粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)的政策體系研究

李鐵成，劉 力

（1.廣東外語外貿(mào)大學(xué)南國(guó)商學(xué)院/空港經(jīng)濟(jì)協(xié)同創(chuàng)新研究中心，廣東廣州 510545；2.廣東外語外貿(mào)大學(xué)經(jīng)貿(mào)學(xué)院，廣東廣州 510006）

1 研究背景

作為具有兩種制度、3 個(gè)關(guān)稅區(qū)、3 個(gè)法律體系的異質(zhì)城市群［1］，國(guó)家中心城市、特區(qū)城市、國(guó)際金融中心、國(guó)際航運(yùn)中心、國(guó)際貿(mào)易中心和全球制造中心等交匯的特殊區(qū)域，粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)離不開區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新。在粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新過程中，需要“有為政府”與“高效市場(chǎng)”的雙重支撐，尤其對(duì)粵港澳大灣區(qū)中的珠三角9 市而言，通過發(fā)揮政策制定的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)相關(guān)主體的創(chuàng)新行為，激發(fā)市場(chǎng)活力和提高創(chuàng)新效率，進(jìn)而促進(jìn)粵港澳在國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)中協(xié)同創(chuàng)新，是推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新的有效方式。因此，協(xié)同創(chuàng)新政策研究是粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新研究的重要內(nèi)容之一。

在現(xiàn)有粵港澳大灣區(qū)研究中，大量成果集中在公共服務(wù)、環(huán)境治理、協(xié)調(diào)機(jī)制以及區(qū)域創(chuàng)新等方面［2］，而在區(qū)域創(chuàng)新中關(guān)于粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策的研究并不多見。文獻(xiàn)回顧顯示，目前尚未出臺(tái)專門針對(duì)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新的政策文件，與之相關(guān)的政策條款分散在其他諸多政策文件中。這一現(xiàn)狀帶來兩方面的問題：從內(nèi)容層面上看，由于條塊分割、政出多門，相關(guān)政策在部門、地區(qū)間的協(xié)調(diào)性均有待提升；從應(yīng)用層面上看，相關(guān)政策由于尚未體系化，應(yīng)用者需要自行梳理，缺少便利性。

本研究在概述政策環(huán)境變化和系統(tǒng)梳理現(xiàn)有政策文本基礎(chǔ)上，對(duì)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策效應(yīng)進(jìn)行評(píng)述，并基于區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)構(gòu)成的理論分析，提出了“1+4+2”的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策體系框架和具體化的政策著力點(diǎn)。本研究建議面對(duì)新形勢(shì)、新局面和新要求，應(yīng)通過整合現(xiàn)有相關(guān)文件條款，推出協(xié)調(diào)性、針對(duì)性和實(shí)用性更強(qiáng)，體系化更突出的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新專項(xiàng)政策文件。由于區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新涉及的領(lǐng)域非常寬泛，內(nèi)容龐雜，對(duì)協(xié)調(diào)度和統(tǒng)合性要求高，因此需要對(duì)政策體系進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)內(nèi)容進(jìn)行取舍，強(qiáng)調(diào)內(nèi)在邏輯的自洽、邊界的清晰和內(nèi)容的精確，而不是對(duì)相關(guān)政策條款的堆砌。本研究正是為此而進(jìn)行的相關(guān)政策研究，希望能夠?yàn)檎咧贫ㄕ咛峁﹨⒖肌?/p>

2 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新的政策環(huán)境分析

早在2017 年7 月1 日簽署的《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》中，國(guó)家就已將打造國(guó)際科技創(chuàng)新中心確定為粵港澳合作重點(diǎn)領(lǐng)域。2019年1 月6 日，廣東省人民政府發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)科技創(chuàng)新的若干政策措施》（以下簡(jiǎn)稱“廣東‘科創(chuàng)12 條’”），將推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)列為其中的第1 條，開啟了政策推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新的進(jìn)程。自廣東“科創(chuàng)12 條”發(fā)布之后，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境不斷發(fā)生變化，面對(duì)新形勢(shì)、新局面，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新的重要性進(jìn)一步顯現(xiàn)，同時(shí)也對(duì)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新提出了更高的要求。若要在政策層面對(duì)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新作出積極回應(yīng)，制定專門的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策文件應(yīng)是其中應(yīng)有之義。

