疫情背景下我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度缺位問(wèn)題及對(duì)策研究

吳世彤 天津財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院

一、引言

2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情，極大地沖擊了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面，引發(fā)了就業(yè)群體的失業(yè)問(wèn)題，失業(yè)保險(xiǎn)能夠發(fā)揮的作用不可忽略。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度于20 世紀(jì)90年代建立，雖然近幾年來(lái)，該制度體系的覆蓋面逐漸擴(kuò)大，但是，隨著現(xiàn)代新興行業(yè)發(fā)展、就業(yè)新模式的出現(xiàn)，一些特定群體隱蔽性和分散性的特點(diǎn)使他們游離在失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋邊緣。小微企業(yè)為降低企業(yè)成本給雇員不繳或少繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；個(gè)體工商戶在界定上并未明確被納入失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納主體；農(nóng)民工由于流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)和地域條件的限制則成為失業(yè)保險(xiǎn)制度的“排斥者”……尤其是在面對(duì)諸如疫情等重大突發(fā)事件時(shí)，對(duì)上述人群的失業(yè)保護(hù)不力使得失業(yè)保險(xiǎn)的缺位問(wèn)題進(jìn)一步凸顯，而政府實(shí)施的相關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)政策的效果十分有限。本文基于以上分析，并且借鑒國(guó)外應(yīng)對(duì)大規(guī)模失業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，為失業(yè)保險(xiǎn)在未來(lái)能夠更加有效發(fā)揮保障效果提出幾點(diǎn)建議。

二、疫情期間我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)政策調(diào)整

為統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新冠疫情防控，政府對(duì)已有的失業(yè)保險(xiǎn)政策進(jìn)行了有針對(duì)性的調(diào)整，實(shí)施了疫情防控期間的階段性失業(yè)保險(xiǎn)政策。疫情前后的失業(yè)保險(xiǎn)政策對(duì)比見(jiàn)表1。

由表1可知，一方面，為推動(dòng)企業(yè)有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)，支持穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)，政府重點(diǎn)實(shí)施免、減、緩、返的應(yīng)急舉措；另一方面，為擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)保障范圍，政府放寬失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)，增加失業(yè)補(bǔ)助金政策。同時(shí)，政府積極實(shí)施措施，優(yōu)化網(wǎng)上申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金平臺(tái)，保證社會(huì)保險(xiǎn)合同轉(zhuǎn)移工作的高效銜接等。

根據(jù)我國(guó)人力資源社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020 年前三季度，失業(yè)保險(xiǎn)基金收入652.3億元，基金支出1491.7億元。收支二者之間較大的差距表明，政府疫情期間實(shí)施的一系列失業(yè)保險(xiǎn)政策的調(diào)整，對(duì)企業(yè)、相關(guān)單位有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)和失業(yè)人員的基本生活保障都提供了有力的支持。

?表1 疫情前后失業(yè)保險(xiǎn)政策對(duì)比

三、疫情背景下我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度缺位問(wèn)題表現(xiàn)

雖然政府新調(diào)整的失業(yè)保險(xiǎn)政策在穩(wěn)企業(yè)、保就業(yè)方面發(fā)揮了極大的作用，但是從政策調(diào)整后的實(shí)施效果和可及性來(lái)看，疫情沖擊下失業(yè)保險(xiǎn)制度缺位問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋人群范圍仍然較小

我國(guó)強(qiáng)制要求城鎮(zhèn)企事業(yè)單位及其職工參加失業(yè)保險(xiǎn)。但即便是職工已經(jīng)在城鎮(zhèn)企事業(yè)單位簽訂正式勞動(dòng)合同，也存在較大比例不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象，更何況不在失業(yè)保險(xiǎn)參保范圍內(nèi)的其他就業(yè)人員。2019 年，我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人員4.42 億人，年末失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)為2.05 億人，僅占46%。疫情期間的大多數(shù)未參保失業(yè)人群未能獲得失業(yè)保險(xiǎn)提供的最低生活保障。

