大規(guī)模減稅降費暫停，積極財政政策何去何從？

盛中明　徐奇淵

市民在稅務(wù)局辦理業(yè)務(wù)。圖/中新

近期，“穩(wěn)定宏觀稅負”的表述時隔多年重回大眾視野。3月22日，中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正在財稅工作座談會上指出要“完善現(xiàn)代稅收制度，穩(wěn)定宏觀稅負”。4月7日，在關(guān)于加快建立現(xiàn)代財稅體制的國務(wù)院新聞發(fā)布會上，財政部相關(guān)負責(zé)人表示應(yīng)保持“宏觀稅負總體穩(wěn)定”，以支持完成“十四五”時期的重大目標(biāo)任務(wù);強調(diào)減稅降費政策要平衡好“當(dāng)前和長遠”、“需要和可能”的關(guān)系，有序退出2020年的階段性減稅降費措施。

“穩(wěn)定宏觀稅負”可能意味著，持續(xù)數(shù)年的大規(guī)模減稅降費進程已經(jīng)按下暫停鍵。這一調(diào)整在當(dāng)前階段提出，有何現(xiàn)實背景？作為此前積極財政政策的重要抓手，收入端的大規(guī)模減稅降費暫停又隱含著怎樣的財政政策取向？在此取向下，支出端和債務(wù)端的財政政策在2021年會有何種邊際變化？對上述問題的分析，可以使我們對2021年的積極財政政策有更加準(zhǔn)確的把握。

減稅降費政策：持續(xù)多年、成效顯著

減稅降費是積極財政政策的主要內(nèi)容之一，目的在于降低市場主體負擔(dān)、激發(fā)經(jīng)濟運行的活力和可持續(xù)性?！笆濉睍r期，中國的減稅降費規(guī)模超7.6萬億元，取得了以下顯著成效：

一是明顯降低了宏觀稅負。2016年7月，中央政治局會議提出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補”五大任務(wù)中降成本的重點是“增加勞動力市場靈活性、抑制資產(chǎn)泡沫和降低宏觀稅負”。在此前后持續(xù)出臺的大規(guī)模減稅降費政策呼應(yīng)了這一要求。以稅收收入的GDP占比來觀察宏觀稅負，該占比已經(jīng)從2016年的17.5%降至2020年的15.2%，下降了2.3個百分點。從一般公共預(yù)算收入的GDP占比來觀察宏觀稅負，該占比從21.4%降至18.0%，下降了3.4個百分點。

二是大規(guī)模減稅降費切實達到了讓利市場主體、激活微觀主體活力的目標(biāo)，企業(yè)降成本效果較好。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的成本費用控制可以在一定程度上反映減稅降費政策的成效。經(jīng)過多年的降成本努力，2021年1月-2月，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)累計營業(yè)成本率為82.92%，已較2016年至今的最高值85.87%下降了2.95個百分點（見圖1）。

圖1：近年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)營業(yè)成本率走勢

資料來源：Wind。制圖：顏斌

疫情之前減稅降費超4.8萬億元

在疫情前，減稅降費政策主要是制度性的長期安排，政策始于2016年的全面“營改增”;2018年-2019年連續(xù)的增值稅調(diào)降稅率更是帶來了減稅降費的高潮。

制度性的政策安排主要體現(xiàn)在三個層面：一是簡化增值稅稅制、降低其稅率，全面“營改增”打通了全行業(yè)增值稅抵扣鏈條，2018年-2019年連續(xù)兩次增值稅改革簡化和降低了稅率;二是推進個人所得稅改革，2019年實行的新個稅法使中國個稅正式邁進了分類與綜合相結(jié)合課征的時代;三是持續(xù)清理、降低政府性基金和行政事業(yè)收費，降低企業(yè)負擔(dān)。

