農(nóng)村林地“三權(quán)”分置的實現(xiàn)方式與改革深化

韓文龍 朱杰

摘要：林地“三權(quán)”分置是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要組成部分。自新中國成立以來，林地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了五個階段的制度變遷，當(dāng)前的林地“三權(quán)”分置改革還處于探索深化中。林地“三權(quán)”分置的核心要義是在落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定林農(nóng)承包權(quán)的前提下放活林地經(jīng)營權(quán)，改革實踐中林地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計的差異主要在于經(jīng)營權(quán)的歸屬主體不同，進而產(chǎn)生不同的林地經(jīng)營模式，即形成不同的“三權(quán)”分置實現(xiàn)方式。對股份制家庭林場、林地股份合作社+現(xiàn)代企業(yè)、林業(yè)共營制三種模式的典型案例分析表明，林地“三權(quán)”分置在明晰林地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬和權(quán)能的基礎(chǔ)上，促進和改善了林地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，進而優(yōu)化了林地資源配置，轉(zhuǎn)變了林業(yè)經(jīng)營方式，在促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展和林農(nóng)增收的同時，也促進了林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善;林地“三權(quán)”分置實現(xiàn)方式的差異主要體現(xiàn)在經(jīng)營主體和經(jīng)營方式的不同上，不同的實現(xiàn)方式適用于不同的地區(qū)條件和改革環(huán)境。深化林地“三權(quán)”分置改革，不但要改進和創(chuàng)新“三權(quán)”分置實現(xiàn)方式，積極探索放活林地經(jīng)營權(quán)的多種有效形式，還要進一步完善林地產(chǎn)權(quán)制度，并不斷優(yōu)化林地“三權(quán)”分置的改革環(huán)境和配套措施。

關(guān)鍵詞：林地“三權(quán)”分置;經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);經(jīng)營主體;股份制家庭林場;林地股份合作社;林業(yè)共營制;職業(yè)經(jīng)理人;林地經(jīng)營方式

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A文章編號：1674-8131（2021）01-0101-12

一、引言

農(nóng)地“三權(quán)”分置是解決我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。當(dāng)前，農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革主要涉及“四塊地”問題，即承包地的“三權(quán)”分置改革[1-2]、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市交易及增值收益分配[3-5]、宅基地“三權(quán)”分置理論和實踐探索[6-7]以及集體林地“三權(quán)”分置改革[8-9]。其中，林地產(chǎn)權(quán)改革滯后與市場經(jīng)濟快速發(fā)展之間的矛盾日益凸顯，急需出臺相應(yīng)的變革措施[10]。2018年4月，國家林業(yè)和草原局出臺的《關(guān)于進一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見》（林改發(fā)〔2018〕47號）提出要“加快建立集體林地三權(quán)分置運行機制”，為集體林地“三權(quán)”分置改革提供了政策指引[11]。

農(nóng)村林地是一個極具潛在價值的寶庫，而林地產(chǎn)權(quán)問題是掣肘林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心問題之一。當(dāng)前我國農(nóng)村集體林地細碎化程度已達到0.41，阻礙了林地的規(guī)?；?jīng)營，降低了資源的利用效率[12];同時，隨著大量剩余農(nóng)村勞動力向非農(nóng)部門的轉(zhuǎn)移[13]，加劇了林地荒置現(xiàn)象[14]。林地產(chǎn)權(quán)制度供給不足是其重要原因，林地“三權(quán)”分置改革就是要在落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)的前提下，放活林地經(jīng)營權(quán)，以加快林地流轉(zhuǎn)，促進林業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，是林地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容[15-16]。

近年來，各地積極推進林地產(chǎn)權(quán)制度改革，改革成效初步顯現(xiàn)。一方面，林農(nóng)的財產(chǎn)性收入得到極大的提高[17]，林地單位面積流轉(zhuǎn)費用有很大提升[18]。另一方面，農(nóng)村林地的保護和合理開發(fā)使生態(tài)環(huán)境得到顯著改善，森林資源總量逐步提升[19]。截至2018年，全國森林面積比2004年增長了12.57%，森林覆蓋率提高了4.8%，活立木總儲積量提高了28.35%（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局）。不過，林地產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中也還存在一些問題，如林權(quán)證登記不規(guī)范、林權(quán)抵押貸款難、配套政策不完善、存在制度“真空”等[20-23]，這些問題成為進一步加快農(nóng)村林地流轉(zhuǎn)、促進林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的絆腳石。

從現(xiàn)有研究來看，相對于承包地“三權(quán)”分置研究，林地“三權(quán)”分置研究起步較晚且有待完善。林地“三權(quán)”分置改革已經(jīng)拉開了序幕，但是在理論上和實踐中仍然存在一些問題亟待解決。其一，需要進一步厘清林地“三權(quán)”的關(guān)系，確定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的邊界并明晰其歸屬;其二，林地“三權(quán)”分置改革的主要目的是放活經(jīng)營權(quán)，關(guān)鍵是要創(chuàng)新林地流轉(zhuǎn)機制，但目前關(guān)于林地經(jīng)營模式的理論探索和實踐創(chuàng)新均有待加強。本文旨在已有研究的基礎(chǔ)上，通過對林地產(chǎn)權(quán)制度改革歷程的梳理，深入剖析林地“三權(quán)”分置的制度內(nèi)涵，并基于三個較為成功的改革案例的實踐經(jīng)驗探求適宜的林地“三權(quán)”分置實現(xiàn)方式，以期為深化林地“三權(quán)”分置改革提供理論啟示和實踐借鑒。

二、林地產(chǎn)權(quán)制度改革的歷程

林地產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要組成部分。自1949年以來，我國農(nóng)村林地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了多次變遷，大致可以分為五個階段張旭峰等（2015）認為我國林地產(chǎn)權(quán)制度變遷大致可以分為四個階段[24]，本文在其四階段劃分的基礎(chǔ)上，以2018年4月國家林業(yè)和草原局提出探索建立集體林地“三權(quán)”分置運行機制為開端，增加了第五個階段，即“三權(quán)”分置時代。。在這五個階段，林地產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營模式和制度績效等方面都存在顯著差別，因而本文的分析主要從這3個方面展開。

