛相關(guān)的法律法規(guī)并不了解，這就顯示出了我國普法形勢的嚴(yán)峻性和普法工作深入開展的迫切性。

3 日本農(nóng)家樂發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

近年來，我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，但目前仍處于發(fā)展階段，很多方面并不完善。例如，農(nóng)家樂無專門法律法規(guī)，政府支持力度較小，經(jīng)營模式單調(diào)，經(jīng)營方式缺乏合理性，服務(wù)態(tài)度有待提高等問題。因此，借鑒日本鄉(xiāng)村旅游業(yè)的多元化、多層次的發(fā)展格局，對我國農(nóng)家樂發(fā)展有一定的積極意義。

3.1 農(nóng)家樂法律法規(guī)完善

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2019年赴日旅游人數(shù)突破4 000萬，日本旅游人數(shù)的快速增長，與日本完善的旅游業(yè)有很大關(guān)系。為了保障鄉(xiāng)村旅游業(yè)的良好發(fā)展，同時嚴(yán)格規(guī)范相關(guān)經(jīng)營者的行為，日本政府在食品安全、住宿、休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃、游客旅行、森林的開發(fā)與保護(hù)等方面都制定了嚴(yán)格的法律法規(guī)，為鄉(xiāng)村旅游業(yè)的繁榮發(fā)展奠定了良好的法律基礎(chǔ)。

3.2 政府大力支持農(nóng)家樂

日本鄉(xiāng)村旅游發(fā)展速度十分迅猛，主要?dú)w功于日本政府的鼓勵與引導(dǎo)。換句話就是，日本鄉(xiāng)村旅游能取得成功關(guān)鍵因素在于政府。

首先，日本中央政府和地方政府以分工協(xié)作的方式，共同促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游穩(wěn)健發(fā)展。中央政府負(fù)責(zé)提供技術(shù)、資金和政策方面的支持;地方政府則負(fù)責(zé)具體的規(guī)劃、部署、宣傳、實施等一系列細(xì)節(jié)。二者各司其職，效果顯著。

其次，日本政府認(rèn)為在農(nóng)村人口大量流失、農(nóng)民收入較低、鄉(xiāng)村環(huán)境污染十分嚴(yán)重等不利的條件下，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游有利于穩(wěn)定農(nóng)村人口，增加經(jīng)濟(jì)收入，保護(hù)鄉(xiāng)村環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展新策略。因此政府大力推動鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。

最后，日本政府采取多項措施，助力農(nóng)村地區(qū)全方位發(fā)展農(nóng)、林、牧、副、漁等多種形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目，同時出臺鄉(xiāng)村旅游相關(guān)優(yōu)惠政策，加大政府財政在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展方面的投入力度，鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)耕、民宿、休閑農(nóng)場、療養(yǎng)公寓、修學(xué)旅行等農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。

3.3 農(nóng)家樂發(fā)展模式多樣

日本作為較早在亞洲地區(qū)開始發(fā)展鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂的國家之一，其農(nóng)家樂模式自20世紀(jì)60年代至今，一直在不斷更新。在此過程中，日本逐漸形成節(jié)令水果型、家庭農(nóng)場型、養(yǎng)老療養(yǎng)型、農(nóng)業(yè)體驗型等新型農(nóng)家樂模式。

3.3.1 節(jié)令果園型 節(jié)令果園，是指根據(jù)不同種類水果的成熟時間定期開放果園，為游客提供水果采摘、進(jìn)行水果銷售的一種農(nóng)家樂發(fā)展模式。這種模式不僅可以讓游客體驗采摘的樂趣，而且有利于保證水果的新鮮程度和質(zhì)量。同時果園不僅僅可以用來采摘水果，還可以在其他季節(jié)供游客賞花和觀光旅游。