這一時期，減稅降費目標(biāo)規(guī)模逐年加碼，歷年均完成計劃目標(biāo)。2016年-2019年，減稅降費的規(guī)模目標(biāo)分別為超5000億元、5500億元左右、1萬億元以上和近2萬億元，目標(biāo)逐漸加碼，力度逐年擴大;而從實際完成規(guī)?？矗瑲v年均完成了計劃目標(biāo)，四年間實際減稅降費規(guī)模分別為超6196億元、超5700億元、約1.3萬億元和2.36萬億元，合計超4.8萬億元（見表1）。

表1：2016年-2021年主要減稅降費政策、目標(biāo)和實際減稅降費規(guī)模梳理

資料來源：根據(jù)財政部公布的歷年政府預(yù)算執(zhí)行報告整理

疫情沖擊和史上最大年度減稅降費

以疫情沖擊為分割線，減稅降費政策大致呈現(xiàn)“長期性-暫時性-長期性”的演化路徑。疫情前的政策以長期的制度性安排為主，既發(fā)揮了總量上的減稅作用，也對結(jié)構(gòu)性改革有推進作用;到了2020年，前期制度性安排本可繼續(xù)發(fā)揮減稅降費的作用，但在新冠肺炎疫情突發(fā)的沖擊下，為保持經(jīng)濟社會運行的底線，突出暫時性和結(jié)構(gòu)性特點的政策頻出，重點減輕了中小微企業(yè)、個體工商戶和受疫情沖擊較大行業(yè)企業(yè)稅費負擔(dān)，帶來了史上最大的年度減稅降費規(guī)模（超2.6萬億元）。得益于有效的疫情防控，中國經(jīng)濟以較快速率走上了復(fù)蘇道路，2021年減稅降費政策又重回注重長期制度性安排的道路。

但不容忽視的是，多年持續(xù)加碼的減稅降費政策也帶來了巨大減收壓力。在2019年，全國一般公共預(yù)算收入就創(chuàng)下了自1987年以來的最低增速（3.8%）;稅收增速僅為1%，已接近零增長。進入2020年，疫情沖擊下疊加減稅降費需求，財政減收壓力更加凸顯，一般公共預(yù)算收入同比下降3.9%，其中稅收同比下降2.3%。觀察歷史數(shù)據(jù)。因2008年國際金融危機沖擊，2009年財政收入也曾面臨減收壓力。但當(dāng)前財政收入形勢較之上次危機更為嚴峻，減收壓力更大。2009年一季度，全國一般公共預(yù)算收入累計同比降幅為8.3%;但到了2009年8月份，一般公共預(yù)算收入累計增速即轉(zhuǎn)正為2.6%;而后在2009年全年實現(xiàn)了11.7%的增速，雖較2008年增速下降了7.8個百分點，但仍保持了較高的增速水平，這與2020年的情況大相徑庭（見圖2）。

圖2：一般公共預(yù)算收入和其中的稅收收入增速走勢

資料來源：Wind

當(dāng)前地方層面的財政收支壓力也依然巨大。梳理各省市最新發(fā)布的預(yù)算執(zhí)行報告可以發(fā)現(xiàn)，2020年，全國31個省級行政區(qū)（除港澳臺地區(qū)外）中，14省市一般公共預(yù)算收入負增長;全部31省市地方一般公共預(yù)算收支缺口超千億元?？梢哉f，2020年的財政減收壓力是近20余年以來前所未有的。

2021年積極的財政政策更加關(guān)注風(fēng)險和可持續(xù)性

在收入端：大規(guī)模減稅降費政策或已按下暫停鍵。

在減收壓力下，持續(xù)數(shù)年的大規(guī)模減稅進程或許基本已經(jīng)階段性地終結(jié)。如表1所列示，財政部在2021年全國“兩會”期間發(fā)布的預(yù)算執(zhí)行報告中，自2016年以來，首次未對減稅降費設(shè)置規(guī)模目標(biāo)，這是對這一取向的基本確認。

3月23日，中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正在中國財政科學(xué)研究院召開財稅工作座談會，提出“穩(wěn)定宏觀稅負”，這也是自2016年7月中央政治局會議提出“降低宏觀稅負”后，對宏觀稅負的又一認識轉(zhuǎn)向。

