地方新聞媒體對(duì)地方立法的影響及路徑

● 張新彤 單 暉

2015 年《中華人民共和國(guó)立法法》修訂，賦予了“設(shè)區(qū)的市”地方立法權(quán)，并進(jìn)一步明確了“保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)”的民主立法原則。由此，近年來(lái)，設(shè)區(qū)的市的新聞媒體開(kāi)始大量參與地方立法，并逐漸成為人民參與地方立法的重要途徑之一。那么，地方新聞媒體到底能對(duì)地方立法產(chǎn)生何種影響？其影響的效果、路徑如何？

國(guó)外“媒體與立法互動(dòng)”主題的現(xiàn)有研究，大多截取某一時(shí)段中媒體報(bào)道的獲得較多公眾關(guān)注的個(gè)案事件為基礎(chǔ)性研究材料，在研究方法上將媒體報(bào)道的文本與“立法產(chǎn)生”文本進(jìn)行對(duì)照，以此從微觀層面探究媒體與立法的互動(dòng)效果。[1]而學(xué)者亞諾維茨基的研究則進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，立法議題是否有效聽(tīng)取了媒體報(bào)道的建議，其反饋媒體的時(shí)效性和立法回復(fù)的強(qiáng)度是檢驗(yàn)媒體報(bào)道對(duì)立法影響的有力證據(jù)。[2]據(jù)此，筆者選取全國(guó)設(shè)區(qū)的市立法中具有一定代表性的溫州市人大立法，以其最早與媒體進(jìn)行互動(dòng)且獲得較多公眾關(guān)注及參與的《溫州市物業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）為案例。再通過(guò)其立法文本與溫州新聞媒體相關(guān)報(bào)道文本的對(duì)照，考查其立法議題調(diào)整是否聽(tīng)取了媒體報(bào)道的建議（即“立法中增加或刪除某一議題的建議是否來(lái)自媒體”）；并通過(guò)參與觀察、立法人員訪談等方法進(jìn)一步解析媒體的立法影響路徑。

地方新聞媒體對(duì)立法的影響效果：媒體議程能夠補(bǔ)充立法議程

《條例》自2016 年1 月4 日立項(xiàng)至2017 年3 月30 日獲批，歷經(jīng)多次修改審定，產(chǎn)生6 部草案文本。因本研究聚焦立法議題調(diào)整的來(lái)源，故選取《條例》草案送審稿、草案、草案修改稿、草案表決稿這4 部修改最為集中的草案文本為研究樣本，再將其中被調(diào)整的立法議題與溫州人大的討論及審議會(huì)議記錄、草案起草及修改說(shuō)明，溫州新聞媒體同時(shí)期相關(guān)報(bào)道[3]中顯示的立法建議按時(shí)序進(jìn)行對(duì)照，以掌握《條例》立法中調(diào)整議題的數(shù)量和具體來(lái)源，見(jiàn)表1。

表 1 ：《條例》草案文本間立法議題的調(diào)整數(shù)量及來(lái)源

表1 顯示，《條例》草案文本調(diào)整中共有34 項(xiàng)立法議題被刪除，但其刪除建議來(lái)源不包含媒體。但在新增立法議題時(shí)，媒體成了主要來(lái)源，在20 項(xiàng)新增議題中有2 項(xiàng)直接來(lái)源于媒體，12 項(xiàng)由媒體與其他主體共同提出?？梢?jiàn)媒體能對(duì)立法產(chǎn)生一定影響，并體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1.媒體能為立法議程補(bǔ)充新議題。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向是《條例》的立法原則之一。由于社會(huì)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，且因立法時(shí)間、人力、意見(jiàn)收集渠道等限制，人大無(wú)法全面掌握基層的立法問(wèn)題及立法需求。而新聞媒體能通過(guò)深入的采訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)一些立法機(jī)關(guān)尚未掌握卻急需立法解決的問(wèn)題；并通過(guò)新聞報(bào)道或記者與立法人員的交流，將獲得的信息傳遞給立法決策者，進(jìn)而影響立法決策。例如《條例》立法過(guò)程中，《溫州都市報(bào)》記者在《小區(qū)“錢事”：10 個(gè)小區(qū)6 個(gè)公款私存》報(bào)道采訪中，將調(diào)查到的業(yè)委會(huì)公款私存問(wèn)題告知溫州人大并提供調(diào)查資料，當(dāng)即獲得回應(yīng)：“在制定中的《條例》草案修改稿中將加入這項(xiàng)要求，要求業(yè)委會(huì)到銀行以業(yè)主委員會(huì)名義開(kāi)設(shè)賬戶。”[4]

