三萬多人的“人口小縣”該不該撤并？

關(guān)不羽

中國2800多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，人口規(guī)模在10萬人以下的有200多個(gè)，其中5萬人以下的100多個(gè)，主要分布在西部

今年全國“兩會(huì)”期間，全國政協(xié)常委、陜西省政協(xié)副主席李冬玉提交了題為《優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃　推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》的提案。李冬玉提出，近年來隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的撤并，鎮(zhèn)村數(shù)量的減少以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村交通、通訊條件的改善，撤并小縣條件已經(jīng)成熟。她建議可以對(duì)人口規(guī)模低于10萬人的內(nèi)地小縣先行合并試點(diǎn)。

李冬玉委員的提案一經(jīng)提出，受到了輿論界的廣泛關(guān)注，而且熱度不減、持續(xù)至今。那么，李委員的提案涉及多少縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)呢？　李委員也介紹了相關(guān)情況：中國2800多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，人口規(guī)模在10萬人以下的有200多個(gè)，其中5萬人以下的100多個(gè)，主要分布在西部。也就是說，我國2800個(gè)縣級(jí)行政單位中有10%以上人口不足10萬。而中國縣級(jí)行政區(qū)的平均人口為50萬，10萬人以下的縣級(jí)行政區(qū)確實(shí)顯得太小了。

這些“人口小縣”造成了嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在公共輿論的相關(guān)討論中也成為焦點(diǎn)話題。

以陜西省的佛坪縣為例，該縣人口僅3.26萬人?？h城南北長約兩三公里，東西寬則僅有數(shù)百米，可謂袖珍。佛坪縣財(cái)政局2019年財(cái)政決算報(bào)告草案顯示，2019年該縣的一般公共預(yù)算支出總計(jì)8.65億元。這意味著人均財(cái)政支出2.65萬元。

可以比較一下中國人口最多的縣級(jí)行政單位之一廣東省普寧市的公共預(yù)算支出情況，就可以看出“財(cái)政黑洞”的威力。普寧市2019年戶籍人口248萬，當(dāng)年一般公共預(yù)算支出為93億，人均3750元，是佛坪縣人均財(cái)政支出的七分之一。

陜西省人均財(cái)政支出為1.4萬元（2018），佛坪縣的人均財(cái)政支出是全省水平的近兩倍。

而人口僅3萬多的佛坪縣自身的財(cái)政造血能力極為低下。根據(jù)該縣官方公布的數(shù)據(jù)，本地財(cái)政收入僅3661萬元，主要財(cái)政收入來自省市補(bǔ)助的7.7億元，此外還有債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入4623萬元。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助是本地財(cái)政收入的21倍。

李冬玉委員的提案中提及的“2019年常住人口3.02萬人的西部某縣”，被一些佛坪人認(rèn)為，是在暗指佛坪。佛坪縣一位退休老干部表示，“小縣，有小縣的價(jià)值”。主要理由是佛坪縣的財(cái)政收入降低是環(huán)保政策影響的，佛坪縣為了保護(hù)大熊貓等珍稀野生動(dòng)植物做出了財(cái)政犧牲。這些當(dāng)然是有事實(shí)依據(jù)的，但人口限制了佛坪縣財(cái)政收入的天花板。

環(huán)保政策還未收緊的2013年，佛坪縣的財(cái)政總收入也僅3543萬元。每年近八億的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，與充其量幾千萬元的環(huán)境補(bǔ)償相比，兩者不成正比。

8.65億的公共財(cái)政預(yù)算中，到底多少花在了環(huán)保，多少花在了行政支出上？《佛坪縣2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)2991人，“吃公家飯”的人員占了全縣總?cè)丝诘?.9%。人多是因?yàn)闄C(jī)構(gòu)多。區(qū)區(qū)3萬多人的小縣，在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上也是“麻雀雖小，五臟俱全”，其財(cái)政負(fù)擔(dān)不重才怪。這個(gè)袖珍小縣真需要這么多機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)嗎？

無論李委員提案中的“西部某縣”是不是指佛坪縣，佛坪縣的情況都具有代表性。無論人口多少，中國縣級(jí)行政單位都有一套基本固定的機(jī)構(gòu)設(shè)置。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式更多考慮的是政府機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間的“隊(duì)形整齊”，由此產(chǎn)生的財(cái)政支出和地方財(cái)政水平、公共服務(wù)需求可能存在脫節(jié)。

李委員提出對(duì)人口小縣進(jìn)行行政區(qū)劃撤并的區(qū)劃調(diào)整，公共輿論的主流意見對(duì)此也持贊成態(tài)度。

這一提案也揭示出深層次問題，那就是中國縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)政支出和地方財(cái)政能力、公共服務(wù)需求的脫節(jié)。中國縣一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位數(shù)量多達(dá)上百個(gè)，顯然是不合理的。而機(jī)構(gòu)設(shè)置的背后則是縣級(jí)地方政府的財(cái)政問題——財(cái)政收支并不立足于地方經(jīng)濟(jì)。

人口小縣只是凸顯了這一問題的存在，這才有了優(yōu)化行政區(qū)劃的迫切性。

當(dāng)然，除了撤并調(diào)整人口小縣的方案之外，改變地方財(cái)政思路、地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置立足于本地實(shí)際情況也是一種有效方案。

如果縣級(jí)行政單位的財(cái)政支出和本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)需求相當(dāng)，那么行政區(qū)劃調(diào)整也就不存在這樣的迫切性了。

（作者系歷史、經(jīng)濟(jì)學(xué)者）