公眾參與對政府信息公開政策變遷的影響研究
——基于倡議聯(lián)盟視角

（貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

倡議聯(lián)盟框架由薩巴蒂爾提出，這種框架比較適合于分析十年甚至是數(shù)十年間的政策變遷。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，倡議聯(lián)盟框架理論為了更好地適應(yīng)環(huán)境的變化而進行不斷地修正，以更好地解釋一些傳統(tǒng)政策模型所不能解釋的因素。當前倡議聯(lián)盟框架已進行了四次修正，能夠應(yīng)用于各種公共政策問題和領(lǐng)域[1]。該框架簡單來看，是將政策變遷看作由兩組外生變量和政策子系統(tǒng)內(nèi)部多個相互競爭的倡議聯(lián)盟之間這三類力量共同作用的結(jié)果[2]。在各個倡議聯(lián)盟內(nèi)部的成員為了能夠?qū)ΜF(xiàn)狀進行更好的理解和推動政策朝著自己希望的方向發(fā)展而努力地促使政策目標實現(xiàn)或者進行適當修正，這就使得不同聯(lián)盟之間存在著激烈的競爭，為了使自己的目標得以實現(xiàn)而盡可能地掌握更多的資源[3]。

我國從2008 年開始實施《中華人民共和國信息公開條例》以下簡稱《條例》，為我國政府信息公開方面提供了基礎(chǔ)性法律依據(jù)。在眾多學(xué)者對于政府信息公開的研究中，都強調(diào)了公眾參與政府信息公開的重要性[4-7]。國內(nèi)雖有學(xué)者將倡議聯(lián)盟理論運用于扶貧政策變遷的研究，但對于我國政府信息公開方面的政策變遷研究，運用這一理論進行研究的文獻極少。鑒于此，本文采用文獻法，基于倡議聯(lián)盟框架下，結(jié)合當前國內(nèi)關(guān)于政府信息公開的8 個相關(guān)政策文件進行系統(tǒng)研究，以梳理出我國政府信息公開政策變遷的趨勢與特點，進而厘清公眾參與對政府信息公開政策變遷的影響，為進一步實現(xiàn)政府治理水平提高和促進政府信息公開政策的完善提供有效參考，同時也為后期學(xué)者們進行深入研究起到“拋磚引玉”的作用。

二、倡議聯(lián)盟分析框架

（一）倡議聯(lián)盟的基本框架

倡議聯(lián)盟框架在政策過程研究領(lǐng)域中應(yīng)用廣泛，不僅可以用于政策、能源方面，還用于經(jīng)濟、社會、健康等領(lǐng)域。其強調(diào)聯(lián)盟內(nèi)部高度的協(xié)調(diào)、共享以及成員具有深層次信仰體系，這也就使得一些學(xué)者對這一分析框架提出質(zhì)疑，所以在進行具體研究時需要對這一框架進行適當?shù)男拚?，以更好地解釋研究對象而不能完全照搬。薩巴蒂爾認為，外部因素是影響政策變遷的重要先決條件，系統(tǒng)內(nèi)部不同聯(lián)盟之間的博弈是影響政策變遷的重要因素，由不同成員組成的聯(lián)盟需要通過政策學(xué)習(xí)，盡可能利用一切資源學(xué)習(xí)宣傳、鞏固自己的信念體系[1]。

在信息公開過程中，由于不同的意見和利益，從而形成不同的聯(lián)盟，總體來看，主要分為支持政府信息公開的支持聯(lián)盟和反對政府信息公開的反對聯(lián)盟。支持聯(lián)盟主要是社會公眾、社會組織、專家學(xué)者、新媒體等，反對聯(lián)盟是那些反對政府信息公開的聯(lián)盟。我國政府信息公開政策在這十余年里變遷的過程，正是這兩大聯(lián)盟之間的競爭，而支持政府信息公開的聯(lián)盟力量不斷增強，從而促使政府信息公開，信息公開的政策越來越系統(tǒng)科學(xué)。

（二）倡議聯(lián)盟框架下政府信息公開的不同聯(lián)盟

反對聯(lián)盟。政府機構(gòu)中一些不愿信息公開的聯(lián)盟作為信息公開的反對聯(lián)盟中的主要力量，究其原因在于政府內(nèi)部存在不同的看法以及對于政府內(nèi)部一些比較重要的信息對外公開可能存在泄密危險的擔憂，因此不愿意公開政府信息。支持聯(lián)盟。以社會公眾、新媒體等成員為主的贊成政府信息公開的支持聯(lián)盟認為政府進行信息公開有利于保障公眾的知情權(quán)，這是政府的職責同時有利于實現(xiàn)公眾與政府之間的雙向溝通。因此，支持聯(lián)盟就會努力使自己堅持的這種信念去影響更多的人，從而促進政策朝著自己希望的方向發(fā)展，實現(xiàn)自己的政策目標。