2.1 《規(guī)劃綱要》與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新

2019 年2 月18 日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），確定了“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、改革引領(lǐng)”為粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的基本原則，將建設(shè)具有全球影響力的國(guó)際科技創(chuàng)新中心確立為粵港澳大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位之一，對(duì)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。《規(guī)劃綱要》的相關(guān)內(nèi)容，如實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，完善區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新體系，集聚國(guó)際創(chuàng)新資源，建設(shè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的創(chuàng)新發(fā)展區(qū)域的目標(biāo)，在建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新中心過程中構(gòu)建開放型區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體、優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境的要求等，都突顯了協(xié)同創(chuàng)新在粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)中的重要性。

2.2 《示范區(qū)建設(shè)》與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新

2019 年8 月9 日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《示范區(qū)建設(shè)》），確立了深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，在構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制上走在全國(guó)前列的高質(zhì)量發(fā)展高地為深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的首要戰(zhàn)略定位，提出的實(shí)施策略包括加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，以深圳為主陣地建設(shè)綜合性國(guó)家科學(xué)中心，在粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)中發(fā)揮關(guān)鍵作用；助推粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，加快深港科技創(chuàng)新合作區(qū)建設(shè)，探索協(xié)同開發(fā)模式，創(chuàng)新科技管理機(jī)制，促進(jìn)人員、資金、技術(shù)和信息等要素高效便捷流動(dòng)等。2020 年8 月7 日，《深圳市人民政府關(guān)于支持深港科技創(chuàng)新合作區(qū)深圳園區(qū)建設(shè)國(guó)際開放創(chuàng)新中心的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）政策吹風(fēng)會(huì)透露，深港科技創(chuàng)新合作區(qū)是粵港澳大灣區(qū)唯一以“科技創(chuàng)新”為主題的特色平臺(tái)，將建設(shè)成為國(guó)際開放創(chuàng)新中心?！度舾梢庖姟窂氖屑?jí)層面全面構(gòu)建支持深港科技創(chuàng)新合作區(qū)深圳園區(qū)發(fā)展的政策框架體系，支持深圳園區(qū)建設(shè)成為深港科技創(chuàng)新跨境合作先行示范區(qū)、國(guó)際先進(jìn)創(chuàng)新規(guī)則試驗(yàn)區(qū)、綜合性國(guó)家科學(xué)中心開放創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量中試轉(zhuǎn)化集聚區(qū)。以深圳為主陣地建設(shè)綜合性國(guó)家科學(xué)中心戰(zhàn)略的實(shí)施，以及深港科技創(chuàng)新合作區(qū)深圳園區(qū)建設(shè)國(guó)際開放創(chuàng)新中心舉措，昭示粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新正在向縱深發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策的層次應(yīng)有新的提高。

2.3 《意見》與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新

2020 年3 月30 日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）頒布，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持深化市場(chǎng)化改革、擴(kuò)大高水平開放，破除阻礙要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，擴(kuò)大要素市場(chǎng)化配置范圍，健全要素市場(chǎng)體系，推進(jìn)要素市場(chǎng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格市場(chǎng)決定、流動(dòng)自主有序、配置高效公平的指導(dǎo)思想；將更好發(fā)揮政府作用，健全要素市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，完善政府調(diào)節(jié)與監(jiān)管，引導(dǎo)各類要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚作為基本原則，提出了在健全職務(wù)科技成果產(chǎn)權(quán)制度、完善科技創(chuàng)新資源配置方式、培育發(fā)展技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理人、促進(jìn)技術(shù)要素與資本要素融合發(fā)展、支持國(guó)際科技創(chuàng)新合作等5 個(gè)方面加快發(fā)展技術(shù)要素市場(chǎng)的措施，為未來粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策的制定指明了方向。