第一階段：中華人民共和國成立初期（1947—1953年）。（1）產(chǎn)權(quán)制度：1947年通過《中國土地法大綱》，徹底實施土地改革，施行耕者有其田的土地制度;農(nóng)村林地屬于農(nóng)民的私有財產(chǎn)，農(nóng)民擁有林木和林地的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)及收益權(quán)。（2）經(jīng)營模式：1950年《中華人民共和國土地改革法》頒布，國家沒收地主的土地、林地分配給農(nóng)民，由農(nóng)民進行自主經(jīng)營。（3）制度績效：賦予農(nóng)民完整的林地產(chǎn)權(quán)，允許其自主經(jīng)營，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，同時也極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力。

第二階段：人民公社化時期（1953—1978年）。（1）產(chǎn)權(quán)制度：農(nóng)村林地產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體發(fā)生了根本性變化。從互助組到初級社、高級社，再到人民公社，林地產(chǎn)權(quán)從農(nóng)民完整私有到所有權(quán)與使用權(quán)分離，最后到完全屬于人民公社所有，集體成為林地產(chǎn)權(quán)的唯一主體。（2）經(jīng)營模式：從農(nóng)民自主經(jīng)營向由人民公社統(tǒng)一經(jīng)營轉(zhuǎn)變。（3）制度績效：一定程度上挖掘了林地的潛在價值，有利于當(dāng)時經(jīng)濟社會的發(fā)展。

第三階段：林業(yè)“三定”時期（1978—1991年）。（1）產(chǎn)權(quán)制度：林地產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)歸集體所有，承包經(jīng)營權(quán)屬于承包戶。（2）經(jīng)營模式：1981 年頒布《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決議》，提出以“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”為主要內(nèi)容的林業(yè)改革舉措，開始實施林地承包責(zé)任制。（3）制度績效：很好地解決了當(dāng)時林農(nóng)缺乏生產(chǎn)積極性、林地價值固化的困境，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，有利于深入挖掘林地潛在價值。

第四階段：林地產(chǎn)權(quán)主體多元化時期（1991—2018年）。（1）產(chǎn)權(quán)制度：林地的所有權(quán)屬于集體，林農(nóng)擁有承包經(jīng)營權(quán)并可轉(zhuǎn)讓，林地的使用權(quán)屬于經(jīng)營主體，產(chǎn)權(quán)主體逐漸多元化。（2）經(jīng)營模式：賦予林農(nóng)更大的自主權(quán)利，加快林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，提升林地經(jīng)營效率和規(guī)?；潭?國家通過1995年頒布的《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》以及中央一號文件等如2017年中央一號文件（《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》）和2018年中央一號文件（《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》）等。對林地經(jīng)營模式進行指導(dǎo)和規(guī)范。（3）制度績效：協(xié)調(diào)了生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，促進了林地流轉(zhuǎn)，極大地盤活了林地資源。

第五階段：林地“三權(quán)”分置時代（2018年后）。（1）產(chǎn)權(quán)制度：將農(nóng)村林地承包經(jīng)營權(quán)進一步細分為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，在所有權(quán)仍屬于集體的前提下，承包戶擁有承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)給新型林業(yè)經(jīng)營主體。（2）經(jīng)營模式：林地產(chǎn)權(quán)劃分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的制度安排使得林業(yè)經(jīng)營模式日益多樣化，實踐創(chuàng)新層出不窮，比如家庭林場、股份合作社、林業(yè)共營制等。（3）制度績效：林地“三權(quán)”分置推動林業(yè)經(jīng)營模式創(chuàng)新，打破林地資源固化并釋放其潛在價值，優(yōu)化資源配置和利用效率。

審視我國林地產(chǎn)權(quán)制度的變遷過程，究其本質(zhì)就是：當(dāng)林地產(chǎn)權(quán)制度阻礙生產(chǎn)力發(fā)展時，從產(chǎn)權(quán)制度范疇調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以解放和發(fā)展生產(chǎn)力。同時，制度安排的不同導(dǎo)致經(jīng)營模式各異，進而帶來不同的制度績效。因此，對于林地產(chǎn)權(quán)制度安排及其變遷的認知要置于特定的時代背景下，而今對于林地“三權(quán)”分置的剖析也應(yīng)當(dāng)基于當(dāng)下的實際情況展開：一方面，要正確理解其制度內(nèi)涵及當(dāng)代意義，并深入分析其面臨的現(xiàn)實困境;另一方面，要總結(jié)和剖析制度安排的各種實現(xiàn)方式，考察其績效與問題，以利于進一步的制度完善和模式優(yōu)化。

三、林地“三權(quán)”分置的制度內(nèi)涵與面臨的現(xiàn)實困境

1.林地“三權(quán)”分置的制度內(nèi)涵

林地“三權(quán)”分置的核心要義是在落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定林農(nóng)承包權(quán)的前提下放活林地經(jīng)營權(quán)。

首先，落實集體所有權(quán)。林地的所有權(quán)經(jīng)歷了從私有到公有的轉(zhuǎn)變，落實林地所有權(quán)為農(nóng)村集體所有是實行農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”。在林業(yè)“三定”時期，林地集體所有權(quán)是家庭承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ);如今在實施林地“三權(quán)”分置改革中，林地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)地位也絕不能動搖。落實集體所有權(quán)主要應(yīng)解決所有權(quán)主體多元化和權(quán)屬劃分模糊兩個方面的問題：一方面，相關(guān)的法律規(guī)定村民小組農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體都是林地所有權(quán)的權(quán)利主體。林地所有權(quán)主體的多元化，可能導(dǎo)致在林地流轉(zhuǎn)過程中操作的不便與糾紛，阻塞林地流轉(zhuǎn)。因此，需要進一步明確林地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，權(quán)利主體“多元劃一”將是林地“三權(quán)”分置改革的重要內(nèi)容。另一方面，明晰的產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟高效運轉(zhuǎn)的重要前提之一，而林地權(quán)屬劃分的模糊將阻礙林地的市場化流轉(zhuǎn)。因此，需要進一步明晰林地流轉(zhuǎn)市場的產(chǎn)權(quán)與權(quán)利主體，以加快林地流轉(zhuǎn)，提高流轉(zhuǎn)效率。林地產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，它主要包括對林地的占有、使用、收益以及處分等權(quán)利。在林地流轉(zhuǎn)的過程中有可能由于產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的不明晰導(dǎo)致流轉(zhuǎn)遲緩或流轉(zhuǎn)糾紛的產(chǎn)生。需要強調(diào)的是，落實集體所有權(quán)還應(yīng)落實發(fā)包方的責(zé)任。發(fā)包方不能將林地發(fā)包之后就放手不管，不聞不問。發(fā)包方有責(zé)任對林地承包方的使用和經(jīng)營情況加以監(jiān)督，防止承包者不經(jīng)營或改變林地用途以及破壞生態(tài)環(huán)境等情況的發(fā)生，避免林地的閑置、浪費與破壞。此外，對于基層林業(yè)主管部門來說，也有義務(wù)督促發(fā)包方和承包方按照合同的規(guī)定履行各自責(zé)任。落實集體所有權(quán)之本質(zhì)就是明確相關(guān)主體的權(quán)力與義務(wù)，為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離奠基。