首先，從小微企業(yè)來(lái)看，雇員被動(dòng)或主動(dòng)地接受企業(yè)不為其繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。小微企業(yè)規(guī)模小、自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，逃避監(jiān)管而為員工不繳或者少繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)小微企業(yè)來(lái)說(shuō)降低了一定的經(jīng)營(yíng)成本。由于其用工靈活的特點(diǎn)，存在雇員為了彈性工作方式而接受不為其繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的隱性條件。加之，解雇制度為小微企業(yè)的發(fā)展可能帶來(lái)法律風(fēng)險(xiǎn)，雖然企業(yè)已在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行企業(yè)工商注冊(cè)，但許多小微企業(yè)與員工并沒(méi)有明確的雇傭關(guān)系。

其次，從個(gè)體工商戶來(lái)看，其具有模糊的法律主體地位。個(gè)體工商戶設(shè)立之初主要是為了解決城鎮(zhèn)人員的就業(yè)問(wèn)題，由一人單獨(dú)或者多人共同經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)者屬于自雇傭。個(gè)體工商戶并沒(méi)有明確地被涵蓋在失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納主體內(nèi)，它們受到法律條款的保護(hù)比例較低。盡管政府已經(jīng)出臺(tái)與個(gè)體工商戶相適應(yīng)的社保政策，但大多數(shù)在醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍內(nèi)展開(kāi)，參加失業(yè)保險(xiǎn)的個(gè)體工商戶人員很少。另外，經(jīng)營(yíng)分布零散、數(shù)量種類繁多、開(kāi)業(yè)要求低等特點(diǎn)，使得政府很難完全統(tǒng)計(jì)未參保人員。

最后，從農(nóng)民工來(lái)看，農(nóng)民工為城鎮(zhèn)流動(dòng)性較大的人群，在2019年底未參加失業(yè)保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，大量人員是農(nóng)民工。農(nóng)民工作為“新城鎮(zhèn)居民”，實(shí)際上他們大部分并沒(méi)有在城鎮(zhèn)登記落戶，地域條件的限制導(dǎo)致農(nóng)民工長(zhǎng)期在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)卻被失業(yè)保險(xiǎn)制度“排斥”在外。鑒于流動(dòng)性較大，許多農(nóng)民工并未簽訂勞動(dòng)合同，而且，由保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移造成的費(fèi)用成本也是農(nóng)民工自身想避免的。

（二）政府新調(diào)整的失業(yè)保險(xiǎn)政策受益范圍小

一些限制性原因使得新政策的受益范圍較小，實(shí)施效果未能如期。首先，在疫情期間，國(guó)家實(shí)施的失業(yè)保險(xiǎn)返還、補(bǔ)貼政策，更多地是針對(duì)不裁員、表現(xiàn)良好的企業(yè)，這種補(bǔ)貼帶有很強(qiáng)的獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)。風(fēng)險(xiǎn)承受能力弱的小微企業(yè)陷入較大經(jīng)營(yíng)困境時(shí)，不得不裁員，這就會(huì)導(dǎo)致真正需要政府特殊政策補(bǔ)貼的小微企業(yè)反而不能受益于返還、補(bǔ)貼政策。而在政策出臺(tái)之前已經(jīng)繳納過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)，也不能受益于免征、減征政策。其次，申請(qǐng)失業(yè)保險(xiǎn)返還的流程繁瑣。為了避免企業(yè)騙保，申領(lǐng)流程必然不能過(guò)于簡(jiǎn)單，但過(guò)于繁瑣的手續(xù)和過(guò)高的成本也會(huì)將一些企業(yè)阻攔在外，甚至?xí)行∥⑵髽I(yè)直接放棄申請(qǐng)。最后，由于失業(yè)登記須在參保當(dāng)?shù)鼗蛘邞艨谒诘剞k理，進(jìn)城的農(nóng)民工并不能辦理失業(yè)登記，而這類情況通常被失業(yè)調(diào)查忽略。例如，疫情期間雖然大量農(nóng)民工失業(yè)滯留，復(fù)工之后部分地區(qū)也出現(xiàn)農(nóng)民工二次返鄉(xiāng)潮，但根據(jù)失業(yè)率調(diào)查出來(lái)的數(shù)據(jù)，失業(yè)率上升卻很微小，并未能切實(shí)反映實(shí)際的失業(yè)狀況。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余不合理