2.4 新發(fā)展格局與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新

隨著新冠肺炎疫情的全球流行和世界政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的急劇變化，2020 年我國(guó)宏觀政策環(huán)境發(fā)生了重要變化。2020 年5 月，習(xí)近平總書記在參加全國(guó)政協(xié)十三屆三次會(huì)議的經(jīng)濟(jì)界聯(lián)組會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加快構(gòu)建完整的內(nèi)需體系，逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。國(guó)內(nèi)大循環(huán)的本質(zhì)是在開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境下延長(zhǎng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈、保障供應(yīng)鏈，帶動(dòng)消費(fèi)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，其動(dòng)力來源于科技創(chuàng)新。發(fā)展以5G、新基建、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、工業(yè)4.0 等為代表的科技創(chuàng)新，輔以科技創(chuàng)新體制改革和政策完善，將加大我國(guó)在第四次工業(yè)革命中的戰(zhàn)略主動(dòng)性。作為國(guó)際科技創(chuàng)新中心，粵港澳大灣區(qū)將在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。在新發(fā)展格局下，以新基建推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能國(guó)內(nèi)大循環(huán)，打造基礎(chǔ)研究、區(qū)域創(chuàng)新、開放創(chuàng)新和前沿創(chuàng)新深度融合的協(xié)同創(chuàng)新體系［3］，應(yīng)成為未來粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策設(shè)計(jì)的重要立足點(diǎn)。

3 廣東省既有粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策評(píng)述

由于沒有出臺(tái)專門的政策文件，對(duì)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策效應(yīng)的評(píng)價(jià)只能依據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)政策。廣東省既有與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)的政策分散在相關(guān)部門和珠三角各城市中，需要逐一進(jìn)行梳理。

3.1 省級(jí)層面相關(guān)政策

在省級(jí)層面，綜合行政管理部門和有關(guān)職能部門推出了與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新相關(guān)的政策措施。

3.1.1 綜合行政管理部門制定的相關(guān)政策

2019 年7 月，廣東省委和省政府印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要〉的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），提出了貫徹落實(shí)《規(guī)劃綱要》，攜手港澳建設(shè)富有活力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群，打造高質(zhì)量發(fā)展的先行區(qū)、示范區(qū)的66 條意見；同期，廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《廣東省推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020 年）》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》），提出了9 個(gè)方面100 項(xiàng)重點(diǎn)舉措。這兩個(gè)文件均在優(yōu)化提升空間發(fā)展格局、建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新中心、協(xié)同構(gòu)建具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、加快形成全面開放新格局和共建粵港澳合作發(fā)展平臺(tái)等方面提出了政策措施（見表1），其中許多都與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新直接相關(guān)，如在《實(shí)施意見》中涉及35 項(xiàng)，在《行動(dòng)計(jì)劃》中涉及51 項(xiàng)。

表1 廣東省委省政府出臺(tái)的與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新直接相關(guān)政策措施統(tǒng)計(jì) 單位：項(xiàng)

3.1.2 職能部門制定的相關(guān)政策

廣東“科創(chuàng)12 條”是由廣東省科技廳等8 個(gè)廳局制定的關(guān)于科技創(chuàng)新的政策文件，與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新的關(guān)系最為密切。按政策屬性，將廣東“科創(chuàng)12 條”歸納為區(qū)域創(chuàng)新（第1、2 條）、創(chuàng)新人才（第3 條）、創(chuàng)新平臺(tái)（第4 條）、創(chuàng)新載體（第5 條）、創(chuàng)新主體（第6 條）、創(chuàng)新要素（第7、8、9 條）和創(chuàng)新環(huán)境（第10、11、12 條）共7 個(gè)方面91 項(xiàng)政策措施，經(jīng)梳理，與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新直接相關(guān)的政策主要涉及區(qū)域創(chuàng)新（第1、2 條）、創(chuàng)新人才（第3 條）和創(chuàng)新要素（第9 條）共15 項(xiàng)政策措施，占全部91 項(xiàng)具體細(xì)化政策內(nèi)容的17%?？梢姡c粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新直接相關(guān)的政策在廣東“科創(chuàng)12 條”中占據(jù)比較重要的位置。如表2 所示。

表2 廣東“科創(chuàng)12 條”中涉及港澳條款及舉措

3.2 珠三角市級(jí)層面相關(guān)政策

作為對(duì)廣東“科創(chuàng)12 條”的響應(yīng)，珠三角地區(qū)的廣州等7 市直接出臺(tái)了相應(yīng)的配套政策，深圳和東莞市則作出了擴(kuò)展性響應(yīng)。

3.2.1 廣州等7 市的直接響應(yīng)

