廣州首發(fā)職住平衡指標(biāo)體系，城市更新化解“大城市病”

張寒

城市更新五年計(jì)劃完成后，廣州交通及公服設(shè)施服務(wù)水平將得到提升，職住平衡和低成本住房供應(yīng)將有所改善。圖/人民視覺

《財(cái)經(jīng)》記者近日在采訪調(diào)研中獲悉，作為中國(guó)華南地區(qū)的重要中心城市，廣州正在開展大規(guī)模的城市更新行動(dòng)。廣州市規(guī)劃和自然資源局圍繞產(chǎn)城融合、職住平衡開展研究，通過數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)反饋、案例分析、成效預(yù)測(cè)等，建立多維度職住平衡指標(biāo)體系，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡的發(fā)展目標(biāo)。

職住平衡是城市規(guī)劃領(lǐng)域術(shù)語(yǔ)，指在某一給定的地域范圍內(nèi)，居民中勞動(dòng)者的數(shù)量和就業(yè)崗位的數(shù)量大致相等，大部分居民可以就近工作;通勤交通可采用步行、自行車或者其他非機(jī)動(dòng)車方式。即使是使用機(jī)動(dòng)車，出行距離和時(shí)間也比較短，限定在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，有利于減少機(jī)動(dòng)車尤是小汽車的使用，從而減少交通擁堵和空氣污染。

2021年全國(guó)“兩會(huì)”期間，“城市更新”首次寫入政府工作報(bào)告。經(jīng)過理論和數(shù)據(jù)模型測(cè)算，廣州市的城市更新五年計(jì)劃項(xiàng)目全部實(shí)施完成、交通設(shè)施按規(guī)劃建設(shè)后，可形成職住平衡新格局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合水平不斷提升等設(shè)定目標(biāo)。

中國(guó)城市開發(fā)由增量時(shí)代步入存量時(shí)代，城市更新的重要地位隨之凸顯。記者梳理發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，東莞、深圳、成都、北京、上海、沈陽(yáng)等眾多城市均發(fā)布了相關(guān)政策。

“中國(guó)的城市開發(fā)正在由粗放式、規(guī)模式的舊模式向集約化、精細(xì)化、調(diào)結(jié)構(gòu)的新模式轉(zhuǎn)型。對(duì)于中國(guó)城市而言，城市更新在一個(gè)城市良性發(fā)展中的地位持續(xù)提升，要根據(jù)自身特色推出新政策。對(duì)于開發(fā)商而言，要著眼于城市更新的潛在商機(jī)，調(diào)整人才結(jié)構(gòu)和資源分配結(jié)構(gòu)，適應(yīng)新的業(yè)務(wù)需求。”不愿具名的業(yè)內(nèi)資深人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析。

該人士強(qiáng)調(diào)，過去中國(guó)部分地區(qū)之所以出現(xiàn)了“睡城”“鬼城”等現(xiàn)象，就是由于未能足夠重視產(chǎn)業(yè)功能、居住功能等在區(qū)域分布的平衡性。城市開發(fā)不能攤大餅，而是要注重綜合性開發(fā)，通過職住平衡的城市規(guī)劃，提升居民幸福感。

中國(guó)科學(xué)院大學(xué)國(guó)家土地科學(xué)研究中心主任董祚繼告訴《財(cái)經(jīng)》記者，廣東省今年出臺(tái)的“三舊”改造管理辦法，應(yīng)該是國(guó)內(nèi)城市在更新領(lǐng)域和“三舊”改造方面比較新、比較完整的制度規(guī)定。按照這個(gè)辦法，“三舊”改造就是對(duì)納入“三舊”改造地塊數(shù)據(jù)庫(kù)的“三舊”用地進(jìn)行再開發(fā)、復(fù)墾修復(fù)或者是綜合整治，把“三舊”改造劃分為全面改造、微改造和綜合改造三種類型。

數(shù)據(jù)顯示，從2009年-2020年，廣東省通過“三舊”改造實(shí)現(xiàn)節(jié)約土地20.9萬(wàn)畝，節(jié)地率達(dá)到42.26%。完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目4570個(gè)，累計(jì)投入改造資金1.71萬(wàn)億元。為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)項(xiàng)目提供用地6.2萬(wàn)畝，新增公共綠地9234畝;建設(shè)各類保障性住房4.95萬(wàn)套，保護(hù)和修繕傳統(tǒng)人文歷史建筑達(dá)到777萬(wàn)平方米。