其次，穩(wěn)定林農(nóng)承包權(quán)。在林地所有權(quán)屬于集體的前提下，穩(wěn)定的承包權(quán)有利于降低林地經(jīng)營成本，加快林地流轉(zhuǎn)，提高林地經(jīng)營效率。因此，穩(wěn)定林農(nóng)承包權(quán)是林地“三權(quán)”分置的重要保障。在實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制時期，林地的產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)，林農(nóng)具有完整的使用、收益等權(quán)利。而在林地“三權(quán)”分置下，承包權(quán)是從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一項權(quán)力，林農(nóng)是承包經(jīng)營林地的法定主體。林農(nóng)獲得林地的承包經(jīng)營權(quán)后，依法享有對承包林地的使用、收益、流轉(zhuǎn)及林權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)利，可在自愿、有償、依法的原則下流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)。從承包經(jīng)營權(quán)分離出承包權(quán)實質(zhì)上是為了保障林農(nóng)的權(quán)益。在林地所有權(quán)為集體所有的情況下，林農(nóng)一旦將承包經(jīng)營權(quán)完整地進行流轉(zhuǎn)，那么林農(nóng)就存在失去穩(wěn)定生活保障的風(fēng)險，也就違背了林地產(chǎn)權(quán)制度改革初衷。將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進行分離，林農(nóng)可以將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，但承包權(quán)還屬于林農(nóng)。這樣，一方面可以保障承包戶獲得承包權(quán)的相應(yīng)收益，并增強其獲得感與認同感;另一方面也有利于林地的多種方式流轉(zhuǎn)，進而促進林地規(guī)?；?jīng)營，最終實現(xiàn)“多贏”。

最后，放活林地經(jīng)營權(quán)。在明確承包經(jīng)營權(quán)之后，對經(jīng)營權(quán)權(quán)能的明確尤為重要。只有經(jīng)營權(quán)的各項權(quán)能明晰之后，才能保障經(jīng)營者的基本權(quán)利，讓其放心、放手經(jīng)營。2008年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》中提出“在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯拢值爻邪?jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)?！?014年發(fā)布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》對林地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利進一步加以明確。2018年國家林業(yè)和草原局發(fā)布的《關(guān)于進一步放活集體林經(jīng)營權(quán)的意見》提出要鼓勵以轉(zhuǎn)包、出租、入股等合法方式流轉(zhuǎn)林地，積極引導(dǎo)社會資本發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，創(chuàng)新多種經(jīng)營模式。在“兩權(quán)”（所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)）分離時期，承包戶林地經(jīng)營的范圍、內(nèi)容受到較大限制，經(jīng)營方式缺乏靈活性，導(dǎo)致林地價值得不到充分挖掘?！叭龣?quán)”分置放開了林地經(jīng)營權(quán)，有利于將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到“能種地、想要地、種好地”的林農(nóng)手中。因此，創(chuàng)新林地經(jīng)營模式是放活林地經(jīng)營權(quán)的重中之重，在后續(xù)的林地“三權(quán)”分置改革過程中，各地要不斷探索高效的林地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營模式，找到適合自身林地發(fā)展的經(jīng)營之道。

2.林地“三權(quán)”分置面臨的現(xiàn)實困境

當(dāng)前，林地產(chǎn)權(quán)制度改革還在不斷地探索之中，林地“三權(quán)”分置改革雖對盤活林地資源產(chǎn)生了巨大效用，但是在實踐過程中也面臨一些困境。

首先，對于林地的集體所有權(quán)來說，存在所有權(quán)主體“虛化”與權(quán)能不完善等問題。一方面，由于林地所有權(quán)的主體多元化，在法律上“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”“村農(nóng)民集體”和“村民小組農(nóng)民集體”都是林地所有權(quán)的權(quán)利主體形式，導(dǎo)致在行使所有權(quán)權(quán)能時可能產(chǎn)生利益沖突。另一方面，集體所有權(quán)的權(quán)能是不完善的，主要表現(xiàn)為處分權(quán)的缺失?！叭龣?quán)”分置將處分權(quán)下放至承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)主體對林地的處分權(quán)弱化，造成“一權(quán)虛化，兩權(quán)角力”的局面。

其次，對于林農(nóng)的承包權(quán)來說，還需要建立有效的激勵和監(jiān)督機制促使承包戶充分利用林地資源，并充分保障承包戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)后的承包權(quán)益。一方面，承包戶擁有穩(wěn)定的林地承包權(quán)且長期不變。但是，隨著市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，相比于依靠經(jīng)營林地獲取收益，進城務(wù)工獲取的收入可能更多，大量以青壯年為主的農(nóng)村勞動力涌入城市，而農(nóng)村勞動力趨于老齡化、弱勢化，導(dǎo)致一些承包林地?zé)o人經(jīng)營，處于擱置的狀態(tài)。另一方面，一旦承包戶將林地流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體，經(jīng)營主體擁有在合同規(guī)定期限內(nèi)自主經(jīng)營的權(quán)利，在這段時間內(nèi)承包戶對于林地的實際經(jīng)營情況可能并不清楚。如若經(jīng)營主體為了自身利益改變林地用途或破壞林業(yè)生態(tài)，不但有損社會整體福利，也有損承包戶利益。同時，經(jīng)營主體與承包戶簽訂合同以后，承包戶處于信息劣勢地位，加上監(jiān)督機制不完善，經(jīng)營主體極有可能出現(xiàn)道德風(fēng)險，損害承包戶的利益，甚至出現(xiàn)承包權(quán)被經(jīng)營權(quán)吞噬的危機。如果林地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實際就是承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，那么就與通過“三權(quán)”分置保護承包戶利益的初衷背道而馳了。