3.3.2 休閑民宿型 日本民宿因服務(wù)周到、環(huán)境優(yōu)美、價格實惠而廣受世界各地旅游者的好評。日本民宿風(fēng)格多樣，且充分與當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源相結(jié)合。例如，有些民宿依托豐富的溫泉資源，開發(fā)了溫泉民宿，吸引了不少國內(nèi)外游客。同時日本還建造了自然休養(yǎng)村和休閑度假村，讓游客住在鄉(xiāng)村、吃在鄉(xiāng)村、玩在鄉(xiāng)村，在體驗民宿的同時了解農(nóng)民生活、享受大自然的秀麗風(fēng)光。

3.3.3 家庭農(nóng)場型 家庭農(nóng)場型農(nóng)家樂也在日本農(nóng)家樂中占有很大地位。家庭農(nóng)場型是以家庭為經(jīng)營主體開展的專業(yè)休閑農(nóng)場，以生產(chǎn)瓜菜、水果、桑蠶以及其他農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)揮獨(dú)特的自然優(yōu)勢，利用池塘、山林、牧場、河道等自然條件，開展獨(dú)具特色的鄉(xiāng)村旅游活動[7]。日本的家庭農(nóng)場以家庭為單位，利用其擁有的農(nóng)業(yè)資源、自然資源，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活與自然生態(tài)融為一體，從而吸引城鎮(zhèn)居民到家庭農(nóng)場感受回歸自然、安詳寧靜的境界。

3.4 農(nóng)家樂經(jīng)營方式規(guī)范

日本農(nóng)家樂的成功離不開其特色的管理方式。

第一，引進(jìn)和培養(yǎng)專業(yè)人才。農(nóng)家樂的穩(wěn)健發(fā)展離不開專業(yè)的管理人才，不同的農(nóng)家樂經(jīng)營發(fā)展模式不同，根據(jù)經(jīng)營特色引進(jìn)專業(yè)管理人才，促進(jìn)農(nóng)家樂長期穩(wěn)定發(fā)展。第二，通過政府引導(dǎo)、行業(yè)自治、農(nóng)戶參與的運(yùn)營管理模式，推動農(nóng)家樂服務(wù)朝著更加優(yōu)質(zhì)的方向發(fā)展。第三，現(xiàn)代化的營銷傳播手段。利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等方式宣傳農(nóng)家樂，營銷水平較高，營銷效果比較理想，能夠更好地吸引游客觀光游玩。

4 鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂發(fā)展的法律完善

4.1 規(guī)范農(nóng)家樂建設(shè)用地

4.1.1 推進(jìn)立法實施 對目前鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂中存在的無專門法可依、執(zhí)法難的情況，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)相關(guān)立法的實施工作。同時，商洛市應(yīng)當(dāng)制定并出臺《農(nóng)家樂管理條例》，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂的發(fā)展，由政府引導(dǎo)，立法保障，來推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂的規(guī)范化、專業(yè)化和法治化發(fā)展。

4.1.2 規(guī)范用地使用 自2020年1月1日起施行的，經(jīng)十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過的新土地管理法規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)家樂發(fā)展現(xiàn)狀，規(guī)范農(nóng)家樂用地問題。國家對于土地的使用采取土地用途管制制度，詳細(xì)編制規(guī)劃，分類規(guī)定其用途，嚴(yán)格限制土地流轉(zhuǎn)和按照土地利用規(guī)劃使用土地。當(dāng)某集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地時，需經(jīng)過法定的程序，與村集體訂立土地承包合同，取得土地承包經(jīng)營權(quán)。

對土地非法出租、出讓的，可以依法收回其土地使用權(quán)，并處以對出讓、出租費(fèi)用5倍以上10倍以下的罰款。未經(jīng)法定程序擅自改變土地使用方式的，責(zé)令其限期拆除建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀[8]。

4.1.3 實施分類審批 對于小規(guī)模不符合搭建要求的建筑，政府應(yīng)出臺相應(yīng)的政策整改;對于大規(guī)模建筑物，依照經(jīng)營性用地進(jìn)行審批;同時采用靈活辦法，根據(jù)各地具體情況，適當(dāng)放寬，以支持農(nóng)家樂的發(fā)展。