系統(tǒng)內(nèi)部處于主導(dǎo)地位聯(lián)盟的變化。基于李遞、王玉燕等人提出的修正后的倡議聯(lián)盟框架圖[8]，本研究進行一定調(diào)整后用來分析我國政府在信息公開政策的變化過程，如圖1 所示。前期，外部因素中公眾參與的能力與素質(zhì)還有待提高，再加上人們通常認為政府具有權(quán)威性、不可挑戰(zhàn)，公眾參與的作用難以發(fā)揮。從系統(tǒng)內(nèi)部來看，反對聯(lián)盟所掌握的資源以及政策信念能夠?qū)φ邲Q策產(chǎn)生巨大影響且大于支持聯(lián)盟的影響，最終政策決策就會朝著不公開信息方向發(fā)展。到了后期，外部事件中社會經(jīng)濟條件、公眾的觀念與素質(zhì)發(fā)生了較大的變化，從而促使系統(tǒng)內(nèi)部的支持聯(lián)盟與反對聯(lián)盟所掌握的資源以及戰(zhàn)略工具等發(fā)生巨大變化，最終由于支持政府信息公開的聯(lián)盟力量大于反對聯(lián)盟，促使政府積極向公眾公開信息，特別是財務(wù)信息。

三、倡議聯(lián)盟框架下我國政府信息公開政策變遷分析

我國政府信息公開政策主要受外部因素與內(nèi)部系統(tǒng)因素共同作用下而引起政策的變遷。從圖1可以看出，相對穩(wěn)定的變量基本沒有發(fā)生變化，外部事件中，社會經(jīng)濟條件以及人們的觀念和系統(tǒng)內(nèi)占統(tǒng)治地位的聯(lián)盟的變化這三個方面都發(fā)生了較大的變化，再加上政策子系統(tǒng)中，支持聯(lián)盟的力量越來越大，這一系列因素最終推動了我國政府信息公開政策不斷地走向公開范圍越廣、政策體系越完善的方面發(fā)展?；趯Ρ? 中政府信息公開的政策文件研究，可以看出在我國政府信息公開政策的變遷過程中，政府信息公開的主體比較穩(wěn)定、公開的內(nèi)容多樣且豐富、信息公開的渠道呈現(xiàn)開放而創(chuàng)新的特點，另外政府信息公開總體呈現(xiàn)出從最初的注重信息公開共享慢慢向注重信息公開的數(shù)據(jù)利用轉(zhuǎn)變[9]。

圖1 修正后的政府信息公開政策變遷的倡議聯(lián)盟框架①本研究的倡議聯(lián)盟框架參考了李遞，王燕楠，潘麗娟學(xué)者在《倡議聯(lián)盟框架視角下中國扶貧政策變遷研究》中修正后的倡議聯(lián)盟框架理論示意圖，并在此基礎(chǔ)上做出一定調(diào)整以適應(yīng)本研究中政府信息公開政策變遷的研究。

表1 政府信息公開政策文件②表1 中所有關(guān)于政府信息公開的政策文件均來自中華人民共和國政府官網(wǎng)。

（一）政府信息公開政策的內(nèi)容不斷豐富

基于表1 中的相關(guān)政策文件內(nèi)容可以明顯看出，我國政府信息公開的時期來看可以分為三個時期，每個時期都有不同的側(cè)重方面，總體來說信息公開的內(nèi)容不斷地趨于細化與完善。從2008 年我國《條例》出臺一直到2013 年，最初主要是公布財政預(yù)決算、公共資源配置、重大建設(shè)項目、社會公益事業(yè)等內(nèi)容，到后來又增加了行政審批、環(huán)境保護等方面的內(nèi)容。2014—2018 年這一階段，政府信息公開的政策文件逐漸走向細化，政策分類也開始變得清晰。政府信息公開分為行政權(quán)力運行信息公開、公共資源配置信息公開和公共監(jiān)管信息公開三類，并對主動公開的范圍和公開的目錄相關(guān)內(nèi)容作進一步細化。前期側(cè)重于加強政務(wù)服務(wù)公開、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革信息、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、培育新動能工作信息以及征地拆遷等信息公開，到了后期則重點突出脫貧攻堅、基本醫(yī)療衛(wèi)生以及災(zāi)害事故救援等方面的信息公開[9]。2019 年《條例》修訂至今，政府信息公開的范圍進一步拓展，同時增加了進一步規(guī)范政府信息公開的程序等內(nèi)容[10]。