最后，放活經(jīng)營權(quán)是林地“三權(quán)”分置的核心內(nèi)容，但在實際的操作中還存在著一些問題亟待解決。比如：（1）2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》提出“繼續(xù)做好集體林地確權(quán)頒證工作，逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置運行機制。”但現(xiàn)行的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》第9條明確規(guī)定以家庭形式取得的集體林地使用權(quán)不得抵押。政策與法律存在沖突，導(dǎo)致實際操作中有所束縛，不能充分發(fā)揮其效果。（2）由于林業(yè)的投資成本大且回報周期長，經(jīng)營主體具有較大的風(fēng)險，一定程度上抑制了林地經(jīng)營權(quán)的有效流轉(zhuǎn);同時，有少數(shù)經(jīng)營主體獲取林地經(jīng)營權(quán)的目的不是為了發(fā)展林業(yè)，而是為了抵押融資或騙取政策補助等。（3）林地抵押貸款存在諸多障礙。對于金融機構(gòu)來說，更愿意貸款給大型林業(yè)企業(yè)或政府，對于規(guī)模較小的新型林業(yè)經(jīng)營主體來說要獲取貸款是非常困難的;同時，貸款的周期相對于林業(yè)生產(chǎn)的周期通常較短，林地價值的評估難度和成本也較高。

四、林地“三權(quán)”分置改革的實踐探索

當(dāng)前，全國各地都在積極推進農(nóng)村林地“三權(quán)”分置改革，嘗試找到適用于當(dāng)?shù)亓謽I(yè)發(fā)展的改革之道。林地的“三權(quán)”分置改革旨在穩(wěn)定所有權(quán)、落實承包權(quán)的基礎(chǔ)上放活經(jīng)營權(quán)，但在實踐操作中權(quán)利主體不明確、林地擱置、經(jīng)營不善等問題依然較為普遍。因此，對一些較為成功的典型案例進行深入考察可以為其他地區(qū)提供可資借鑒的經(jīng)驗。本文選取北京市懷柔區(qū)、浙江省金華市浦江縣和四川省成都市崇州市三個案例，基于“產(chǎn)權(quán)制度—實現(xiàn)方式—改革績效”的分析框架對其農(nóng)村林地“三權(quán)”分置改革實踐進行剖析，以期為進一步深化林地“三權(quán)”分置改革提供啟示。

1.分析框架

首先是產(chǎn)權(quán)制度。林地“三權(quán)”分置的實現(xiàn)方式與改革績效都是由產(chǎn)權(quán)制度安排所決定的。從產(chǎn)權(quán)制度層面來看，產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由于物的存在及其使用所引起的人們之間相互認可的權(quán)利[25]。從本質(zhì)上來看，產(chǎn)權(quán)是人對財產(chǎn)的一種行為權(quán)利，而這種行為權(quán)力又體現(xiàn)出人們之間在財產(chǎn)的基礎(chǔ)上形成的相互認可的關(guān)系。產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)利束，主要包括對于財產(chǎn)的所有、使用、支配、利益分配等。人們在財產(chǎn)的基礎(chǔ)上形成的種種關(guān)系離不開產(chǎn)權(quán)制度的維系，有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的確定必然存在產(chǎn)權(quán)制度[26]。隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，需要建立與其相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度是劃分、確定、界定、保護和行使產(chǎn)權(quán)的一系列規(guī)則，明晰的產(chǎn)權(quán)劃分是產(chǎn)權(quán)制度有效的前提。林權(quán)是指權(quán)利主體對林地的占有、使用、處置、收益等權(quán)利，林權(quán)制度的改革不但要實現(xiàn)權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)分明、保護嚴格，還必須促進林地流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)代化。林地“三權(quán)”分置這一產(chǎn)權(quán)制度就是將林權(quán)中的林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)進行分置，并對每個權(quán)利主體進行明確的劃分。農(nóng)村集體擁有林地所有權(quán);林地承包經(jīng)營權(quán)屬于承包戶，承包戶擁有林地使用、處置、收益等權(quán)利;若林地承包戶將林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他林地經(jīng)營主體，那么其林地使用權(quán)及相應(yīng)收益權(quán)和部分處置權(quán)在流轉(zhuǎn)合同期限內(nèi)屬于其他經(jīng)營主體。這樣，“三權(quán)”分置形成了一個完成的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)鏈，將林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)進行清晰的權(quán)能劃分，有利于促進林地流轉(zhuǎn)和林業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

其次是實現(xiàn)方式。產(chǎn)權(quán)制度安排的實現(xiàn)需要在實踐中進行相應(yīng)的具體操作。中國地域廣闊，林業(yè)發(fā)展的不平衡不充分決定了林地“三權(quán)”分置的實現(xiàn)方式具有多樣性和演進性。林地產(chǎn)權(quán)制度改革已進行多年，各地在改革過程中產(chǎn)生了許多比較成功的案例，例如家庭林場、股份合作社、林業(yè)共營制等。林地產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中產(chǎn)生了多種林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式，其主要原因在于林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)營主體對象和具體模式存在顯著差異。當(dāng)前全國各地都在積極開展林地“三權(quán)”分置改革探索，尋求適用于當(dāng)?shù)亓謽I(yè)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度實現(xiàn)方式。

最后是改革績效。林地“三權(quán)”分置不同實現(xiàn)方式的成效如何，是否符合改革的初衷，還需要對其進行績效考察。改革績效是一個綜合性的考察指標，不僅僅是看制度變革本身的實現(xiàn)程度，更要考察制度變化產(chǎn)生的經(jīng)濟社會效益。在林地“三權(quán)”分置改革的過程中，對不同實現(xiàn)方式的績效考察有助于各地篩選出適合本地經(jīng)濟發(fā)展的改革模式。同時，績效考察往往與改革激勵相聯(lián)系，取得顯著成效的改革模式會受到激勵并在更大范圍進行推廣，產(chǎn)生示范效應(yīng)和引領(lǐng)作用。

2.北京市懷柔區(qū)：股份制家庭林場 資料來源：林改動態(tài)2017年第12期，http：//www.forestry.gov.cn/portal/lgs/s/2593/content-1021158.html。