截至2019 年年底，在珠三角地區(qū)共有廣州、佛山、珠海、江門、惠州、中山和肇慶7 個(gè)城市出臺(tái)了落實(shí)廣東“科創(chuàng)12 條”的配套措施。在這些配套措施中，均包含了涉及港澳的政策內(nèi)容，主要集中在區(qū)域創(chuàng)新、創(chuàng)新人才和創(chuàng)新要素3 個(gè)方面，此外在創(chuàng)新平臺(tái)和創(chuàng)新主體中也有涉及。分城市看，廣州、中山、珠海、江門和惠州市出臺(tái)的政策中，涉及港澳的條款占比均超過廣東“科創(chuàng)12 條”中17%的占比，分別為52%、33%、32%、27%和25%；肇慶和佛山市的政策中涉及港澳條款占比未超過廣東“科創(chuàng)12 條”的占比，分別為16%和14%。可見，在珠三角城市的廣東“科創(chuàng)12 條”配套措施中，與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新直接相關(guān)的政策也占有較大的份量，為順利推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新奠定了良好的政策基礎(chǔ)。

3.2.2 深圳和東莞市的擴(kuò)展性響應(yīng)

雖然深圳和東莞市沒有直接出臺(tái)對(duì)廣東“科創(chuàng)12 條”的配套措施，但是都提出了創(chuàng)新城市的目標(biāo)和舉措，可視為對(duì)廣東“科創(chuàng)12 條”的擴(kuò)展性響應(yīng)。如深圳市于2019 年6 月發(fā)布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)科技創(chuàng)新條例（草案）》征求意見稿，包括總則、基礎(chǔ)研究、技術(shù)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、科技金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、空間保障、創(chuàng)新環(huán)境和附則九章共108 項(xiàng)條款；東莞市人民政府于2019 年3 月22 日發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略 全面建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新型城市的實(shí)施意見》，全文共20 條措施，包含了推進(jìn)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與應(yīng)用、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)省實(shí)驗(yàn)室、支持高校開展基礎(chǔ)研究、建設(shè)高水平新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、大力支持重點(diǎn)領(lǐng)域核心關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、強(qiáng)化重大平臺(tái)的帶動(dòng)作用、全面開展創(chuàng)新強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)等內(nèi)容，覆蓋了源頭創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、企業(yè)培育4個(gè)體系的內(nèi)容。在深圳和東莞市出臺(tái)的這兩個(gè)文件中，涉及許多與粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新有關(guān)的政策，支持強(qiáng)度可觀。

3.3 既有政策總體評(píng)價(jià)

對(duì)廣東省既有粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策，經(jīng)過分析，可以總結(jié)得出以下4 個(gè)特點(diǎn)：

一是相關(guān)部門和城市高度重視。以廣東“科創(chuàng)12 條”為代表的現(xiàn)有文件提出了較多涉及粵港澳合作的政策條款，為粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新提供了政策支持，如廣東“科創(chuàng)12 條”前2 項(xiàng)條款的內(nèi)容直指粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新（1.推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)；2.鼓勵(lì)港澳高校和科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)省科技計(jì)劃項(xiàng)目）。在城市層面，7 個(gè)城市均將參與粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)列為第1 條。

二是相關(guān)政策條款零散分布。既有涉及粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)的政策體現(xiàn)在由有關(guān)部門制定的一些政策文件中，這些文件再由有關(guān)城市通過制定實(shí)施細(xì)則加以落實(shí)，因此相關(guān)政策條款分散存在于有關(guān)部門和城市制定的相關(guān)文件中，呈現(xiàn)出條塊分割的特點(diǎn)，對(duì)政策使用者和研究者而言，需要自行進(jìn)行梳理，加大了使用成本。

三是體系標(biāo)準(zhǔn)不一?，F(xiàn)有相關(guān)政策并未按區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的邏輯體系進(jìn)行編排，對(duì)同一份文件的理解和認(rèn)識(shí)并不完全一致，政策的協(xié)調(diào)性需要進(jìn)一步提高。以廣東“科創(chuàng)12 條”為例，在廣州市的配套政策中，6 項(xiàng)主要措施集中體現(xiàn)在兩個(gè)條款中，而江門市配套政策的9 項(xiàng)措施分別在5 個(gè)條款中體現(xiàn)；中山市將全力打造高水平科技創(chuàng)新平臺(tái)載體視為創(chuàng)新主體政策，而江門市將加強(qiáng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體建設(shè)視為創(chuàng)新要素政策等。