（二）政府信息公開政策的主體態(tài)度

政府作為信息公開的主體，對于信息公開的態(tài)度在各個時期都在不斷發(fā)生著變化。以往傳統(tǒng)政府機構(gòu)、政府官員更多地認為政府所掌握的信息無需向公眾告知，這樣很多事情政府可以自行進行決定，權(quán)力更不用受到監(jiān)督與制約，最終導(dǎo)致權(quán)力容易被濫用以及缺乏必要的監(jiān)督而滋生腐敗。在我國加入世貿(mào)組織后，對于政府信息公開就顯得尤為必要。直到2008 年我國出臺《條例》后，政府信息公開才有了正式的政策文件，進一步規(guī)范政府信息公開的行為。政府由原來的不愿意、不主動公開逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃庸_信息、愿意公開，而且公開的范圍與內(nèi)容越來越廣。我國在政府信息公開方面做出了明確的規(guī)定，違背政策規(guī)定就會受到相應(yīng)的懲罰，再加上我國政府需要適應(yīng)復(fù)雜多變的環(huán)境變化，更需要不斷提高透明度，以保持與人民群眾的密切聯(lián)系。這一系列的因素共同作用下，促使政府的態(tài)度不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。

（三）信息公開過程的程序化、規(guī)范化

政府信息公開不僅有傳統(tǒng)的線下服務(wù)還有依托科技發(fā)展的微信、微博、電子政務(wù)等新的渠道。政府作為信息公開的主體，對于政府信息公開過程的監(jiān)督與管理趨于程序化和規(guī)范化。在以往政府信息公開的過程中，并沒有比較完備的法律法規(guī)對政府信息公開的依申請公開的程序、政府信息公開官方網(wǎng)站的管理等方面做出較為詳細的要求，很多地方政府網(wǎng)站設(shè)計與管理不規(guī)范，公眾想要在當?shù)卣W(wǎng)站查找關(guān)注的信息也不太容易找到。無論是2019年4 月份國務(wù)院發(fā)布的修訂《條例》還是當年12 月份發(fā)布的關(guān)于規(guī)范政府信息公開平臺有關(guān)事項的通知，無不顯示出我國政府對于政府網(wǎng)站、微信等平臺的管理不斷地完善，對于政府信息公開過程的進一步規(guī)范和細化，從而使得對政府信息公開過程的管理更加科學(xué)、規(guī)范。隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，未來政府信息公開會進一步網(wǎng)絡(luò)化和智能化。

（四）媒體管理政策的不斷明細化

政府信息公開的渠道有傳統(tǒng)的線下服務(wù)、公報、宣傳欄等到現(xiàn)在的微信、微博、電子政務(wù)等新的渠道。隨著公開渠道的增加，政府對以前傳統(tǒng)媒體比如電視新聞、報紙的管理到現(xiàn)如今對新媒體的管理，其難度和管理的范圍都在不斷擴大，因此對媒體管理的政策也發(fā)生了相應(yīng)的變化，對于媒體的資格、要求以及發(fā)布的內(nèi)容等都做出了明確的規(guī)定。從我國政府出臺的政策來看，對于媒體的管理相對而言較為詳細和完善，許多細節(jié)比如：版權(quán)、資格、質(zhì)量、發(fā)表的言論等規(guī)定出現(xiàn)在政策里，對媒體的管理進行進一步規(guī)范，再加上隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，政府對媒體的監(jiān)管更加便捷和廣泛，節(jié)省更多的人力、物力與財力。

四、公眾參與對政府信息公開政策變遷的主要影響

（一）公眾參與促進政府信息公開領(lǐng)域的拓展

公眾與政府之間的關(guān)系，在《條例》未出臺之前是存在信息不對等的關(guān)系，公眾與政府之間信息流通存在阻礙也就使得公眾參與無法順暢。隨著2008年《條例》的出臺，為政府信息公開提供了基礎(chǔ)的法律依據(jù)，公眾的知情權(quán)得以保障，對于公眾關(guān)注的合理信息，政府需要公開。正是公眾關(guān)注的信息領(lǐng)域不斷拓寬，公眾渴望獲取更多的政府信息，進而促進政府信息公開政策的不斷完善。從2019 年《條例》的最新修訂，增加了政府應(yīng)當主動公開的信息范圍、進一步完善了依申請公開信息的程序等內(nèi)容便可看出，公眾參與政府信息公開能夠促進政府信息公開的開放程度，拓展政府信息公開的領(lǐng)域[10]。正是因為社會公眾有這種信息公開的訴求并積極參與政府信息公開，從而在一定程度上，推動了政府信息公開政策的不斷完善。