從2014年開始，北京市懷柔區(qū)率先在較為偏遠的琉璃廟鎮(zhèn)二臺子村進行股份制家庭林場試點。

產(chǎn)權(quán)制度：二臺子村的林地“三權(quán)”分置改革實現(xiàn)了所有權(quán)屬于集體、承包權(quán)歸農(nóng)戶、經(jīng)營權(quán)歸家庭林場，明晰了林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”的權(quán)能邊界。將林地流轉(zhuǎn)給家庭林場以后，在合同期限內(nèi)經(jīng)營權(quán)是屬于經(jīng)營主體（家庭林場）的，經(jīng)營主體擁有自主經(jīng)營的權(quán)利，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況開展多種林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，收益權(quán)則在股東之間進行合理分配。從產(chǎn)權(quán)制度的角度來看，“三權(quán)”權(quán)能的明晰有利于降低交易成本，提高林地的利用效率和產(chǎn)出效益。

實現(xiàn)方式：股份制家庭林場是林地流轉(zhuǎn)實踐的一大創(chuàng)新。2015年，二臺子村采取“均股不分山，均利不分林”的方式，通過“入股”將村集體所有的8 000畝林地和林農(nóng)承包的200畝散生果樹流轉(zhuǎn)到試點林場，統(tǒng)一由家庭林場經(jīng)營管理。該村集體經(jīng)濟組織成員以其林地經(jīng)營權(quán)或現(xiàn)金自愿入股，成立股份制家庭林場，編制家庭林場章程，約定責(zé)任與權(quán)利，并建立自愿無條件退出機制。在家庭林場建立之初，有50個家庭110名村民入股，共有271股（農(nóng)戶151股，村委會120股），每股折價500元。林農(nóng)實現(xiàn)了“入股林場成主人、享有股權(quán)得紅利”，在享有股權(quán)帶來的收益的同時，也可以通過參加林場工作獲得工資來提高收益。

改革績效：一方面林農(nóng)收入顯著增加。截至2016年底，農(nóng)戶自愿融資增加股份，林場股份增至913股（農(nóng)戶持有股份增至793股，村委會持有股份保持不變）。林場股東收益約65.4萬元，相比于2014年增長67.7%;發(fā)放50余萬元林農(nóng)工資，折合人均收入4 546元，比2014年增長113.9%。另一方面，家庭林場加強林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展林下經(jīng)濟和林業(yè)旅游，積極開展育林保林，改善了生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)生了積極的社會效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)。比如，與睿景文旅游投資管理（北京）有限公司合作，招募村民共同參與，利用旅游資源優(yōu)勢發(fā)展田園特色旅游。

3.浙江浦江縣：林地股份合作社+現(xiàn)代企業(yè) 資料來源：林權(quán)制度改革激活“綠色銀行”，http：//pjnews.zjol.com.cn/pjnews/system/2015/08/28/019680135.shtml。

浙江省浦江縣共有林地100.68萬畝，森林覆蓋率為71.42%，林木綠化率達到71.84%，是一個“七山一水兩分田”的林區(qū)縣。

產(chǎn)權(quán)制度：浦江縣的林地“三權(quán)”分置改革也明確了林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的歸屬，所有權(quán)歸集體所有，承包權(quán)屬于林農(nóng)，經(jīng)營權(quán)入股成立林地股份合作社，林地股份合作社再與現(xiàn)代企業(yè)進行合作，林地經(jīng)營權(quán)在合同期限內(nèi)屬于現(xiàn)代企業(yè)。合作社成立股東代表大會、理事會和監(jiān)事會，權(quán)責(zé)明確，并對林地的生產(chǎn)經(jīng)營情況進行監(jiān)督管理，防止企業(yè)尋租;現(xiàn)代企業(yè)則利用其專業(yè)技術(shù)、人才及經(jīng)營優(yōu)勢，優(yōu)化林地資源配置，提高林業(yè)產(chǎn)出。

實現(xiàn)方式：2012年，浦江縣率先進行林地股份制改革試點，通過林地股份合作社建立“林地變股權(quán)、林農(nóng)當(dāng)股東、收益有分紅”的新型林業(yè)經(jīng)營機制。改革以保障林農(nóng)利益為前提，堅持政府引導(dǎo)、林農(nóng)自愿的原則，并對入股面積進行確定，做到權(quán)屬清晰、面積清楚。在林地股份合作社成立股東代表大會、理事會、監(jiān)事會等組織機構(gòu)，并按照“一人一票”的方式選舉產(chǎn)生監(jiān)事會和理事會成員。進一步通過“股份合作社+現(xiàn)代企業(yè)”的模式促進林地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)林地經(jīng)營模式創(chuàng)新。2012年9月，浦江縣大畈鄉(xiāng)玉山村林地股份合作社與浙江宏峰生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司簽訂合作協(xié)議。該公司依托雄厚的資金和技術(shù)實力，成功開發(fā)香榧基地2 000余畝，培育苗木40萬株，按照“保底+分紅”模式進行分紅：前20年每年按當(dāng)年的省級生態(tài)公益林年度補償標準分紅，后30年的分紅按香榧青果的5%、10%、15%的比例遞增，保底分紅不少于每畝300元;約定合同期滿后每年按香榧青果的25%分紅。

改革績效：一方面，增加了林業(yè)產(chǎn)出，拓寬了林農(nóng)增收渠道。在林地股份合作社和現(xiàn)代企業(yè)的帶動下，大力發(fā)展高效經(jīng)濟林，創(chuàng)新林下經(jīng)營模式，目前已有毛竹基地4.5萬畝、花卉苗木基地1萬畝、特色水果基地1.5萬畝、1個省級香榧主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、11個林業(yè)精品園創(chuàng)建點以及2個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（林業(yè)）綜合區(qū)。全縣林業(yè)總產(chǎn)值增長迅速，截至2017年，已經(jīng)達到40億元，年增長率達7%以上。林地股份合作社成員收入增長顯著，其收入來源包括林地流轉(zhuǎn)的分紅、勞務(wù)性工資收入、種植高效經(jīng)濟林收入以及森林旅游、農(nóng)家樂等第三產(chǎn)業(yè)收入。另一方面，以林業(yè)生態(tài)建設(shè)為切入點，大力推進生態(tài)文明建設(shè)。通過林區(qū)整體規(guī)劃，優(yōu)化林業(yè)資源配置，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟，在提升林區(qū)經(jīng)濟價值的同時改善了生態(tài)環(huán)境。