2.媒體能使被刪除的立法議題回歸立法議程。立法議程是對(duì)立法訴求輕重緩急的甄別過(guò)程，其中一些議題會(huì)因?yàn)橹匾浴⒕o迫性不足被排除在外。但是媒體報(bào)道能讓某一立法議題的重要性在短時(shí)間升溫，并重新回歸立法議程。例如，《條例》對(duì)“業(yè)委會(huì)換屆財(cái)務(wù)移交”這一立法議題的取舍一波三折。它先是被列入《條例》草案送審稿，后又被其《草案》刪除；接著基于《溫州都市報(bào)》關(guān)于業(yè)委會(huì)換屆財(cái)務(wù)不移交問(wèn)題的調(diào)查報(bào)道及記者與立法人員的溝通，又被重新寫入《條例》。當(dāng)時(shí)，該記者直接向溫州人大反映并提供調(diào)查資料，人大調(diào)查后回應(yīng)：“在該《條例》的草案修改稿制定中將新增一條規(guī)定，即在業(yè)委會(huì)換屆時(shí)，上一屆業(yè)委會(huì)應(yīng)將印章、財(cái)務(wù)賬目等上交到街道，新一屆業(yè)委會(huì)可直接去街道領(lǐng)取?！盵5]

3.媒體能為立法供給解決方案。此外，媒體還能為立法供給“問(wèn)題的解決方案”。一是媒體充當(dāng)立法民意“收集器”，通過(guò)立法問(wèn)卷、立法調(diào)研來(lái)獲取解決方案。例如在《條例》立法中，溫州人大提出“給予業(yè)委會(huì)成員津貼補(bǔ)助”的想法，但因無(wú)法判斷社會(huì)的接受度而未納入《條例》。于是人大與《溫州都市報(bào)》、溫州新聞網(wǎng)合作發(fā)布調(diào)查問(wèn)卷，最終因70%的問(wèn)卷參與者贊同，才使《條例》采納該想法。二是媒體會(huì)及時(shí)將解決方案輸送給立法機(jī)關(guān)。例如溫州電視臺(tái)在錄制完《物業(yè)管理，我有話說(shuō)》節(jié)目后馬上將嘉賓對(duì)《條例》的建議整理成文并提交溫州人大，其中用于解決業(yè)委會(huì)違法難懲處問(wèn)題的“業(yè)主法人化”建議被《條例》采納。

綜上所述，《條例》部分立法議題調(diào)整不僅有效聽(tīng)取了媒體的建議，且立法機(jī)關(guān)反饋媒體的時(shí)效性和立法回復(fù)強(qiáng)度都較高。這表明媒體能對(duì)立法產(chǎn)生直接影響。

地方新聞媒體的立法影響路徑及特征

研究發(fā)現(xiàn)，地方新聞媒體影響地方立法的路徑直接且多元，包括“記者與立法決策者的人際溝通”“立法機(jī)關(guān)與媒體的立法調(diào)查合作”“立法決策者對(duì)媒體報(bào)道內(nèi)容的感知和吸收”等。