4.1.4 強(qiáng)化監(jiān)督管理 加強(qiáng)審批后農(nóng)家樂的監(jiān)督管理、定期查看、及時反饋問題，將土地審批使用情況錄入監(jiān)管系統(tǒng);各級政府全程規(guī)劃，實施落實責(zé)任到地方，妥善解決出讓問題，定期巡查的情況做好記錄，建立管理檔案;經(jīng)營者在建設(shè)過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵守審批內(nèi)容，并引導(dǎo)其充分利用房前屋后閑置的土地，提高土地利用率[9]。

4.2 強(qiáng)化農(nóng)家樂環(huán)境治理

商南縣應(yīng)當(dāng)加大對環(huán)境保護(hù)的投入力度。資金來源方面，政府可設(shè)立環(huán)境治理專項基金，并制定相關(guān)政策，促進(jìn)環(huán)保多元化融資體系的建設(shè)。同時，當(dāng)?shù)丨h(huán)保公益組織應(yīng)在資金等其他方面支持環(huán)境治理工作的開展，并號召當(dāng)?shù)鼐用駷榧亦l(xiāng)環(huán)境建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。另外，還可以在對嚴(yán)重的環(huán)境污染行為進(jìn)行處罰后，將罰金用于環(huán)境治理。除此之外，對于可回收物品，充分發(fā)揮其剩余價值，提高經(jīng)濟(jì)效益，并將所得資金用于環(huán)境保護(hù)。

4.2.1 加大責(zé)任處罰力度

經(jīng)營者未按法定標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的，責(zé)令其限期改正或停業(yè)整頓;情節(jié)嚴(yán)重的，處以罰款，并將其不良信息納入個人征信系統(tǒng);構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。

4.2.2 改進(jìn)污水處理技術(shù)

日益完善的廢水處理技術(shù)可有效解決農(nóng)家樂分散、排污處理難的問題[10]。因此商南縣有關(guān)部門應(yīng)積極引進(jìn)廢水處理技術(shù)，并給農(nóng)家樂提供技術(shù)支持和資金扶持;修建垃圾集中無害化處理地，組織相關(guān)人員統(tǒng)一回收垃圾，讓有回收利用價值的垃圾充分發(fā)揮其剩余價值，對無用及有害垃圾進(jìn)行有效處理。

4.2.3 規(guī)范垃圾處理方式

參照《西安市生活垃圾分類管理辦法》，規(guī)范垃圾處理方式，認(rèn)真搞好垃圾分類工作，可將生活垃圾分為4個類型：可回收物、有害垃圾、廚余垃圾和其他垃圾[11]。各種垃圾必須正確分類，運(yùn)送到指定地方統(tǒng)一集中處理，不可亂堆亂扔、污染環(huán)境。

4.2.4 加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育

加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育，增強(qiáng)經(jīng)營者的環(huán)保意識。農(nóng)家樂經(jīng)營者應(yīng)該更加主動地學(xué)習(xí)垃圾分類知識，自覺落實到行動中，對不同種類的垃圾采取不同的處理方式，讓農(nóng)家樂周圍環(huán)境得到改善。同時，在景區(qū)周圍設(shè)置必要的環(huán)保標(biāo)識，如垃圾分類、循環(huán)利用等標(biāo)識，可對游客的不文明行為起到一定的教育作用，最終力求杜絕各種不文明行為。

4.3 保障農(nóng)家樂食品安全

4.3.1 建立食品安全保障機(jī)制

規(guī)范食品安全法律規(guī)制保障機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和市場準(zhǔn)入機(jī)制。依據(jù)《食品安全法》等相關(guān)法律的規(guī)定，從原材料的采購到菜品上桌的過程中，建立健全食品安全監(jiān)督管理機(jī)制。經(jīng)營者對消費(fèi)者的身體健康造成損害的，依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任。同時，應(yīng)當(dāng)提高食材供應(yīng)商的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，供應(yīng)商提供符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的原材料，不得損害消費(fèi)者合法權(quán)益。農(nóng)家樂經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)做好食品留樣工作，以便監(jiān)管部門進(jìn)行抽樣監(jiān)督。