4.成都崇州市：林業(yè)共營制 資料來源：啟動都市現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)新引擎——四川省成都市深化集體林權(quán)制度改革紀實，http：//lcj.sc.gov.cn// scslyt/xxshbjs/2017/6/6/0c642e60f0b84e02b158aefa167c51c2.shtml。

四川省成都市是“第二批全國農(nóng)村改革試驗區(qū)深化集體林權(quán)制度改革試點市”和“全國集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)”。近年來，成都市在全市推進深化林改的全域試點，取得了顯著成效。

產(chǎn)權(quán)制度：崇州市道明鎮(zhèn)斜陽村林地“三權(quán)”分置改革不但明確了林地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)權(quán)屬和權(quán)能，而且進一步明確了林木所有權(quán)、林木使用權(quán)的權(quán)屬和權(quán)能。通過確權(quán)頒證，明確各方權(quán)屬權(quán)能，所有權(quán)屬于村集體，承包權(quán)屬于林農(nóng)，經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)、林木使用權(quán)屬于林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人。這種權(quán)能劃分模式，賦予了林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人更多的自主經(jīng)營權(quán)利，職業(yè)經(jīng)理人可以更加靈活地對林地進行多種模式的經(jīng)營。權(quán)屬和權(quán)能的進一步細分可以顯著提高改革效率，加快林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

實現(xiàn)方式：建立“林地股份合作社+林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+林業(yè)綜合服務(wù)主體”三位一體的林業(yè)共營制模式，放活林地經(jīng)營權(quán)。在2016年7月，道明鎮(zhèn)斜陽村8組、9組、10組106戶林農(nóng)，以1 101.3畝林地經(jīng)營權(quán)折資折股成立季崧林地股份合作社，同時以公開競聘的方式聘請林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人;職業(yè)經(jīng)理人主要解決“種什么”“怎樣種”“怎樣管”等問題，提出具體生產(chǎn)經(jīng)營意見、生產(chǎn)成本預(yù)算以及產(chǎn)量指標等，由合作社成員討論通過后執(zhí)行;收益分配則采取“優(yōu)先股+二次分紅”“純收益按比例分紅”“傭金+超獎短賠”等靈活多樣的方式以確保滿足各方的利益訴求。在林業(yè)共營制中，職業(yè)經(jīng)理人扮演著關(guān)鍵角色：發(fā)展林業(yè)生態(tài)旅游，建立自己的林產(chǎn)品品牌，形成全產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)經(jīng)營模式，目前已種植金鐘花200畝、金錢蓮50畝、白芨200畝、鳳仙花100畝;引入四川空中農(nóng)人農(nóng)業(yè)科技有限公司，整合20多家林業(yè)服務(wù)主體，利用互聯(lián)網(wǎng)綜合信息平臺搭建O2O全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)平臺，同時提供生產(chǎn)資料配送、勞務(wù)用工和林業(yè)機械生產(chǎn)施工等“一站式”林業(yè)生產(chǎn)服務(wù);引進“丁知竹”“龍門山里來”企業(yè)電商和“土而奇”公共電商平臺，開展林產(chǎn)品“線上線下”銷售，延伸林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升林業(yè)產(chǎn)品價值。此外，作為合作社成員的林農(nóng)擁有對職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營行為監(jiān)督的權(quán)利。

改革績效：一方面林農(nóng)的收入增加。林農(nóng)在享有每畝地每年100元的保底收入和林地產(chǎn)出二次分紅的同時，還能通過參加林業(yè)勞動領(lǐng)取每天60～80元的工錢，不但放活了林地經(jīng)營權(quán)，而且村民的收入明顯增長。另一方面，通過發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、種植生態(tài)林木，推動整個地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，在利用“綠水青山”獲得“金山銀山”的過程中，既收獲了“金山銀山”，也壯大了“綠水青山”。

5.比較與啟示

上述三種模式的林地產(chǎn)權(quán)制度改革是中國林權(quán)改革大環(huán)境下比較典型的案例，它們之間各有異同（參見表1）。從產(chǎn)權(quán)制度來看，不管是股份制家庭林場、林地股份合作社還是林業(yè)共營制，都是在明晰林地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬和權(quán)能的基礎(chǔ)上促進和改善林地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，進而優(yōu)化林地資源配置，轉(zhuǎn)變林業(yè)經(jīng)營方式，促進林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。同時，無論何種模式，林地的所有權(quán)均屬于農(nóng)村集體，承包經(jīng)營權(quán)均屬于承包戶，承包戶進行林地流轉(zhuǎn)后則其林地經(jīng)營權(quán)屬于經(jīng)營主體，只不過經(jīng)營主體不同。從改革績效看，三種模式都在放活林地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變了林業(yè)發(fā)展方式，都取得了顯著的成效。一方面，林地資源得到更為高效的利用，集體經(jīng)濟得到更好的發(fā)展，林農(nóng)獲得更多的經(jīng)濟收益;另一方面，林業(yè)生態(tài)環(huán)境得到改善，人民生活品質(zhì)有效提高。三種模式的差異主要體現(xiàn)在實現(xiàn)方式上，即經(jīng)營主體和經(jīng)營方式有所不同。在股份制家庭農(nóng)場模式下，林農(nóng)以林地經(jīng)營權(quán)或現(xiàn)金入股成立家庭林場，由林場統(tǒng)一對林地進行經(jīng)營管理;在林地股份合作社模式下，林農(nóng)自愿成立林地股份合作社，并在合作社內(nèi)部建立現(xiàn)代企業(yè)制度，合作社可以自己經(jīng)營林地，更可以與工商企業(yè)進行合作，將林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)，由工商企業(yè)在不改變林地用途的基礎(chǔ)上進行規(guī)?；?jīng)營，并采取“保底+保值”和“保底+分紅”等多種分紅策略;在林業(yè)共營制模式下，則是在成立林地股份合作社的基礎(chǔ)上，建立“林地股份合作社+林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+林業(yè)綜合服務(wù)主體”三位一體的林地經(jīng)營體系，林地經(jīng)營權(quán)屬于林業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，由職業(yè)經(jīng)理人對林地進行統(tǒng)一規(guī)劃經(jīng)營，同時合作社成員對職業(yè)經(jīng)理人的經(jīng)營行為進行監(jiān)督。