四是政策連通性有待加強(qiáng)。實(shí)踐中并不強(qiáng)求政策在文本上的一致性，不同政策文本中內(nèi)容的兼容性更為重要；然而，如果不同政策文本中對(duì)同一政策的響應(yīng)程度存在差異，容易造成政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境的不兼容。對(duì)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新而言，為了確保政策在地區(qū)和行業(yè)間的兼容性，需要對(duì)不同的政策文件版本進(jìn)行整理和調(diào)整，如深圳與東莞市推出自己的科技創(chuàng)新政策，與其他7 市對(duì)廣東“科創(chuàng)12 條”的直接響應(yīng)有所不同。珠三角9 市創(chuàng)新政策環(huán)境如何協(xié)同，需要在政策文本層面進(jìn)行對(duì)接和連通。

總之，就粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新而言，廣東現(xiàn)有的科技創(chuàng)新政策有較大的支撐力度，但是內(nèi)容龐雜、靶向性不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和便利性，需要通過制定專項(xiàng)政策來彌補(bǔ)。

4 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)政策體系的構(gòu)建

目前，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新存在的許多問題，與制度設(shè)計(jì)有關(guān)，如科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)結(jié)合不緊密、創(chuàng)新人才流動(dòng)不暢、產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力不高、區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)軟環(huán)境不夠完善［4］，以及協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制仍不夠完善、創(chuàng)新要素跨境流動(dòng)存在約束、創(chuàng)新資源共享缺乏長(zhǎng)效機(jī)制、科技教育合作的深度和廣度不夠等［5］。在點(diǎn)、線層面上探討優(yōu)化協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制和完善措施，如優(yōu)化粵港澳大灣區(qū)人才協(xié)同機(jī)制［6］，聯(lián)合粵港澳三地的政府、高校、科研機(jī)構(gòu)、高新技術(shù)企業(yè)等成立粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展智庫等［7］，雖然有助于協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境的完善，然而要推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新邁上新臺(tái)階，需要全面深化改革，出臺(tái)全方位的支持政策。隨著環(huán)境的變化，整合現(xiàn)有相關(guān)政策文件，制定專門的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策，以進(jìn)一步明晰粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新在國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)、深圳中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)建設(shè)、綜合性國(guó)家科學(xué)中心建設(shè)和以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主新發(fā)展格局中的重要性，時(shí)機(jī)已經(jīng)趨于成熟，現(xiàn)實(shí)意義也更加明顯。因此，構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)的政策體系分析框架，為政策的制定提供基礎(chǔ)保障顯得尤為必要。

4.1 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)成

粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新是區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)的一個(gè)典型案例，其研究受到學(xué)界的廣泛關(guān)注，葉林等［2］學(xué)者曾對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了全面的綜述。協(xié)同創(chuàng)新最早是指由一群自我激勵(lì)的人員組成網(wǎng)絡(luò)小組，成員之間通過網(wǎng)絡(luò)來進(jìn)行思路、信息及工作狀況的交流與合作，以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的行為方式［8］。以此為基礎(chǔ)，不斷有學(xué)者對(duì)這一概念進(jìn)行擴(kuò)充，如有學(xué)者認(rèn)為協(xié)同創(chuàng)新的核心是企業(yè)、政府、各類機(jī)構(gòu)和其他多元化主體等，為了實(shí)現(xiàn)重大科技創(chuàng)新而開展的大跨度整合的組織模式［9］。協(xié)同創(chuàng)新落實(shí)在區(qū)域上，就表現(xiàn)為區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新。區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新是指在一定區(qū)域內(nèi)，不同地區(qū)之間通過協(xié)調(diào)各類要素，包括人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面的發(fā)展速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)來縮小地區(qū)間差異，通過協(xié)調(diào)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的效益最大化［10］。區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新既是區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的一種形式，也是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容之一，相關(guān)研究對(duì)推動(dòng)我國(guó)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略起到了至關(guān)重要的作用。一般認(rèn)為，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)由相互聯(lián)系的子系統(tǒng)組成［11］，在制度的保障下，區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)內(nèi)不同的子系統(tǒng)在一定的地理邊界內(nèi)通過積極的互動(dòng)形成創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)［12］，最終推動(dòng)區(qū)域的協(xié)同創(chuàng)新。葉林等［2］將區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)分為制度協(xié)同創(chuàng)新、主體協(xié)同創(chuàng)新、要素協(xié)同創(chuàng)新和網(wǎng)絡(luò)協(xié)同創(chuàng)新等四大子系統(tǒng)，它們構(gòu)成了區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新的主要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)制度因素的作用、各主體之間的協(xié)作、創(chuàng)新要素的流動(dòng)以及創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的建立。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展被認(rèn)為是區(qū)域合作發(fā)展的高級(jí)階段，即區(qū)域主體通過要素、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新活動(dòng)及至公共服務(wù)等方面的全方位、多領(lǐng)域合作，從功能合作走向制度合作，以互利共贏為目標(biāo)，追求協(xié)同利益最大化。創(chuàng)新協(xié)同與協(xié)同治理、空間協(xié)同和產(chǎn)業(yè)協(xié)同一起，構(gòu)成了區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制的4 個(gè)分析維度［13］?；趨^(qū)域協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵，結(jié)合區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)成，本研究將粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)劃分為頂層制度設(shè)計(jì)系統(tǒng)、中層實(shí)施系統(tǒng)和底層支持系統(tǒng)，其中，中層實(shí)施系統(tǒng)由主體協(xié)同創(chuàng)新、要素協(xié)同創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新和空間協(xié)同創(chuàng)新4 個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成；底層支持系統(tǒng)由協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)和協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境兩個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。