4月7日，在關(guān)于加快建立現(xiàn)代財稅體制的國務(wù)院新聞發(fā)布會上，財政部相關(guān)負責(zé)人表示應(yīng)保持“宏觀稅負總體穩(wěn)定”，以支持完成“十四五”時期的重大目標(biāo)任務(wù);強調(diào)減稅降費政策要平衡好“當(dāng)前和長遠”、“需要和可能”的關(guān)系，有序退出2020年的階段性減稅降費措施。

減稅降費政策在降低宏觀稅負、降低企業(yè)運行成本、激發(fā)微觀主體活力方面已經(jīng)發(fā)揮了巨大作用，但同時不得不考慮到當(dāng)前財政面臨的巨大減收壓力。在此綜合背景下，大規(guī)模減稅降費或許已經(jīng)階段性地按下了暫停鍵。此后一個階段的減稅降費政策可能會更關(guān)注于稅收體制的變革與支持中小企業(yè)、科創(chuàng)企業(yè)等結(jié)構(gòu)性目標(biāo)的實現(xiàn)。

在支出端和債務(wù)端：財政收縮幅度或高于預(yù)期。

減稅降費之外，積極財政政策的另一個重要內(nèi)容就是支出的擴張。而當(dāng)期財政收入往往不能覆蓋支持基建、民生等眾多領(lǐng)域的支出，于是就會出現(xiàn)赤字，政府通過舉債來彌補收支缺口。

當(dāng)前，收入端的大規(guī)模減稅降費暫停。進一步從債務(wù)端和支出端觀察，2021年實際赤字縮減規(guī)模高于官方口徑，全口徑預(yù)算支出增速罕見地低于收入增速，積極導(dǎo)向下的財政收縮幅度或高于預(yù)期。

首先是實際赤字縮減規(guī)模高于官方口徑。由于中國政府預(yù)算編制實踐的特殊性，財政在債務(wù)層面的擴張程度還需要通過不同口徑的政府赤字率來理解。結(jié)合中國以四本預(yù)算為基本外在框架的預(yù)算管理體系，包括官方赤字率在內(nèi)，中國的政府赤字率可以從四個口徑觀察（表2）。

表2：2013-2020年不同口徑的財政赤字規(guī)模（億元）和赤字率

注：1.財政赤字1、2、3、4分別表示官方赤字、一般公共預(yù)算實際收支缺口、四本預(yù)算當(dāng)年實際收支缺口之和以及新增的政府顯性債務(wù)。關(guān)于財政赤字2，一般公共預(yù)算當(dāng)年支出中包含了對社會保險基金預(yù)算的補貼，考慮到這一補貼體現(xiàn)了一般公共預(yù)算在社會保障方面的職能，本口徑仍以一般公共預(yù)算為中心進行計算，故未在支出中剔除補貼。關(guān)于財政赤字3，雖然四本預(yù)算之間存在較為復(fù)雜的調(diào)入調(diào)出關(guān)系，但這里的計算僅針對“線上”收支，并不受調(diào)入調(diào)出資金影響，在計算中也考慮到了一般公共預(yù)算對社保預(yù)算的補貼，做了相應(yīng)處理。2.Wind 數(shù)據(jù)庫給出了GDP、CPI、PPI 的市場預(yù)測均值，這里用（0.6*2021年CPI 增速預(yù)測均值+0.4*2021年P(guān)PI 增速預(yù)測均值）作為GDP平減指數(shù)的近似值（若按CPI、PPI 的預(yù)測均值的平均數(shù)計算，2021年的數(shù)據(jù)也基本一致）。2021年名義GDP 增速預(yù)估值=（2021年實際GDP 增速預(yù)測均值+1）*（GDP平減指數(shù)近似值+1）-1=11.2%，在此基礎(chǔ)上估算了2021年的預(yù)計赤字率。3.由于2013 年開始，正式編制社會保險基金預(yù)算，現(xiàn)行的以四本預(yù)算為外在形式的政府預(yù)算管理體制在那時基本形成，所以數(shù)據(jù)整理從2013 年開始。資料來源：根據(jù)財政部公布的歷年政府預(yù)算執(zhí)行報告整理