值得注意的是，三種模式對林農(nóng)、合作社、現(xiàn)代企業(yè)、職業(yè)經(jīng)理人、市場環(huán)境等的要求存在差異，適用于不同情況的地區(qū)。股份制家庭林場由于是林場內(nèi)部人員共同進行林地經(jīng)營和管理，對林農(nóng)的素質(zhì)要求較高，不但要有較高的林場經(jīng)營管理素養(yǎng)，還應(yīng)具備一定的抗風(fēng)險能力，因而一般適用于經(jīng)濟發(fā)展水平較高、勞動者素質(zhì)較好的地區(qū)。而林地股份合作社+現(xiàn)代企業(yè)和林地共營制對林農(nóng)素質(zhì)的要求沒有股份制家庭林場那么高。林地股份合作社+現(xiàn)代企業(yè)模式需要引入工商資本，由專業(yè)化企業(yè)進行林地經(jīng)營管理，因而對當(dāng)?shù)氐氖袌龌揭筝^高，同時還要求合作社內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)完善，適用于高技能林農(nóng)流失較多、林業(yè)合作社市場化管理能力有限、工商資本發(fā)展較好的地區(qū)。林業(yè)共營制則是由職業(yè)經(jīng)理人對林地進行經(jīng)營管理，其對職業(yè)經(jīng)理人的經(jīng)營管理和抗風(fēng)險能力等有很高要求，同時對當(dāng)?shù)亓謽I(yè)生產(chǎn)服務(wù)水平及營銷環(huán)境也有較高要求，適用于市場發(fā)育良好、職業(yè)經(jīng)理人能力較強、電商發(fā)展水平較高的地區(qū)。因此，在全國各地的改革實踐中，每個地區(qū)情況各異，需要因地制宜，找到符合自身林業(yè)發(fā)展實際的農(nóng)村林地“三權(quán)”分置實現(xiàn)方式，并與時俱進，不斷優(yōu)化完善。

五、深化林地“三權(quán)”分置改革的建議

不管是股份制家庭林場、林地股份合作社+現(xiàn)代企業(yè)，還是林業(yè)共營制，“三權(quán)”分置改革都提高了林地配置和利用效率，創(chuàng)新了林地經(jīng)營模式，發(fā)展了農(nóng)村集體經(jīng)濟，增加了林農(nóng)收入，改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，帶來了良好的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，都是值得借鑒和推廣的改革模式。當(dāng)然，在林地“三權(quán)”分置實踐中可以借鑒成功案例的經(jīng)驗，但也不能一味地照抄照搬，要結(jié)合本地實際進行創(chuàng)新。隨著改革的深入推進，林地“三權(quán)”分置實現(xiàn)方式將會越來越豐富，改革成效也會越來越凸顯。

林地“三權(quán)”分置的核心要義是在落實所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)之上放活林地經(jīng)營權(quán)。在改革實踐中，林權(quán)制度設(shè)計的差異主要在于經(jīng)營權(quán)的歸屬主體不同，進而不同的經(jīng)營主體會采取不同的林地經(jīng)營模式，即形成不同的“三權(quán)”分置實現(xiàn)方式。因此，目前林地“三權(quán)”分置改革實踐的重點在于如何將林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給適宜的經(jīng)營主體以及如何激勵經(jīng)營主體實現(xiàn)更高質(zhì)量的林業(yè)發(fā)展。當(dāng)然，要更好地放活林地經(jīng)營權(quán)，除了要改進“三權(quán)”分置實現(xiàn)方式外，還需要進一步完善產(chǎn)權(quán)制度和相關(guān)配套措施。

1.改進和創(chuàng)新林地“三權(quán)”分置實現(xiàn)方式

在當(dāng)前林地“三權(quán)”分置改革實踐中，放活林地經(jīng)營權(quán)是主要內(nèi)容，但是在放活經(jīng)營權(quán)的過程中還存在一些問題需要注意，需要進一步規(guī)范林地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營行為，積極探索放活林地經(jīng)營權(quán)的多種有效形式。

其一，要根據(jù)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，選擇具有林地經(jīng)營優(yōu)勢的經(jīng)營主體進行林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。無論是家庭林場、合作社還是現(xiàn)代企業(yè)、職業(yè)經(jīng)理人，都有各自的優(yōu)勢，而其在不同地區(qū)的發(fā)展水平和條件又是不同的。因此，各地應(yīng)根據(jù)實際情況選擇具有發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢的林地經(jīng)營主體來作為林地經(jīng)營權(quán)流入方。

其二，要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織的作用，在保障林農(nóng)利益的同時促進集體經(jīng)濟發(fā)展。在本文所考察三個案例中，集體經(jīng)濟組織都發(fā)揮了關(guān)鍵作用，股份制家庭林場和林地股份合作社本身就是典型的集體經(jīng)濟組織，在林地股份合作社與現(xiàn)代企業(yè)及職業(yè)經(jīng)理人的合作中，也是先將林農(nóng)的林地經(jīng)營權(quán)集中起來再與經(jīng)營主體進行整體合作，既節(jié)約了交易成本，又增強了林農(nóng)的話語權(quán)。

其三，要保障林農(nóng)的承包權(quán)，并采取適宜的分紅策略保障林農(nóng)的收益權(quán)。林地經(jīng)營模式，不僅僅是利用林地進行生產(chǎn)經(jīng)營，還包括收益分配，只有林農(nóng)通過林地流轉(zhuǎn)能夠獲得預(yù)期的收益，其才能自愿進行林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。因此，要創(chuàng)新林地經(jīng)營模式，讓林農(nóng)擁有應(yīng)有的剩余索取權(quán)和現(xiàn)場控制權(quán)，進而促進林地高效流轉(zhuǎn)[8]。

其四，要完善經(jīng)營主體治理結(jié)構(gòu)，注意解決林地流轉(zhuǎn)后流出方與流入方的信息不對稱問題。經(jīng)營主體通常會處于信息優(yōu)勢方，有可能做出損害林農(nóng)利益的行為。比如在流轉(zhuǎn)合同期限內(nèi)，經(jīng)營主體大量砍伐林木或是大量消耗林地肥力，導(dǎo)致林地生產(chǎn)力下降或生態(tài)平衡破壞。不但要通過機制優(yōu)化減輕信息不對稱程度，通過有效的監(jiān)督機制防止經(jīng)營主體損害林農(nóng)利益、改變林地用途、破壞生態(tài)環(huán)境等情況發(fā)生，還應(yīng)建立相應(yīng)的處罰機制懲戒違規(guī)經(jīng)營行為。