4.2 基于粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)的政策體系設(shè)計(jì)

區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新政策體系是區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的映射，區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)成決定了區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新政策體系的建構(gòu)?；诨浉郯拇鬄硡^(qū)協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)成，本研究提出粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策的“1+4+2”三維立體結(jié)構(gòu)體系（見圖1）：“1”為協(xié)同創(chuàng)新頂層制度設(shè)計(jì)系統(tǒng)政策；“4”為協(xié)同創(chuàng)新中層實(shí)施系統(tǒng)政策（包括主體協(xié)同創(chuàng)新政策、要素協(xié)同創(chuàng)新政策、產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新政策和空間協(xié)同創(chuàng)新政策）；“2”為協(xié)同創(chuàng)新底層支持系統(tǒng)政策（包括協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)政策和協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境政策）。這個(gè)三維立體結(jié)構(gòu)的政策體系，體現(xiàn)了創(chuàng)新鏈條在過程上、內(nèi)容上和空間上的完整性與協(xié)同性，能夠?yàn)檎咧贫ㄌ峁w系框架，能夠體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新政策的特點(diǎn)，進(jìn)而能夠發(fā)揮政策對(duì)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新的支撐作用。

圖1 區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)及其政策體系構(gòu)成

4.3 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新“1+4+2”政策體系內(nèi)涵

頂層制度設(shè)計(jì)系統(tǒng)政策、中層實(shí)施系統(tǒng)政策和底層支持系統(tǒng)政策具有內(nèi)在聯(lián)系，相互支撐，共同構(gòu)成了粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策的“1+4+2”三維立體結(jié)構(gòu)體系。

4.3.1 協(xié)同創(chuàng)新頂層制度設(shè)計(jì)系統(tǒng)政策

協(xié)同創(chuàng)新頂層制度設(shè)計(jì)系統(tǒng)政策體現(xiàn)為粵港澳大灣區(qū)制度協(xié)同創(chuàng)新政策，重在進(jìn)行機(jī)制體制的構(gòu)建與完善。構(gòu)建開放型協(xié)同發(fā)展的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，優(yōu)化創(chuàng)新制度和政策環(huán)境，是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)國(guó)際科技創(chuàng)新中心的基本方略之一。面對(duì)粵港澳大灣區(qū)各城市所擁有的創(chuàng)新資源差距大且同質(zhì)性強(qiáng)，導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)科技協(xié)同創(chuàng)新程度較低的現(xiàn)實(shí)［14］，通過頂層設(shè)計(jì)建立跨境協(xié)商管治機(jī)制，為粵港澳大灣區(qū)的整合發(fā)展創(chuàng)造深度合作的環(huán)境［15］，乃是粵港澳大灣區(qū)制度協(xié)同創(chuàng)新政策要解決的基礎(chǔ)性問題。作為頂層制度設(shè)計(jì)系統(tǒng)，協(xié)同創(chuàng)新制度需要進(jìn)行一體化的建構(gòu)與完善，因此，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)的政策核心是打破以行政、地區(qū)和行業(yè)為內(nèi)核的管理邊界，破除管理壁壘，探索有利于人才、資本、信息、技術(shù)等創(chuàng)新要素跨境流動(dòng)和區(qū)域融通的政策舉措，以統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全域覆蓋，在區(qū)域內(nèi)創(chuàng)造一個(gè)無歧視的、無縫對(duì)接的創(chuàng)新政策環(huán)境。