這些影響路徑起作用的根本原因在于立法決策者將媒體議程視作公眾議程的標(biāo)識(shí)。美國(guó)學(xué)者科恩研究發(fā)現(xiàn)，美國(guó)國(guó)家部門政策制定者“感覺(jué)”輿論的基本資料是同行和大眾傳媒記者的人際網(wǎng)絡(luò)和傳播新聞的內(nèi)容，且認(rèn)為傳媒議程是一個(gè)更好的公眾議程的標(biāo)識(shí)。[6]雖然國(guó)情和媒體屬性不同，但在中國(guó)，媒體議程也一直被視作公眾議程的標(biāo)識(shí)，受到政策制定者的重視。而政策制定者也傾向于從媒體議程推斷出公眾議程。例如在《條例》立法中，溫州人大立法人員會(huì)收集和查看媒體相關(guān)新聞報(bào)道；會(huì)和媒體合作組織立法調(diào)查，會(huì)傾聽(tīng)和采納媒體記者的立法建議。在訪談中，溫州人大立法人員提及：“媒體就像是一個(gè)中介，我們通過(guò)看媒體的報(bào)道可以發(fā)現(xiàn)老百姓們關(guān)注的問(wèn)題，還有他們身上的那些案例、想法……我們會(huì)把媒體提供的信息作為立法依據(jù)之一?！迸c此同時(shí)，地方新聞媒體的立法影響路徑還具有以下特征：

1.“記者與立法決策者的人際溝通”是主要路徑。研究發(fā)現(xiàn)，“記者與立法決策者的人際溝通”即記者通過(guò)采訪或私下交流向立法決策者直接輸送立法建議，是地方新聞媒體最常用、最有效的路徑。這主要有三方面的原因：一是相對(duì)于國(guó)家立法復(fù)雜的立法流程及龐大的立法團(tuán)隊(duì)，地方立法的立法人員配置有限，如《條例》的具體修改主要由溫州人大法工委的一名工作人員負(fù)責(zé)，所以記者能夠很方便地輸送建議。二是地方立法是最基層的立法，與國(guó)家立法相較會(huì)更注重“立法的地方特色”，更需要區(qū)域性事實(shí)信息供給，所以對(duì)地方新聞媒體的信息供給接受度更大。三是立法人員因立法時(shí)間緊任務(wù)重，較少主動(dòng)閱讀媒體報(bào)道來(lái)獲取信息，多采用座談、人際溝通等更高效、便捷的信息獲取方式。

2.當(dāng)媒體具有信息優(yōu)勢(shì)時(shí)，能通過(guò)信息供給對(duì)立法產(chǎn)生較大影響。立法具有高度的信息依賴性。黃文藝認(rèn)為，在立法過(guò)程中,只有通過(guò)各種方式和渠道獲得有關(guān)領(lǐng)域的較為充分和可靠的信息,立法機(jī)關(guān)才能在該領(lǐng)域內(nèi)制定出具有權(quán)威性和可行性的法律。但是，我國(guó)立法工作中長(zhǎng)期存在著信息匱乏情形，黃文藝以全國(guó)人大常委會(huì)為例，指出立法信息不充分(匱乏)已成為制約其立法工作的最大約束條件。[7]這就給媒體參與立法提供了機(jī)會(huì)。

從《條例》的立法與媒體互動(dòng)可知，地方新聞媒體憑借豐富的社會(huì)信息源、專業(yè)的采訪調(diào)查能力，能獲取一些人大需要卻未掌握的立法信息。它一旦將這些信息主動(dòng)輸送給人大，便容易被人大采納，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)立法的影響。

但是，由于信息難以獨(dú)占的特性以及媒體影響力的有限性，更多情況下，媒體會(huì)和其他立法主體共同對(duì)立法施加影響。從上頁(yè)表1 可知，媒體和其他主體經(jīng)常會(huì)提出同樣的立法議題，而此時(shí)當(dāng)議題受到越多主體認(rèn)可，被立法采納的概率也就越高。