4.3.2 嚴(yán)格制定執(zhí)行懲罰措施

經(jīng)營者制造、采購或加工使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，限期責(zé)令改正，拒不改正的，處以罰款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。供應(yīng)商提供不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)原材料的，依法沒收其違法所得，處以罰款，造成重大食品安全責(zé)任事故的，依法追究其責(zé)任。

4.3.3 提高經(jīng)營者食品安全意識

相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向經(jīng)營者傳播食品安全知識，從而引起經(jīng)營者對食品安全問題的重視。同時對經(jīng)營者進(jìn)行安全教育宣講，定期發(fā)放食品安全手冊，組織經(jīng)營者統(tǒng)一進(jìn)行學(xué)習(xí)，提高經(jīng)營者的食品安全意識。政府需制定一套合理規(guī)范的農(nóng)家樂經(jīng)營者培訓(xùn)流程，對經(jīng)營者和服務(wù)人員進(jìn)行系統(tǒng)的基礎(chǔ)技能和知識培訓(xùn)，提升從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng);通過互聯(lián)網(wǎng)將法律常識制作成淺顯易懂的視頻或創(chuàng)編為朗朗上口的語言文字，在人們?nèi)粘Ｊ褂玫腁PP中宣傳;借助微博、微信、抖音等平臺推廣，讓人們在娛樂放松的同時學(xué)習(xí)法律常識。

政府應(yīng)當(dāng)協(xié)同景區(qū)開展普法宣傳工作。以普法欄目劇為例，聯(lián)合周邊高校和其他社會團(tuán)體，組織學(xué)生和文藝工作者通過相聲、小品、朗誦等大眾喜聞樂見的方式開展普法宣傳活動。以此對游客產(chǎn)生潛移默化的影響。同時，景區(qū)應(yīng)當(dāng)通過繪制簡潔、生動的法制漫畫宣傳法律知識，并在景區(qū)內(nèi)放置法律宣傳冊，供經(jīng)營者學(xué)習(xí)，提高農(nóng)家樂經(jīng)營者的法律意識。

4.4 健全農(nóng)家樂糾紛解決

在農(nóng)家樂糾紛解決方式的選擇上，人們基于時間、成本的考量，以及受儒家思想“和為貴”的影響，大部分當(dāng)事人選擇用和解與調(diào)解這2種相對溫和的“非訴”方式來解決糾紛。同時，因為絕大多數(shù)糾紛發(fā)生在農(nóng)家樂經(jīng)營者與游客之間，此類糾紛往往爭議小、易解決。加之傳統(tǒng)的訴訟模式不利于構(gòu)建和諧的社會關(guān)系，且容易浪費(fèi)司法資源。因此，在農(nóng)家樂糾紛解決機(jī)制上，應(yīng)當(dāng)建立以調(diào)解為中心、多種方式相結(jié)合的多元化糾紛解決機(jī)制。

4.4.1 以調(diào)解為中心解決糾紛

在農(nóng)家樂糾紛的調(diào)解中，應(yīng)當(dāng)將人民調(diào)解放在首位，利用人民調(diào)解的主動性、經(jīng)濟(jì)性和便利性促進(jìn)糾紛的有效解決。其次，當(dāng)人民調(diào)解及其他調(diào)解方式無法解決問題時，及時適用法院調(diào)解，積極有效地促進(jìn)當(dāng)事人之間的和解，防止矛盾的進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，建立起以調(diào)解為中心，尤其是依靠人民調(diào)解和法院調(diào)解的方式來解決農(nóng)家樂經(jīng)營活動中產(chǎn)生的糾紛，不僅可以有效節(jié)約司法資源，還因調(diào)解的非訴性和主觀能動性，能夠有效節(jié)約當(dāng)事人的時間和成本，提高糾紛解決效率，促進(jìn)案件解決的公平、公正。