董祚繼認(rèn)為，在廣東省城市更新和“三舊”改造的經(jīng)驗(yàn)中，最根本的經(jīng)驗(yàn)就是推進(jìn)空間規(guī)劃和建設(shè)用地的制度創(chuàng)新。從全國(guó)來(lái)看，現(xiàn)行的制度、政策如果不完善的話，很難推動(dòng)城市更新向前走，主要包括城市規(guī)劃和土地制度的創(chuàng)新。例如，根據(jù)現(xiàn)行制度，土地如果進(jìn)行改造，需要統(tǒng)一收儲(chǔ)回來(lái)整理，再統(tǒng)一招拍掛，但是如果這么做，城市更新的推進(jìn)比較困難。

根治超大“城市病”

改革開放以來(lái)，中國(guó)城市發(fā)展迅猛。作為擁有2000多年歷史和2000多萬(wàn)人口的超大城市，廣州城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，由此所導(dǎo)致的城市病也給城市治理帶來(lái)困擾。

隨著人口持續(xù)的凈流入，近年來(lái)，廣州市的商品住房?jī)r(jià)格上漲較快，住房供需不平衡、結(jié)構(gòu)不合理、保障不充分等問題日益突出，深度制約廣州城市發(fā)展和住房改革。

廣東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院院長(zhǎng)、教授蔡云楠對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，具有綜合性、系統(tǒng)性、先進(jìn)性的城市更新措施，將有助于營(yíng)造健康、高品質(zhì)、可持續(xù)的城市生活環(huán)境，并減少交通出行碳排放。高質(zhì)量的城市更新行動(dòng)不僅是防范治理“大城市病”的需要，也是城市向更高效率、更宜居、更和諧的大都市圈發(fā)展的重要路徑。

“當(dāng)下廣州處于高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵階段，將在國(guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，通過實(shí)施城市更新行動(dòng)，構(gòu)建產(chǎn)城融合、職住平衡指標(biāo)體系;將城市更新納入國(guó)土空間規(guī)劃‘一張圖，形成以存量資源再利用為主線的空間發(fā)展模式，建立總體規(guī)劃定目標(biāo)、定重點(diǎn)，專項(xiàng)規(guī)劃建路徑、建機(jī)制，詳細(xì)規(guī)劃控指標(biāo)、定功能的城市更新規(guī)劃管控機(jī)制。”蔡云楠對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

據(jù)廣州市規(guī)劃和自然資源局黨組成員、副局長(zhǎng)鄧堪強(qiáng)介紹，廣州在國(guó)土空間總體規(guī)劃引領(lǐng)下，通過系統(tǒng)推進(jìn)城市更新，提高土地利用效率，形成以調(diào)整重構(gòu)為主、結(jié)構(gòu)性拓展為輔的空間發(fā)展模式。

2019年底，經(jīng)廣州市委常委會(huì)審議通過的《廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》指出，2005年-2017年，廣州市平均通勤距離增長(zhǎng)了58%，通勤耗時(shí)增加了47%。2020年百度全國(guó)主要城市通勤監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，廣州平均通勤距離約8.7公里，平均通勤時(shí)間約38分鐘，中心城區(qū)內(nèi)部交通出行強(qiáng)度及交通流動(dòng)性高。研究預(yù)測(cè)，如按目前的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，預(yù)計(jì)2035年廣州市平均通勤距離將超過12公里，在維持既有運(yùn)作水平下，平均出行耗時(shí)或?qū)⑦_(dá)到56分鐘，屆時(shí)平均通勤時(shí)耗將超過45分鐘容忍閾值。

鄧堪強(qiáng)認(rèn)為，過去以市場(chǎng)為主導(dǎo)、過度房地產(chǎn)化的城市更新，未能解決產(chǎn)業(yè)空間供應(yīng)不足、分布不均，低成本住房配建短缺、類型單一，公服配套區(qū)域短板、標(biāo)準(zhǔn)較低等主要問題，無(wú)法滿足城市高質(zhì)量發(fā)展的要求。

2020年8月底，中共廣州市委十一屆十一次全會(huì)審議通過《中共廣州市委廣州市人民政府關(guān)于深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》《廣州市深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》及相關(guān)配套指引（合稱城市更新“1+1+N”政策文件），于2020年9月印發(fā)實(shí)施，為廣州市新一輪城市更新和城市建設(shè)提供頂層設(shè)計(jì)。