（二）公眾參與促進政府信息公開水平的提高

政府信息公開水平的提高主要體現(xiàn)在政府公開的內(nèi)容信息的質(zhì)量，根據(jù)公開信息的便捷性、可用性、及時性以及范圍回顧我國信息公開政策變遷的整個歷史進程，我國信息公開的渠道一直在不斷增加，從最初的報刊、廣播等信息公開渠道到現(xiàn)在的微博、微信、手機網(wǎng)頁等創(chuàng)新渠道，政府信息公開的渠道處于不斷完善，渠道的更新，能夠進一步方便人們獲取信息，同時也能促使人們及時的篩選并獲取他們認為有用的信息。這反過來體現(xiàn)出了公眾參與政府信息公開，特別是參與那些比較關(guān)注的信息層面，能夠進一步促進這些層面的信息公開水平。從需求與供給角度來看，正是因為公眾文化素養(yǎng)的不斷提高，對政府信息公開的要求更高，需要政府公開的信息質(zhì)量更好，進而促進其公開水平不斷提高。

（三）公眾參與加速政府信息公開政策的演進歷程

政府信息公開政策的不斷完善需要強大的推動力，社會公眾作為信息公開的主要面向?qū)ο螅瑢τ谡畔⒐_政策的反應(yīng)起著重要作用。社會公眾對于政府信息公開的關(guān)注度與參與性越高，越有利于政策的不斷完善。從表1 中國務(wù)院歷年發(fā)布的關(guān)于政府信息公開的政策文件可以看出，政府信息公開的政策文件不管是內(nèi)容、質(zhì)量還是管理上都在不斷完善。期間新增了社會公眾關(guān)注的公共資源配置、公益事業(yè)、住房保障等內(nèi)容的信息公開的政策文件，到2019 年最新修訂的《條例》新增了18 條內(nèi)容。值得注意的是，從2012 年開始，我國政府歷年發(fā)布的關(guān)于政府信息公開的政策文件數(shù)量相對于2008 年來說，具有顯著的增加，新增的內(nèi)容也大多是公眾關(guān)注較高的方面，這也側(cè)面說明了公眾參與加速了政府信息公開的歷程。公眾參與素質(zhì)越高，渠道越多，越有利于政府信息公開政策的不斷完善。

（四）公眾參與改變了政策系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)盟的力量對比

基于本研究的倡議聯(lián)盟分析框架下，政府信息公開政策系統(tǒng)內(nèi)部支持力量與反對力量之間的博弈中，政府信息公開政策在不斷完善、公開的范圍不斷拓展，進而反映出政策系統(tǒng)內(nèi)部的支持力量不斷強大并不斷超越反對力量，促使那些不愿主動公開的部門以及不愿意公開的內(nèi)容，隨著政府信息公開政策的出臺與完善，而不得不主動公布這些方面的信息[11]。一方面，對政府部門信息公開情況的監(jiān)督與評估，作為對地方政府工作考評的一個重要依據(jù)，這也就促使政府更加注重信息公開，致使原先那些反對信息公開的力量不斷轉(zhuǎn)變?yōu)橹С中畔⒐_的力量，這是支持力量不斷強大的一個重要因素。另一方面，在外部影響因素中，隨著社會經(jīng)濟條件的改善進一步促使社會公眾參與政府信息公開的觀念、素質(zhì)與能力不斷提高，借助于多渠道的參與最終實現(xiàn)公眾參與政府信息公開的過程，公眾將其訴求轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N重要力量，促使政策系統(tǒng)內(nèi)部中支持政府信息公開的支持力量獲得強大的社會民情的支持，從而促使支持聯(lián)盟的力量不斷增強，最終使得政策系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)盟的力量發(fā)生變化。

五、結(jié)語

我國政府信息公開政策經(jīng)過十多年的發(fā)展趨于網(wǎng)絡(luò)化和系統(tǒng)化，呈現(xiàn)出參與主體多元化、公眾參與作用日益突出等特點。隨著信息公開渠道的不斷豐富，信息公開的內(nèi)容更加透明化、規(guī)范化、科學(xué)化，公眾參與的積極性得以不斷提高。運用倡議聯(lián)盟框架分析公眾參與對政府信息公開的影響，能夠從眾多影響因素中進一步厘清公眾參與所具有的強大推動力。政府信息公開離不開公眾參與，公眾參與促進政府信息公開，未來只有不斷健全我國政府信息公開的相關(guān)政策法律，公眾參與的熱情與合法性才能進一步得到保障。