2.進一步完善產(chǎn)權(quán)制度

其一，在法律上對林地“三權(quán)”進行明確規(guī)定。目前還沒有專門針對林地“三權(quán)”分置的法律法規(guī)，只是在政策上進行了相關(guān)闡述。沒有法律依據(jù)，就可能對改革實踐產(chǎn)生束縛?？蛇m時修改農(nóng)村土地承包法，將林地與耕地適當(dāng)區(qū)分，對林地的“三權(quán)”分置做出詳細的規(guī)定。

其二，進一步明確林地“三權(quán)”的權(quán)利邊界與權(quán)利關(guān)系。針對林地所有權(quán)主體多元化、權(quán)利行使混亂等問題，確立林地的所有權(quán)主體，可把村集體作為林地所有權(quán)的唯一主體。同時，要明確所有權(quán)權(quán)能，村集體要依法行使自己的監(jiān)督權(quán)利，避免所有權(quán)虛化;要明晰承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)各自的權(quán)利邊界，尤其要在林地流轉(zhuǎn)合同中明確規(guī)定各方的權(quán)利范圍，防止承包權(quán)被吞噬或者經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)受到承包權(quán)的阻礙。

3.不斷優(yōu)化林地“三權(quán)”分置的改革環(huán)境和配套措施

其一，改善林業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境，促進林地經(jīng)營效益增長。林地流轉(zhuǎn)滯后于耕地流轉(zhuǎn)，一個重要的原因就是林業(yè)是高投入低收益的行業(yè)，且投資回報期較長，導(dǎo)致林農(nóng)沒有資金投入就將承包林地撂荒。政府應(yīng)該加大對林業(yè)發(fā)展的財政金融支持力度，除了林業(yè)補貼以外，還應(yīng)積極開展林地抵押貸款，以促進林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

其二，推進生態(tài)文明建設(shè)，提升林地生態(tài)價值，拓展林業(yè)產(chǎn)品價值鏈。全社會積極推進生態(tài)文明建設(shè)，不僅可以防止林業(yè)經(jīng)營主體為了自身利益損害生態(tài)系統(tǒng)的行為，還可以凸顯林地的生態(tài)價值，并使林地經(jīng)營績效顯著提升。比如，發(fā)展林下經(jīng)濟和林業(yè)旅游，既可以改善生態(tài)環(huán)境，也可以增加林地經(jīng)營收益。

其三，培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，促進林地經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變和林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。林地經(jīng)營權(quán)不能盲目進行流轉(zhuǎn)，如流轉(zhuǎn)給套利的資本主體（其僅是為了獲得相關(guān)財政補貼而不會專注于林地經(jīng)營），不但會導(dǎo)致林地資源浪費，也會阻滯“三權(quán)”分置改革進程。因此，專業(yè)化的林地經(jīng)營主體對于提高林地利用效率尤為重要，也直接關(guān)系到“三權(quán)”分置的改革績效。政府應(yīng)積極培育和支持專業(yè)大戶、家庭林場、林地股份合作社、職業(yè)經(jīng)理人、林業(yè)龍頭企業(yè)等新型林業(yè)經(jīng)營主體，一方面促進林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；?、集約化和現(xiàn)代化，另一方面也為林地“三權(quán)”分置的實施提供更為優(yōu)質(zhì)的林地經(jīng)營主體。

其四，增加教育投入，提高林農(nóng)人力資本水平，促進林地高水平流轉(zhuǎn)。林農(nóng)的素質(zhì)水平對于林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和林地經(jīng)營管理都至關(guān)重要，林農(nóng)素質(zhì)的提高不但有利于林地的經(jīng)營管理，而且可以優(yōu)化林地經(jīng)營主體選擇，并對經(jīng)營主體進行更有效的監(jiān)督。因此，一方面要提高林農(nóng)的基礎(chǔ)教育水平和質(zhì)量，另一方面要加強對廣大林農(nóng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)。

其五，搭建互聯(lián)網(wǎng)信息綜合平臺，促進農(nóng)村電商發(fā)展，拓展林產(chǎn)品銷售渠道。搭建“線上線下”林產(chǎn)品銷售渠道，不但可以減少林業(yè)產(chǎn)品銷售成本，擴大銷售范圍，增加林農(nóng)收入，還有利于發(fā)掘林地的經(jīng)濟價值，發(fā)揮林地經(jīng)營的規(guī)模效應(yīng)，進而促進林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

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Abstract：??? Woodland property right system reform is an important part of rural land property right system reform. Since the founding of new China， China's woodland property rights system has undergone five stages of institutional changes. At present， the reform of "three-right" separation in forestland is in the preliminary exploration stage. The core of “three-right” separation of the woodland is to give free rein to woodland management right under the premise of the implementation of collective ownership and the stability of contracted right of woodland farmers. The difference in woodland right system design in reform practice mainly lies in different owning main bodies for management right， further produces different management modes for the woodland， i.e.， different implementation methods for “three-right” separation are produced. The typical cases analysis based on three models such as stock system of family woodland farm， woodland stock cooperative+modern enterprise and mutual management system for forestland shows that “three-right” separation of the woodland boosts and improves the transfer of the woodland management right on the basis of clarifying the ownership of the woodland property right， further optimizes the woodland resources allocation， changes management method of the woodland and boosts the high quality development of forest industry and ecological environment improvement while promoting rural collective economy development and the income growth of woodland farmers. The difference in the implementation methods for “three-right” separation of the woodland is mainly embodied in the difference in the main body of its management， and different implementation methods fit for different regional conditions and reform environments. The deepening of “three-right” separation reform for the woodland should not only improve and innovate the implementation methods for “three-right” separation to actively explore multiple effective methods for giving free rein to the woodland management rights but also further perfect property system to continuously optimize reform environment and the matched measures for the woodland “three-right” separation.

Key words： forestland "three rights" separation; management right transfer; management main body; stock family farm; woodland stock cooperative; mutual management of forestland; professional manager; woodland management method

CLC number：F321.1Document code： AArticle ID：1674-8131（2021）01-0101-12

（編輯：夏冬）