其中，官方赤字率僅反映一般公共預(yù)算的收支缺口，并且通過預(yù)算調(diào)節(jié)使得實際執(zhí)行數(shù)字可以完全等于預(yù)算計劃安排數(shù)字。

官方赤字規(guī)模=一般公共預(yù)算支出總量-收入總量=（一般公共預(yù)算當(dāng)年實際支出+補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及結(jié)轉(zhuǎn)下年）-（一般公共預(yù)算當(dāng)年實際收入+結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用+調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金+調(diào)入政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入）

一般公共預(yù)算當(dāng)年的實際收入在政府預(yù)算編制中又稱“線上”收入，也就是稅收收入加非稅收入兩項，是當(dāng)年的經(jīng)濟活動創(chuàng)造的，不涉及調(diào)入調(diào)出資金這樣的體制性安排收入。而各類調(diào)出調(diào)入資金則又被稱為“線下”收支，體現(xiàn)體制性的安排，“線下”收支使得預(yù)算編制可以達到平衡穩(wěn)定的目標(biāo)。

以2020年為例，一般公共預(yù)算當(dāng)年實際收入為18.29萬億元，實際支出24.56萬億元，實際收支缺口6.27萬億元;但是通過調(diào)入資金和使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，收入端的收入總量變?yōu)?0.9萬億元，支出端再安排調(diào)出和結(jié)轉(zhuǎn)下年，支出總量就變?yōu)?4.66萬億元，則赤字正好就等于預(yù)算安排的3.76萬億元。由此，官方赤字率為3.7%，符合2020年政府工作報告“按3.6%以上安排”的要求。

了解官方赤字率計算方法之后，我們自然就可以得到第二個口徑的赤字率，即不考慮調(diào)入調(diào)出資金等“線下”收支的一般公共預(yù)算實際收支缺口。當(dāng)繼續(xù)把觀察的預(yù)算范圍放寬，就可以得到第三個口徑的財政赤字，即四本預(yù)算收支缺口之和，這里的赤字規(guī)模反映全口徑四本預(yù)算中，當(dāng)年經(jīng)濟活動引致的赤字水平。雖然四本預(yù)算之間存在較為復(fù)雜的調(diào)入調(diào)出關(guān)系，但這里的計算僅針對“線上”收支，并不受調(diào)入調(diào)出資金影響，在計算中也考慮到了一般公共預(yù)算對社保預(yù)算的補貼。最后，財政赤字的規(guī)模還可以通過當(dāng)年的政府新增融資額來體現(xiàn)。前文所述的四本預(yù)算實際收支缺口，既可以通過調(diào)入資金和使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余彌補，但更主要的是通過政府債務(wù)來補足缺口。這里我們將當(dāng)年新增政府顯性債務(wù)額度作為赤字規(guī)模，它等于新增中央赤字和新增地方政府債務(wù)額之和。

從四個口徑的赤字率走勢看，2020年財政政策較往年都有顯著擴張（圖3），四個口徑的赤字率分別從2019年的2.8%、4.9%、4.6%和5.0%上升至2020年的3.7%、6.2%、9.0%和8.4%?？梢?，2020年的財政擴張力度之空前。

圖3：2013-2020年不同口徑赤字率走勢

注：同表2。注。資料來源：根據(jù)財政部公布的歷年政府預(yù)算執(zhí)行報告整理

當(dāng)中國經(jīng)濟逐步進入復(fù)蘇通道，在2020年全年實現(xiàn)了2.3%的經(jīng)濟正增長后，2021年官方赤字率目標(biāo)下調(diào)至按3.2%左右安排，預(yù)算安排的官方赤字規(guī)模也較2020年下降了5.1%。但通過其他三個口徑財政赤字的降幅，可以看到2021年計劃安排赤字的實際縮減程度大于官方赤字。如圖4，財政赤字2、3、4的2021年預(yù)算安排降幅分別為16.3%、7.1%和15.2%，均大于官方赤字5.1%的降幅。同時，如圖3，預(yù)估的2021年財政赤字率1、2、3、4分別為3.2%、4.6%、7.5%和6.4%，分別較2020年低了0.5、1.5、1.5和2.0個百分點，其他三種口徑的預(yù)測赤字率降幅均大于官方赤字率降幅。