失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余不合理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：收支不平衡導(dǎo)致的結(jié)存總額過(guò)多和統(tǒng)籌不平衡導(dǎo)致的基金結(jié)余地域間差異較大。

一方面，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)存總額過(guò)多。據(jù)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公告數(shù)據(jù)，2019年末失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存4625億元，可以推算出截至2020 年9 月底，仍有大約3785.6 億元基金結(jié)余。疫情沖擊造成的失業(yè)保險(xiǎn)基金支出大幅增長(zhǎng)后尚能結(jié)存巨額基金，突出說(shuō)明了我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余總額過(guò)多的問(wèn)題。

另一方面，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余地域間差異較大。部分地區(qū)由于高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的工作人員集中分布，失業(yè)保險(xiǎn)基金支出壓力相對(duì)較大。因此，雖然基金結(jié)余總額過(guò)多，但仍有失業(yè)保險(xiǎn)基金緊缺的地區(qū)。疫情期間，對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余不足以支付穩(wěn)崗返還補(bǔ)貼的地區(qū)，可以按程序申請(qǐng)省際失業(yè)保險(xiǎn)基金調(diào)劑。地域間的基金結(jié)余過(guò)多和緊缺這種基金結(jié)構(gòu)不平衡的現(xiàn)象，導(dǎo)致失業(yè)保險(xiǎn)基金未能用到實(shí)處。失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余的不合理不僅增加了基金管理的成本，還無(wú)法令其切實(shí)發(fā)揮失業(yè)保障作用。

四、國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)驗(yàn)及啟示

相對(duì)于保險(xiǎn)制度發(fā)達(dá)的國(guó)家，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展起步較晚，對(duì)于失業(yè)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)機(jī)制建立還不夠健全，因此有必要研究并且借鑒國(guó)外相關(guān)失業(yè)保險(xiǎn)制度的調(diào)整措施。

一是失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的制定。比較典型的是日本的浮動(dòng)費(fèi)率制度，即根據(jù)當(dāng)年基金積累相對(duì)于保費(fèi)收入的多少對(duì)費(fèi)率進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。同時(shí)，根據(jù)勞動(dòng)者工作行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況實(shí)行差別費(fèi)率，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高的行業(yè)實(shí)行比一般行業(yè)高的費(fèi)率。

二是失業(yè)保險(xiǎn)基金賬戶的構(gòu)成。智利的失業(yè)保險(xiǎn)基金分為公共基金和個(gè)人賬戶基金，由雇主、雇員和政府共同繳納。若直至退休，個(gè)人賬戶基金還有余額，可以轉(zhuǎn)入其養(yǎng)老金個(gè)人賬戶。政府財(cái)政每年支持一定的資金放到公共基金，個(gè)人賬戶基金則來(lái)源于雇主和雇員。

三是失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出結(jié)構(gòu)。德國(guó)調(diào)整后的失業(yè)金包含Ⅰ、Ⅱ兩部分，失業(yè)金Ⅰ主要用于失業(yè)保險(xiǎn)金的支付，失業(yè)金Ⅱ則主要用于失業(yè)救助和社會(huì)救助。

四是失業(yè)保險(xiǎn)金給付標(biāo)準(zhǔn)。日本的失業(yè)保險(xiǎn)金按失業(yè)者在失業(yè)前180天平均日工資的一定比例給付，并且在基本的失業(yè)保險(xiǎn)給付標(biāo)準(zhǔn)上根據(jù)每一類人群的就業(yè)需求提供不同的附加失業(yè)待遇。

五是失業(yè)預(yù)防和促進(jìn)就業(yè)的措施。日本政府支持企業(yè)建立內(nèi)部的技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并對(duì)培訓(xùn)效果良好的雇主和雇員同時(shí)給予獎(jiǎng)勵(lì)；美國(guó)通過(guò)建立完善的公共就業(yè)服務(wù)電子化信息平臺(tái)，方便失業(yè)者個(gè)人及時(shí)獲取就業(yè)信息。