4.3.2 協(xié)同創(chuàng)新中層實(shí)施系統(tǒng)政策

協(xié)同創(chuàng)新中層實(shí)施系統(tǒng)政策上連頂層制度設(shè)計(jì)系統(tǒng)政策（“頂天”），下接底層支持系統(tǒng)政策（“立地”），是粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新實(shí)施主干部分。

（1）主體協(xié)同創(chuàng)新政策。主體協(xié)同創(chuàng)新政策的核心是提升不同創(chuàng)新主體順暢對(duì)接與協(xié)同行動(dòng)的意愿和能力，以加強(qiáng)協(xié)同合作的方式提高創(chuàng)新效率。在廣東“科創(chuàng)12 條”對(duì)創(chuàng)新主體普惠性政策的基礎(chǔ)上，粵港澳大灣區(qū)主體協(xié)同創(chuàng)新政策的重點(diǎn)應(yīng)放在加強(qiáng)創(chuàng)新基礎(chǔ)能力建設(shè)、提升產(chǎn)學(xué)研融合水平、打造高水平科技創(chuàng)新載體和平臺(tái)、推進(jìn)科技創(chuàng)新資源開放共享等方面。

（2）要素協(xié)同創(chuàng)新政策。要素協(xié)同創(chuàng)新政策的核心是通過改革破除機(jī)制體制障礙，加大要素的市場(chǎng)化配置實(shí)施力度。根據(jù)《意見》提出的以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，健全要素市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，完善政府調(diào)節(jié)與監(jiān)管，引導(dǎo)各類要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚的基本原則，粵港澳大灣區(qū)要素協(xié)同創(chuàng)新政策就是要促進(jìn)技術(shù)要素市場(chǎng)加快發(fā)展，發(fā)揮技術(shù)要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制，推動(dòng)創(chuàng)新要素協(xié)同向先進(jìn)創(chuàng)新生產(chǎn)力集聚。

（3）產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新政策。加快制度創(chuàng)新和先行先試，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，更好融入全球市場(chǎng)體系，建成世界新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地，建設(shè)充滿活力的世界級(jí)城市群是《規(guī)劃綱要》確定的粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略定位之一。作為世界四大灣區(qū)之一，粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新政策的核心就是要通過制定深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，支持新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式培育發(fā)展，加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、緊密協(xié)作、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，培育若干世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群等一系列具體政策，推動(dòng)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建。

（4）空間協(xié)同創(chuàng)新政策。網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)新空間的存在是區(qū)域創(chuàng)新要素高效流動(dòng)的重要基礎(chǔ)，因此，粵港澳大灣區(qū)空間協(xié)同創(chuàng)新政策的核心在于落實(shí)《規(guī)劃綱要》確定的粵港澳大灣區(qū)極點(diǎn)帶動(dòng)、軸帶支撐、輻射周邊的空間布局原則，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)新空間，為創(chuàng)新要素流動(dòng)創(chuàng)設(shè)無障空間。

4.3.3 協(xié)同創(chuàng)新底層支持系統(tǒng)政策

區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)建構(gòu)在區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境之上，搭建創(chuàng)新平臺(tái)和完善制度環(huán)境是底層支持系統(tǒng)建構(gòu)的兩個(gè)重要方面。

（1）協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)政策。創(chuàng)新平臺(tái)是創(chuàng)新項(xiàng)目的載體，區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)的核心使命就是搭建起一個(gè)信息開放、層次分明、功能互補(bǔ)、運(yùn)作有序，能夠使多元主體共建共享的協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)系統(tǒng)。《規(guī)劃綱要》提出共建粵港澳合作發(fā)展平臺(tái)，明確加快推進(jìn)深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴等重大平臺(tái)開發(fā)建設(shè)，充分發(fā)揮其在進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開放、促進(jìn)合作中的試驗(yàn)示范作用，拓展港澳發(fā)展空間，推動(dòng)公共服務(wù)合作共享，引領(lǐng)帶動(dòng)粵港澳全面合作，因此，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)政策的核心是為共建粵港澳合作發(fā)展平臺(tái)提供政策保障。