從目前來(lái)看，職住平衡作為現(xiàn)代城市規(guī)劃的一種價(jià)值理念，雖有普遍共識(shí)，但暫無(wú)公認(rèn)的統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況下，廣州如何構(gòu)建多維度指標(biāo)體系？鄧堪強(qiáng)介紹，從軌道交通覆蓋、用地布局優(yōu)化、公服均等化、低成本住房保障等多維度出發(fā)，構(gòu)建產(chǎn)城融合職住平衡指標(biāo)體系。

指標(biāo)體系涵蓋市域、行政區(qū)、商圈就業(yè)中心30分鐘通勤圈三個(gè)層級(jí)，每層級(jí)5項(xiàng)，共計(jì)15項(xiàng)指標(biāo)，分別發(fā)揮宏觀監(jiān)測(cè)、中觀管理、微觀管控的作用。特別是微觀層級(jí)的交通需供指數(shù)、軌道可達(dá)指數(shù)、公服配套指數(shù)、職住平衡指數(shù)、低成本住房指數(shù)等5項(xiàng)市民可切身感知的指標(biāo)，體現(xiàn)服務(wù)均等化，考慮不同階層、不同年齡市民的需求。

據(jù)悉，城市更新五年計(jì)劃完成后，廣州交通及公服設(shè)施服務(wù)水平將得到提升，職住平衡和低成本住房供應(yīng)將有所改善。

一是優(yōu)化城市用地布局。以城市更新為契機(jī)，結(jié)合產(chǎn)城融合的要求，劃定面向城市規(guī)劃建設(shè)的管理圈層，通過合理配置城市更新單元產(chǎn)業(yè)建設(shè)量占總建設(shè)量的比例，吸引高端產(chǎn)業(yè)向中心城區(qū)聚集，進(jìn)一步優(yōu)化城市功能和人口布局，緩解交通壓力。

二是提升軌道交通覆蓋率。通過城市更新與軌道交通協(xié)調(diào)發(fā)展，3年推進(jìn)的83條城中村軌道車站1公里內(nèi)全覆蓋;5年推進(jìn)的183條（含3年計(jì)劃的83條）城中村軌道車站1公里內(nèi)覆蓋181條、3公里內(nèi)覆蓋2條，強(qiáng)化居住和就業(yè)兩端的軌道站點(diǎn)覆蓋率。

三是加大低成本住房供應(yīng)。廣州市正在加緊建立“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”的住房供應(yīng)體系，可滿足新市民、產(chǎn)業(yè)人才、低收入人群等的多層次住房需求。

打造50、40職住平衡新體系

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（草案）》已正式發(fā)布。在住房方面，草案提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居、職住平衡”。

當(dāng)前，廣州面臨著超大城市發(fā)展的必經(jīng)考驗(yàn)——城市規(guī)模不斷擴(kuò)張所導(dǎo)致的出行距離和時(shí)耗持續(xù)增長(zhǎng)。廣州市提出，要面向存量時(shí)代的城市發(fā)展新需求，以打造50%以上適齡就業(yè)人口30分鐘通勤、40%以上居民享受低成本住房的城市新格局為基準(zhǔn)點(diǎn)，促進(jìn)廣州城市高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)多維度職住平衡指標(biāo)體系，廣州市規(guī)劃和自然資源局對(duì)城市更新改造成效進(jìn)行預(yù)測(cè)，計(jì)劃至2030年，全市交通設(shè)施按規(guī)劃建成、城市更新五年計(jì)劃項(xiàng)目全部完成后，廣州市軌道覆蓋率由39%提升至55%，產(chǎn)居比由15%提高至25%，超過新加坡、東京現(xiàn)狀水平（23%、24%）。交通需供指數(shù)達(dá)到0.88，軌道可達(dá)指數(shù)達(dá)到0.73，公服配套指數(shù)達(dá)到4.65。

廣州市產(chǎn)城融合職住平衡指標(biāo)體系構(gòu)成圖

測(cè)算結(jié)果表明，城市更新五年計(jì)劃完成后，廣州市將達(dá)成的主要目標(biāo)包括：

一是職住平衡指數(shù)平均達(dá)到0.41，即典型商圈平均可滿足30分鐘通勤圈內(nèi)41%適齡就業(yè)人口的就業(yè)需求，30分鐘通勤圈內(nèi)其他分散就業(yè)崗位可滿足10%以上適齡就業(yè)人口就業(yè)需求，即50%以上的適齡就業(yè)人口可保障30分鐘通勤。

二是低成本住房指數(shù)平均達(dá)到0.40，即城市更新中40%以上的居民可享受低成本住房，滿足新市民、產(chǎn)業(yè)人才、低收入人群等的多層次住房需求，實(shí)現(xiàn)住房供給均等化。