圖4：2021年預(yù)算安排的各口徑財政赤字規(guī)模較2020年的降幅

單位：萬億元。注：圖中四種財政赤字的口徑與表2相同。資料來源：財政部

其次，從全部四本預(yù)算的收支觀察政府預(yù)算，可見2021年預(yù)算安排的政府四本預(yù)算支出總計增速為5.6%，明顯低于收入端9.1%的增速，這種關(guān)系在往年比較罕見（見圖5）。2013年-2020年，除了2017年，四本預(yù)算的合計支出增速稍低于收入增速1.4個百分點外，其余年份的支出增速均高于收入增速。雖然2021年的數(shù)據(jù)僅為預(yù)算安排數(shù)據(jù)，實際執(zhí)行可能會與預(yù)算安排有所不同，但預(yù)算安排體現(xiàn)出的財政收縮幅度也是值得關(guān)注的。

圖5：2014-2021年全口徑四本預(yù)算支出與收入增速對比

注：1.四本預(yù)算當(dāng)年收入總計=四本預(yù)算當(dāng)年收入合計匯總- 一般公共預(yù)算中的社保補貼;支出計算同理。2.根據(jù)有關(guān)規(guī)定，2019年一般公共預(yù)算支出分別安排可再生能源電價附加收入增值稅返還資金125億元和重大水利工程建設(shè)基金增值稅返還資金26.34億元，執(zhí)行中按規(guī)定轉(zhuǎn)列政府性基金預(yù)算支出，其他年份也存在這類情況。由于2020年及2021年相關(guān)的數(shù)據(jù)尚未公布，故在計算中未剔除這類重復(fù)計算的部分。但是，這部分資金相對總體預(yù)算支出規(guī)模較小，根據(jù)2018年、2019年的數(shù)據(jù)計算，考慮這一因素后的2019年總計支出增速為10.883%，不考慮時為10.889%。所以，圖5中的計算雖并未剔除這一重復(fù)部分，但對相關(guān)結(jié)論也無太大影響。3.在考慮政府四本預(yù)算的收入合計時，一般應(yīng)將成本補償性費用（含拆遷補償和“三通一平”）從土地出讓收入中扣除形成“土地出讓凈收益”，再計入四本預(yù)算收入合計。但本文未做此項處理，這是因為本文意在比較2021年預(yù)算安排的支出和收入增速，在收入中不扣成本補償性費用，支出也是如此，在比較層面并無影響;此外，基于目前的公開數(shù)據(jù)，也無法計算2021年預(yù)算安排中的“土地出讓凈收益”。資料來源：財政部

從2021年一季度的財政收支數(shù)據(jù)來看，一般公共預(yù)算支出5.87萬億元，同比增速6.2%，雖較2020年同期高11.9個百分點，但仍較2019年同期15%的增速低了8.8個百分點。并且，這一支出規(guī)模完成全年預(yù)算安排的23.5%，低于25%的序時預(yù)算完成進度，也較28.9%的收入端預(yù)算完成進度低了5.4個百分點。財政支出端的相對收縮得到了一定程度的印證。

綜合來看，在收入端，大規(guī)模的減稅降費政策在取得重大成果的背景下，由于巨大的減收壓力或許已被按下暫停鍵。在支出和債務(wù)端，從四個口徑的赤字率觀察，2021年積極財政實際收縮的程度要大于官方赤字體現(xiàn)的收縮程度;預(yù)算安排中，全口徑政府支出增速罕見地顯著低于收入增速，也顯示了財政政策的審慎態(tài)度。

我們或許可以做出大致的判斷：面臨巨大減收壓力，財政政策在積極導(dǎo)向下將更加關(guān)注風(fēng)險和可持續(xù)性，其積極性的邊際減弱幅度或許會高于預(yù)期。

（編輯：王延春）