（2）協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境政策。區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境政策的核心是推動(dòng)良好區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境的制度構(gòu)建與優(yōu)化，粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境政策重在規(guī)則層次上推動(dòng)與創(chuàng)新相關(guān)的制度改革和法治建設(shè)。

5 基于新體系框架的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策措施選擇及建議

由于區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新政策同時(shí)涉及性質(zhì)不同的區(qū)域、主體、要素和產(chǎn)業(yè)之間的相互疊加與沖突，內(nèi)容邊界的控制顯得至關(guān)重要。如果內(nèi)容過于狹窄，勢(shì)必達(dá)不到全面協(xié)同的目的；如果內(nèi)容過于寬泛，也不利于各合作方核心競(jìng)爭(zhēng)力的打造。因此，在政策體系明確以后，確定內(nèi)容邊界成為制定協(xié)調(diào)性、針對(duì)性和實(shí)用性更強(qiáng)、體系化更突出的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策的核心變量。根據(jù)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)成，本研究設(shè)計(jì)了相對(duì)應(yīng)的政策體系和政策措施，包括7 個(gè)政策子系統(tǒng)、25 個(gè)政策覆蓋范圍和91 個(gè)政策著力點(diǎn)（見表3），建議以此為整體架構(gòu)依據(jù)，著手制定《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新實(shí)施細(xì)則》，出臺(tái)《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策匯編》，以更清晰化的呈現(xiàn)方式和解讀為各地推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新提供指引。

表3 粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)的政策體系與政策措施

表3 （續(xù)）

表3 （續(xù)）

基于上述選擇策略，建議有關(guān)部門依據(jù)“1+4+2”三維立體結(jié)構(gòu)體系，從政策著力點(diǎn)入手制定粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策，并在實(shí)操過程中遵循如下原則：一是篩選。在現(xiàn)有眾多政策條文中，以粵港澳合作為主題對(duì)各部門、各地區(qū)的相關(guān)文件條款逐一進(jìn)行篩選，將所有相關(guān)內(nèi)容歸總形成政策池。二是整合。按“1+4+2”政策體系將政策池中的內(nèi)容分別納入到相應(yīng)部分中去，使內(nèi)容條理化、系統(tǒng)化、清晰化。三是打通。以協(xié)調(diào)性為目的，對(duì)同一性質(zhì)的政策條款逐一進(jìn)行合規(guī)性、合理性審核，使同一條款在各地區(qū)獲得一致性的政策效力。四是補(bǔ)新。對(duì)無法從政策池中找到的新體系框架下的政策內(nèi)容，組織力量重新制定。

6 結(jié)論

通過對(duì)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策現(xiàn)狀及其未來完善方向和路徑的分析，本研究得出如下結(jié)論：

（1）現(xiàn)有條塊分割、分散化的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策，已不適應(yīng)國(guó)家對(duì)加快推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的要求，制定協(xié)調(diào)性、針對(duì)性和實(shí)用性更強(qiáng)，體系化突出的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策應(yīng)該提上有關(guān)部門的議事日程。

（2）制定完善的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策的基本前提之一，是構(gòu)建一個(gè)科學(xué)的粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)。建立在區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新系統(tǒng)理論分析之上，本研究提出的“1+4+2”粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新三維結(jié)構(gòu)政策體系，力圖為粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策的制定提供框架基礎(chǔ)。

（3）以“1+4+2”政策體系框架為依據(jù)，通過與現(xiàn)有相關(guān)政策條款相對(duì)照，可以發(fā)現(xiàn)許多有待完善的政策空間，未來應(yīng)著手制定《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新實(shí)施細(xì)則》、出臺(tái)《粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策匯編》。在這一過程中，可以考慮本研究提出的篩選、整合、打通和補(bǔ)新的操作原則，以及包含7 個(gè)政策子系統(tǒng)、25 個(gè)政策覆蓋范圍和91 個(gè)政策著力點(diǎn)的政策體系建議。

政策效力的發(fā)揮離不開理論研究的支撐以及政策與現(xiàn)實(shí)的相互調(diào)適，在異質(zhì)城市群中推進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新，政策協(xié)調(diào)顯得尤其重要。為此，對(duì)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同創(chuàng)新政策的研究將伴隨粵港澳大灣區(qū)國(guó)際科技創(chuàng)新中心建設(shè)的全過程，需要長(zhǎng)期進(jìn)行跟蹤研究。