4.4.2 采取多元化糾紛解決機(jī)制

建立起以調(diào)解為主，和解、仲裁為輔的非訴性糾紛解決機(jī)制和以訴訟為主的糾紛解決機(jī)制。首先，通過多元化糾紛解決機(jī)制，將非訴性糾紛解決機(jī)制和訴訟糾紛解決機(jī)制相結(jié)合，不僅可以做到博采眾長、優(yōu)勢互補(bǔ)，還有利于更加及時、高效、便捷地解決民事糾紛，既節(jié)省時間又減少經(jīng)濟(jì)成本。其次，這種解決機(jī)制還有利于減少當(dāng)事人之間的對抗，盡可能避免沖突的擴(kuò)大化，從而有效促進(jìn)社會環(huán)境的和諧、穩(wěn)定。再次，多元化糾紛解決機(jī)制較為靈活，在賦予公民更多的自由空間和選擇機(jī)會的同時，也保障了公民權(quán)利。最后，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制也是我國司法改革的一項重要任務(wù)，其發(fā)展對于構(gòu)建中國特色社會主義法治社會具有重要意義。

5 總結(jié)

隨著農(nóng)家樂的興旺發(fā)展和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平的不斷增長，隱藏在其繁榮景象背后的卻是農(nóng)村土地資源的流失、環(huán)境的持續(xù)惡化、安全隱患的存在、規(guī)劃管理的混亂、信息化水平的低下、立法與執(zhí)法的矛盾，這些因素都在一定程度上制約了金絲峽景區(qū)農(nóng)家樂資源的充分發(fā)揮。而農(nóng)家樂作為一個新型的旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展形式，其規(guī)范有序的推進(jìn)需要一定的時間和條件的保障。為了有效解決這一問題，需要政府在統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理的基礎(chǔ)上，制定完善的政策和法律，同時注重自然生態(tài)的保護(hù)，完善基礎(chǔ)設(shè)施。在重點(diǎn)調(diào)查研究農(nóng)家樂發(fā)展的瓶頸制約因素、關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，通過實踐總結(jié)、經(jīng)驗借鑒、完善和創(chuàng)新，更好地推進(jìn)農(nóng)家樂的良性發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]田喜洲.論“農(nóng)家樂”旅游經(jīng)濟(jì)[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002（11）：61-62.

[2]陳志輝，陳小春. 積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，加速推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)[J]. 湖南行政學(xué)院學(xué)報，2007（1）：48-49，112.

[3]趙守諒. 政策視角下我國農(nóng)家樂用地管理的問題及對策[C]//持續(xù)發(fā)展 理性規(guī)劃——2017中國城市規(guī)劃年會論文集. 北京：中國建筑工業(yè)出版社，2017：459-467.

[4]孟鐵鑫. 鄉(xiāng)村旅游與生態(tài)環(huán)境耦合協(xié)調(diào)及其生態(tài)化開發(fā)研究[J]. 江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2019，47（11）：30-35.

[5]黃 卓. 農(nóng)家樂行業(yè)的食品安全問題分析[J]. 現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2017（30）：320.

[6]劉光華. 關(guān)于我國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)政策的若干思考[J]. 科學(xué)·經(jīng)濟(jì)·社會，2000（1）：51-54.

[7]焦 雷，李曉東. 日本“農(nóng)家樂”旅游對中國農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的啟示[J]. 世界農(nóng)業(yè)，2016（8）：219-223.

[8]李江濤. 土地違法行為的法律責(zé)任[N]. 中國國土資源報，2013-06-19（012）.

[9]李治鋼. 關(guān)于富陽市“農(nóng)家樂”用地情況的調(diào)查與思考[J]. 浙江國土資源，2014（6）：19-21.

[10]唐啟升. 農(nóng)家樂發(fā)展中的環(huán)境問題及其解決對策——以瑞安市為例[J]. 中小企業(yè)管理與科技，2015（5）：126-128.

[11]張 楠. 生態(tài)文明視角下生活垃圾分類收集管理問題研究——以西安市為例[J]. 區(qū)域治理，2019（29）：138-140.