三是城市更新提供的住房面積總量中40%為低成本住房。融資住房中，中小戶型住房面積占比一般不低于30%，村民復(fù)建安置住房中，用于租賃用途面積占比可達(dá)50%，即改造后可提供的低成本住房（含融資中小戶型住房、復(fù)建租賃住房等）約占住房面積總量的40%。

以荔灣區(qū)聚龍灣片區(qū)為例，2020年11月4日，聚龍灣片區(qū)城市設(shè)計(jì)方案經(jīng)市政府專題會(huì)議審議通過;2021年1月13日，聚龍灣片區(qū)啟動(dòng)區(qū)城市更新子單元詳細(xì)規(guī)劃經(jīng)市規(guī)委會(huì)更新委會(huì)議審議通過，2月9日經(jīng)市政府正式批復(fù)。

一是結(jié)合周邊約49公頃舊廠、18公頃舊城、35公頃舊村開展連片更新改造工作。市區(qū)兩級(jí)合作，“城市更新+土地儲(chǔ)備”驅(qū)動(dòng)，帶動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。圍繞“分類處理、成熟一批、推進(jìn)一批”原則，在珠江東岸合理劃定啟動(dòng)區(qū)子單元，開展規(guī)劃優(yōu)化工作。

二是統(tǒng)籌考慮整體開發(fā)效益及后期運(yùn)營(yíng)效益。在詳細(xì)規(guī)劃方案中完善前期策劃、土地整合、規(guī)劃設(shè)計(jì)、招商運(yùn)營(yíng)、實(shí)施管理、社會(huì)治理等全流程內(nèi)容，將“產(chǎn)城融合”理念貫徹規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)施全流程，規(guī)劃雙創(chuàng)辦公及孵化中心、白鵝潭展示中心、科創(chuàng)總部灣等多功能建筑。

三是配套產(chǎn)業(yè)空間與公服設(shè)施，保護(hù)更新協(xié)同互進(jìn)。啟動(dòng)區(qū)子單元規(guī)劃60.1萬(wàn)平方米產(chǎn)業(yè)設(shè)施，3.61萬(wàn)平方米產(chǎn)業(yè)配套公服設(shè)施，產(chǎn)業(yè)建筑量占比達(dá)95.35%。對(duì)沖口倉(cāng)、日清倉(cāng)等不可移動(dòng)文物嚴(yán)格實(shí)施原址保護(hù)，探索創(chuàng)新型的工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用方式。

蔡云楠表示，在目前的發(fā)展階段，廣州采用以“調(diào)整重構(gòu)為主、結(jié)構(gòu)性拓展為輔”的空間發(fā)展模式，以存量空間資源再利用為主線，充分運(yùn)用城市更新的政策手段去破解“職住平衡”的世界難題，符合廣州未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

首先，在空間結(jié)構(gòu)層面，通過職住比、產(chǎn)居比等指標(biāo)，優(yōu)化調(diào)整不同資源要素在大都市圈中的科學(xué)布局，促進(jìn)產(chǎn)城融合，推動(dòng)“人、城、產(chǎn)、交通”的一體化發(fā)展。

其次，在交通層面，通過通勤距離、通勤時(shí)間、軌道覆蓋率等一系列指標(biāo)，引導(dǎo)政策性住房?jī)?yōu)先布局在交通和就業(yè)比較方便的地區(qū)，切實(shí)降低通勤時(shí)耗。

再次，在公共服務(wù)層面，以公服覆蓋率、市民滿意度為指標(biāo)，補(bǔ)齊公共設(shè)施短板，推動(dòng)公服均等化，提升居民幸福感。

最后，在政策層面，要通過職住平衡指數(shù)、交通需供指數(shù)、軌道可達(dá)指數(shù)、低成本住房指數(shù)、公服配套指數(shù)等指標(biāo)管控，有效提升人居舒適度。

此外，將各項(xiàng)指標(biāo)落實(shí)分解到“全市域、行政區(qū)、商圈就業(yè)中心”三個(gè)宏觀、中觀和微觀的空間層次中，并通過“宏觀監(jiān)測(cè)、中觀管理、微觀管控”來(lái)體現(xiàn)城市更新“頂層設(shè)計(jì)-規(guī)劃審批-實(shí)施管理”的政策體系，從而指導(dǎo)整個(gè)改造項(xiàng)目實(shí)施，解決產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展供給不足、分布不均，低成本住房配建短缺、類型單一、公服配套區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)較低等諸多問題。