通過(guò)分析以上各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度較有借鑒意義的實(shí)施舉措，本文認(rèn)為，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度改革應(yīng)結(jié)合國(guó)情，一方面，通過(guò)實(shí)施浮動(dòng)費(fèi)率制度、設(shè)立個(gè)人和公共基金賬戶等來(lái)提高繳費(fèi)意愿，從而擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面；另一方面，可以分設(shè)專門的失業(yè)救助基金，建立失業(yè)培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，以推動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)的效果。

五、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度改革建議

結(jié)合我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)政策在某一類人群中發(fā)揮效力不足的問(wèn)題和國(guó)外失業(yè)保險(xiǎn)制度經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、新的就業(yè)模式，本文為政府改進(jìn)創(chuàng)新我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度提出以下幾點(diǎn)建議：

第一，降低費(fèi)率水平，增加費(fèi)率等級(jí)層次。一方面，制定更低水平、細(xì)分區(qū)域的費(fèi)率，從整體上繼續(xù)適當(dāng)降低費(fèi)率以減少基金的大量結(jié)余。另一方面，細(xì)化分級(jí)制定失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率：一是對(duì)小微企業(yè)新接納員工數(shù)量以及裁員比例等多維度細(xì)分等級(jí)評(píng)估，根據(jù)最終評(píng)估等級(jí)劃分其費(fèi)率區(qū)間；二是對(duì)不同行業(yè)的就業(yè)人員進(jìn)行失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分，使行業(yè)的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度與失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率相匹配。

第二，優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)基金收支及統(tǒng)籌的結(jié)構(gòu)。一是優(yōu)化繳費(fèi)主體結(jié)構(gòu)，在不增加企業(yè)稅負(fù)的條件下，由政府、企業(yè)和個(gè)人按固定比例繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，但對(duì)農(nóng)民工等失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高的群體，可由政府為其負(fù)擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)造成的部分比例的保費(fèi)；二是優(yōu)化基金結(jié)構(gòu)，將基金賬戶分為個(gè)人賬戶和公共賬戶，個(gè)人繳納部分和雇主繳納的一定比例進(jìn)入個(gè)人賬戶，政府繳納部分進(jìn)入公共賬戶；三是優(yōu)化失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌的層次，逐步實(shí)現(xiàn)由區(qū)級(jí)到市級(jí)再到省級(jí)的全面統(tǒng)籌，必要時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基金的跨省調(diào)劑。

第三，新增規(guī)定參保人群并加強(qiáng)監(jiān)管。建議將個(gè)體工商戶和其他靈活就業(yè)人員明確納入失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納主體范圍。政府有關(guān)部門也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)不繳、少繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)人員的監(jiān)管，同時(shí)在法律上加大對(duì)不簽訂勞動(dòng)合同或者簽訂勞動(dòng)合同后逃避監(jiān)管、不繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等行為的處罰力度。

第四，應(yīng)用技術(shù)手段簡(jiǎn)化流程、定位失業(yè)人員。一是取消到戶籍所在地辦理手續(xù)，優(yōu)化異地保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移和失業(yè)登記系統(tǒng)，適當(dāng)簡(jiǎn)化失業(yè)保險(xiǎn)金和補(bǔ)助金的申領(lǐng)流程；二是通過(guò)大數(shù)據(jù)等技術(shù)判斷該人是否真正處于失業(yè)狀態(tài)，使失業(yè)保險(xiǎn)金和補(bǔ)助金發(fā)放給實(shí)際失業(yè)而未正式解除勞動(dòng)合同或未能辦理失業(yè)登記的人員。

第五，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)制度預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的功能。政府將失業(yè)保險(xiǎn)基金部分用于設(shè)立就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并督促系統(tǒng)中就業(yè)不穩(wěn)定的人定期進(jìn)行技能培訓(xùn)。同時(shí)，建立大型就業(yè)信息服務(wù)平臺(tái)，使失業(yè)者及時(shí)掌握就業(yè)信息，并獎(jiǎng)勵(lì)通過(guò)該平臺(tái)建立長(zhǎng)期勞動(dòng)合同的雇主和雇員。